[摘 要] 本文通過揭示現(xiàn)行財政體制存在的問題來表明了進行財政體制改革的必要性，最后借鑒西方發(fā)達國家的財政體制，并結(jié)合我國的國情，提出我國財政體制的改革措施，有一定參考價值。

[關(guān)鍵詞]分稅制 非稅收收入 國庫集中支付 轉(zhuǎn)移支付 財政體制改革

2009年是極不平凡的一年，在中央采取的一系列政策措施的作用下，我國經(jīng)濟成功地扭轉(zhuǎn)了2008年下半年國際金融危機爆發(fā)所導致的增長率持續(xù)下滑的局面，呈現(xiàn)出逐步回升的態(tài)勢。從生產(chǎn)角度看，經(jīng)濟增長率逐季回升。從需求角度看，居民消費和政府消費平穩(wěn)較快增長，固定資本形成總額快速增長，存貨增加額對GDP的作用從較大幅度的向下拉動轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏侠瓌迂浳锖头?wù)凈出口對經(jīng)濟增長的負拉動作用逐季加大。面對我國經(jīng)濟增長勢頭，財政部門將按照科學發(fā)展觀的要求，扎實貫徹中央的各項方針政策，繼續(xù)加強和改善財政宏觀調(diào)控，著力促進經(jīng)濟平穩(wěn)運行和構(gòu)建社會主義和諧社會。今后我國將進一步推進和深化各項財稅改革，完善公共財政體制，不斷增強公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力。

一、財政體制改革的必要性

近年來全國財政收入迅速增長表明我國經(jīng)濟發(fā)展狀況良好，國家對經(jīng)濟的控制力逐步增強，特別是中央對社會和經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力得到進一步加強。然而由于我國的市場經(jīng)濟體制正處于初步確立和逐步完善的過程中，我國財政體制不可避免地會存在著一些問題:

1.各級政府之間存在著事權(quán)劃分不清、支出責任不夠明確的問題

中央和地方在事權(quán)和支出的范圍方面存在著一些交叉。一方面，一些屬于地方的事權(quán)本來應該由地方負擔支出，中央財政卻在安排支出;另一方面，有些應該由中央政府承擔的責任和事務(wù)，地方財政也承擔了一部分支出。這種彼此之間存在相互交叉的現(xiàn)象，使得各級政府之間的事權(quán)和財權(quán)的劃分不夠科學。

2.省級以下各級財政的預算管理體制未能得到應有的規(guī)范

由于缺乏對省級以下各級財政預算管理體制改革較為明確的指導性政策，各地區(qū)的地方預算管理體制在形式上和調(diào)節(jié)力度上存在著較大的差別。有的地方在收入的劃分方面并沒有按照分稅制的原則進行，依然沿用了原包干體制中收入的劃分方法;有的地方過分強調(diào)增強上級財政的調(diào)控能力，搞層層集中，從而進一步加劇了縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層財政的困難。

3.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

轉(zhuǎn)移支付的基本功能是建立一個有效的財政調(diào)節(jié)制度，即中央政府通過轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)個地方政府的行政能力，使各級地方政府在行使政府職能時有財力的保證?，F(xiàn)行的稅收返還是以保證地方的既得利益為依據(jù)的，實行分稅制以后，凈上劃中央的部分全部返還給地方，帶有平均化的色彩。因此，轉(zhuǎn)移支付對于歷史和自然的原因造成的地區(qū)間財力分配的不均和公共服務(wù)水平差距較大的問題基本上沒有觸及。此外，轉(zhuǎn)移支付的面過寬，數(shù)量過大，增強了地方政府對中央財政的依賴性，而且對轉(zhuǎn)移支付的資金沒有規(guī)定用途，加上缺乏有效的監(jiān)督和約束機制，導致資金浪費嚴重，使用效率低下。

4.收入征管缺乏嚴格的政策考量機制

收入作為一件法規(guī)政策性很強且審批縝密的工作，既是一個經(jīng)濟范疇，又是一個法律范疇。它的執(zhí)行不僅要從收支規(guī)模和財政的承受能力來考量，更應從法律的、政策的層面來拷問。政策拷問機制的缺失，必然導致減免環(huán)節(jié)中腐敗的滋生。從成本學的角度來衡量，如果屬于違法違規(guī)減免，被減免者取得減免款必然付出運作成本，小額的運作成本換來的是國家巨額財政收入的流失，這種成本的形成必然催生腐敗。

