[摘 要] 黨的十七大才正式提出了財(cái)力與事權(quán)相匹配的論斷。本文正是在公共財(cái)政均等化的角度下運(yùn)用財(cái)力與事權(quán)相匹配的理論，在教育方面進(jìn)行了探討，不僅政府間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上講究財(cái)力與事權(quán)相匹配，而且在教育上也是不容忽視的。列舉了充分的數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)在的教育投入不足，和國(guó)際上相比較分析我國(guó)教育投入不足的制度性原因及提出了相應(yīng)的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)力 事權(quán) 泰爾指數(shù)

一、問(wèn)題的提出以及概念的澄清

1.財(cái)力與財(cái)權(quán)，在以前學(xué)者的研究當(dāng)中，大多使用的是財(cái)權(quán)研究，其中財(cái)政分權(quán)問(wèn)題討論的很充分，如學(xué)者王紹光，孫開(kāi)等。而關(guān)于財(cái)力問(wèn)題的研究，如何振一，但其只是從稅收上著手討論，侯一麟也只是對(duì)省、市等政府的財(cái)力，財(cái)權(quán)進(jìn)行了初步的研究。財(cái)權(quán)是指各級(jí)政府負(fù)責(zé)籌集和支配收入的財(cái)政權(quán)力，主要包括征稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)及發(fā)債權(quán);財(cái)力是指各級(jí)政府擁有的貨幣形式的財(cái)政資源，是指各級(jí)政府所享有的組織財(cái)政收入、安排財(cái)政支出的能力。財(cái)權(quán)和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付共同構(gòu)成財(cái)力。通過(guò)稅(含費(fèi))收權(quán)獲得收入且可以隨意支配，是自有財(cái)力;通過(guò)其他途徑獲得收入且可以支配，是可支配財(cái)力。財(cái)權(quán)僅僅是一種權(quán)利，而財(cái)力才是事權(quán)主體實(shí)實(shí)在在的收入，并且還是可支配收入。

2.財(cái)力與事權(quán)，邏輯上講財(cái)力與事權(quán)應(yīng)該相匹配，有多大的財(cái)力，就應(yīng)該有多大的事權(quán)與之相輝映;反之，有多大的事權(quán)，就應(yīng)該賦予相應(yīng)的財(cái)力。而不是財(cái)權(quán)是與事權(quán)相匹配。政府間關(guān)系的基礎(chǔ)是財(cái)政，實(shí)質(zhì)上是政府間財(cái)力的劃分與事權(quán)的劃分，而不是財(cái)權(quán)的劃分。政府間的轉(zhuǎn)移支付是形成財(cái)力的重要組成部分，因?yàn)槠湫纬蓪?shí)實(shí)在在的政府擁有的資源。而且各地方政府間的財(cái)權(quán)基本上一致，但是財(cái)力有的卻相差甚大，譬如說(shuō)貴州市和深圳市。故而我們把問(wèn)題集中到了財(cái)力與事權(quán)的最優(yōu)匹配度上。

3.事權(quán)與支出責(zé)任，在這里強(qiáng)調(diào)事權(quán)與支出責(zé)任的不一致性，因?yàn)橹С鲐?zé)任是建立在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上的，事權(quán)是指各級(jí)政府基于自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務(wù)的權(quán)力，然后在地方的事權(quán)劃分清楚之后，再確定地方政府所需的資金，也就是要進(jìn)一步確定資金來(lái)源。

政府和市場(chǎng)的關(guān)系要求政府提供的公共品必須起到公平分配的作用，能夠縮短社會(huì)貧富差距，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。而公共品的提供很大程度上體現(xiàn)在政府事權(quán)的分配上，根據(jù)相應(yīng)的事權(quán)合理的分配財(cái)力能夠縮短中西部的差距，特別是在一些比較發(fā)達(dá)的省份和貧窮的省份之間，進(jìn)而體現(xiàn)出社會(huì)的公平。伴隨著現(xiàn)代財(cái)力與事權(quán)觀念的轉(zhuǎn)變和國(guó)家加大力度的轉(zhuǎn)移支付，本文旨在借助財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，說(shuō)明在教育部門(mén)存在很大的財(cái)力與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象出現(xiàn)。這里教育財(cái)力與事權(quán)的分離是我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)管理體制中存在的一個(gè)主要問(wèn)題。我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制、撥款和使用管理權(quán)是屬于財(cái)政和計(jì)劃部門(mén)所有，但是作為統(tǒng)管教育事業(yè)發(fā)展的教育行政部門(mén)卻沒(méi)有參與教育預(yù)算經(jīng)費(fèi)編制和經(jīng)費(fèi)分配、管理的權(quán)利。這導(dǎo)致了有事權(quán)，無(wú)財(cái)力的局面出現(xiàn)，使教育資源的分配上出現(xiàn)種種矛盾。