二、發(fā)達國家財政體制的借鑒經(jīng)驗

1.美國的財政體制

美國是一個聯(lián)邦制國家，行政結(jié)構(gòu)由聯(lián)邦政府、州及地方(縣、市、鎮(zhèn))三級構(gòu)成。美國財政體制的集中統(tǒng)一趨勢，不僅表現(xiàn)在聯(lián)邦、州和地方各級預算在全國預算總額中的比重方面，同時也變現(xiàn)在各級財政預算的收支結(jié)構(gòu)方面。在收入方面，影響經(jīng)濟最有力的稅收(所得稅，尤其是個人所得稅)集中在聯(lián)邦一級的財政;在財政支出方面，一些與國民經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系重大的開支項目，都集中在聯(lián)邦一級預算，如國防支出、國際事務(wù)支出、空間科研技術(shù)支出。美國財政體制的集中統(tǒng)一趨勢還表現(xiàn)為聯(lián)邦政府對各州和地方政府的財政補助，這些補助主要用于一些關(guān)系到整個國民經(jīng)濟的發(fā)展而私人又不愿舉辦，且又不便由州和地方分別舉辦的項目上。

2.法國的財政體制

法國是共和制國家，國家行政結(jié)構(gòu)分為共和國、省和市鎮(zhèn)三級。與此相適應，國家財政預算也分為三級。法國的財政預算管理比較集中。共和國劃給地方預算的稅收數(shù)額較小，中央對地方補助較大，占地方預算收入來源的25%。法國預算體制規(guī)定，各級預算需自動平衡。無論共和國預算和地方預算，支出的安排順序首先是列足債務(wù)還本付息支出;其次是安排必不可少的經(jīng)常費用;然后再根據(jù)財力安排新的開支和發(fā)展投資。

3.日本的財政體制

日本財權(quán)比較集中，中央預算收入占全國預算收入的70%以上，中央對地方的財政補助也占地方預算支出的40%以上。原則上，地方預算需自求平衡，但如果地方興辦較大的、關(guān)系到全國性利益的事業(yè)或項目，中央財政可單獨給予補貼。日本的稅收分國稅和的地方稅兩種:國稅列入中央預算;地方稅列入地方預算。國稅包括法人稅、個人所得稅、工商所得稅等。在中央預算支出中，行政費占80%以上。

通過對上述美、法、日三國的財政體制的概要比較表明，各國的預算管理體制的具體情況不盡一致，但從大的方面來看，有兩個共同點:一是中央掌握了與其承擔的政治、社會、經(jīng)濟、軍事等任務(wù)相適應的財權(quán)和財力，居于支配地位;二是在收支劃分上，上述三國均把大宗、穩(wěn)定的收入項目作為中央預算收入來源，中央與地方的收支劃分，長期穩(wěn)定不變。地方有權(quán)安排本級預算收支，中央不予干涉，但地方預算須自求平衡。

三、我國財政體制改革措施

1. 加強我國財政非稅收入管理

落實收支兩條線規(guī)定，加強財政非稅收入管理，是黨中央、國務(wù)院作出的從源頭上預防和治理腐敗的一項重要舉措。為了進一步改革和完善非稅收入管理，首先要嚴格劃清政府性收費與經(jīng)營性收費的本質(zhì)區(qū)別，既不能擴大政府管理范圍，造成政府職責不分，又不能隨意弱化政府職能，分散財政資金，必須明確規(guī)定政府性收費除法律、法規(guī)確定外，不應轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費，與此同時，應將真正的經(jīng)營服務(wù)性收費從政府收費管理范圍中分離出去，依法納稅;其次進一步理順非稅收人管理體制，政府非稅收人是各級政府參與國民收人分配和再分配的一種形式，其管理必須與政府財政管理和編制部門綜合預算管理相銜接，這樣既體現(xiàn)政府收支的統(tǒng)一，又體現(xiàn)財政分配的公平、公正和公開，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生;再次在確定政府非稅收人項目與標準時，應嚴格控制其規(guī)模，要建立收費目錄管理制度，實行收費公告制度并充分接受社會監(jiān)督。認真扎實地做好這項工作，進一步建立健全政府性非稅收人管理制度，并制定出臺有關(guān)政府性非稅收入管理法規(guī)，建立約束機制，規(guī)范政府行為，對于加強勤政廉政建設(shè)，整頓財政分配秩序，提高財政資金的使用效益以及加強行政執(zhí)法部門依法行政和公正執(zhí)法具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2. 大力推行國庫集中支付制度

借鑒國際通行的做法，在我國推行國庫集中支付制度改革是解決當前問題的一項重要措施。國庫集中支付制度是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達商品和勞務(wù)供應者賬戶全過程的監(jiān)控制度。國庫集中支付制度改革的最終目標是要實現(xiàn)從現(xiàn)行的分散支付向國庫集中支付轉(zhuǎn)變。首先，要改變資金管理方式:第一在中央銀行建立國庫單一賬戶體系，相應地，在財政部門建立統(tǒng)一的資金賬冊管理體系;第二預算資金由原來層層下?lián)芙o預算單位，改變?yōu)橛韶斦块T統(tǒng)一保存在中央銀行國庫單一賬戶上進行管理，財政部門不再將資金撥到預算單位，而只給預算單位下達年度預算指標，以及審批預算單位月度用款計劃。第三設(shè)立“國庫集中支付中心”。預算資金改變?yōu)橛芍Ц吨行母鶕?jù)各預算單位的用款情況和實現(xiàn)的購買行為開具的付款申請，直接支付給商品和勞務(wù)供應者。其次，改變資金支付方式。由于資金管理方式發(fā)生變化，支付方式也作相應改革。改革以后，除小額零星開支外，預算單位發(fā)生購買行為時，向財政部門提出支付申請，資金由支付中心根據(jù)預算單位申請的數(shù)額和用途直接從國庫單一賬戶上支付給商品和勞務(wù)供應者。

3. 繼續(xù)加快轉(zhuǎn)移支付改革

如今我國轉(zhuǎn)移支付制度的實施還存在諸如目標不明確、結(jié)構(gòu)不合理、總體不規(guī)范等問題，不利于和諧社會的進一步構(gòu)建。首先，需要重新界定各級政府的支出責任。當前基層政府事權(quán)大與財權(quán)小的矛盾突出，地方財政困難，難以保證支出需要，應將部分公共支出責任適當上劃。如社會保障，應當取消經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)社會保障資金統(tǒng)籌，建議對社會保障資金有缺口的地區(qū)實行“三三”制原則，即上級政府、本級財政、職工自身各負擔;基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育應由中央、省、縣三級財政負擔，強化省一級政府的責任，貧困縣的義務(wù)教育由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付解決。其次，需要整合各項轉(zhuǎn)移支付資金。要借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合我國的國情，把體制補助、稅收返還和結(jié)算補助這三項歸并到一般性轉(zhuǎn)移支付中，并合理劃分一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付實施范圍，一般性轉(zhuǎn)移支付主要是要調(diào)節(jié)各地的財力狀況，達到各地財力的相對均衡，而專項轉(zhuǎn)移支付為一次性或有限次數(shù)的暫時提供。再次必須加強對財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督。制定相關(guān)法律，明確轉(zhuǎn)移支付在預算中的地位、作用、表現(xiàn)形式及實施轉(zhuǎn)移支付的形式、原則、制度各組成部分間的關(guān)系、各自的實施目標、資金的分配方法和撥付程序，還要對轉(zhuǎn)移支付資金進行全過程監(jiān)督，構(gòu)建由各級人大、審計、財政內(nèi)部和社會所組成的監(jiān)督體系。

4. 探討“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”等財政管理方式改革

到2007 年，我國至少有18 個省級區(qū)域較全面或部分地實行“省直管縣”的財政管理方式。要結(jié)合深化行政管理體制改革，合理推進“省直管縣”財政管理方式改革。要提高省級對縣級財政直接管理的能力，加強信息傳遞，完善配套的財稅組織措施;協(xié)調(diào)好省、市、市轄縣三級政府之間、財政之間的關(guān)系，減少市級政府對所轄縣的過多行政(含干部人事管理) 干預。要做好“市管縣”財政體制與“省直管縣”財政管理方式的平穩(wěn)過渡，財力較強的市級財政要一如既往地支持所轄縣級財政。可在經(jīng)濟欠發(fā)達、財政規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)嘗試實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政管理方式。對經(jīng)濟發(fā)達、財力較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則宜進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(目前美國、法國等也有市鎮(zhèn)政府) 履行職能的必要的事權(quán)、財權(quán)和財力，以推動經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，強化公共服務(wù)，著力改善民生，加強社會管理，維護農(nóng)村穩(wěn)定，推進基層民主，促進農(nóng)村和諧。

四、結(jié)語

2005年以來，中國實行穩(wěn)健的財政政策和貨幣政策。今后穩(wěn)健的財政政策仍然是我國必然的選擇。穩(wěn)健的財政政策只有加強非稅收入管理、國庫集中制度改革以及轉(zhuǎn)移支付制度改革這一套“組合拳”，才能夠推進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和增長方式轉(zhuǎn)變，促使國民經(jīng)濟沿著速度較快、效益較好、物價水平較低的良性軌道發(fā)展，促進社會主義和諧社會的構(gòu)建。

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