二、教育的投入支出和政府的轉(zhuǎn)移支付:不對(duì)稱

要發(fā)揮政府在市場(chǎng)中的作用，特別是在教育中的作用，財(cái)力在教育方面應(yīng)該有所保障，并且還要加大力度，充足的財(cái)力來(lái)源是最基本的物質(zhì)保證。本文選擇全國(guó)教育性投入作為財(cái)力絕對(duì)數(shù)的指標(biāo)，用以衡量中國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)教育事業(yè)發(fā)展做出的努力和取得的成績(jī)，將財(cái)政性教育投入作為占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例作為相對(duì)指標(biāo)來(lái)考慮;同時(shí)，將教育性支出作為事權(quán)的重要衡量指標(biāo)，教育性支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例作為相對(duì)性指標(biāo)，接著比較教育性投入與支出的匹配度，再和國(guó)際上其他國(guó)家相比較，在教育方面關(guān)于“財(cái)力與事權(quán)”的匹配度上展開(kāi)討論，找出我國(guó)與其他國(guó)家的差距。

1.全國(guó)教育性投入絕對(duì)數(shù)分析

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政對(duì)教育的投入規(guī)模迅速擴(kuò)大，從1980年的113.19億元增長(zhǎng)到1993年的745億元(包括預(yù)算內(nèi)教育投入和政府征收用于教育的稅費(fèi))，1993年的投入額是1980年投入額的6.58倍。預(yù)算內(nèi)教育投入占財(cái)政支出的比重也由很大提高，1980年為8.8%，1993年達(dá)到13.88%，教育經(jīng)費(fèi)總投入從1980年的145.50億元增長(zhǎng)到1993年的1059.94億元，增長(zhǎng)了7.29倍?？傮w上來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府在教育投資上的規(guī)模是不斷增加的，教育經(jīng)費(fèi)的增加為我國(guó)教育事業(yè)的健康發(fā)展提供了有力保障，截至 2007 年底，全國(guó)實(shí)現(xiàn)“兩基”(基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲)驗(yàn)收的縣(市、區(qū))累計(jì)達(dá)到 3 022 個(gè)(含其它縣級(jí)行政區(qū)劃單位 205 個(gè))，占全國(guó)總縣數(shù)的 98.5%，“兩基”人口覆蓋率達(dá)到99%。小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達(dá) 99.49%;初中階段毛入學(xué)率超過(guò) 98%;高中階段毛入學(xué)率達(dá)到 66%;高等教育毛入學(xué)率達(dá)到23%?！笆濉逼陂g全國(guó)共掃除文盲 971.73 萬(wàn)人，青壯年文盲率控制在 3%左右，中國(guó)勞動(dòng)力平均受教育水平由小學(xué)畢業(yè)提高到初中畢業(yè)。這與各級(jí)財(cái)政和政府部門(mén)認(rèn)真貫徹中央關(guān)于“加快教育事發(fā)展”的決定有直接聯(lián)系。

2.全國(guó)教育性投入相對(duì)數(shù)分析

我們用教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重來(lái)作為考察教育經(jīng)費(fèi)合理性的指標(biāo)分析，可以顯示出我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入的不足見(jiàn)表1:

教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比重是衡量一個(gè)國(guó)家有多少資金用在了教育上的重要指標(biāo)。從表中我們可以直接看出來(lái)，雖然我國(guó)教育投入的絕對(duì)量一直在增長(zhǎng)，而且還比較快，但是相對(duì)于GNP增長(zhǎng)的速度確實(shí)是比較緩慢的，而且一直沒(méi)有超過(guò)4%的，盡管是一直在提高。

理論上來(lái)講，國(guó)家對(duì)教育的投入時(shí)基于財(cái)政收入的基礎(chǔ)之上的，那么就應(yīng)該是財(cái)政性教育投入增加的比例是和財(cái)政收入增長(zhǎng)的比例一致的，但是從表上明顯可以看出二者是不一致的，而且財(cái)政性教育投入增加的比例還多次小于財(cái)政收入增加的比例。1993 年國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》當(dāng)年，中國(guó)財(cái)政收入為4 348.95 億元，占當(dāng)年 GNP 的 12.58%，當(dāng)年財(cái)政性教育投入為 867.76 億元，占 GNP 的比重為 2.51%。2007 年中國(guó) GNP 已達(dá)到 249 529.9 億元，財(cái)政收入達(dá) 51 304.03 億元，接近 GNP 的20.56%，與 1993 年相比增長(zhǎng)了 7.98 個(gè)百分點(diǎn)，而財(cái)政性教育投入占 GNP 的比重僅為 3.32%，與 1993年相比僅增加個(gè) 0.81 個(gè)百分點(diǎn)，這離當(dāng)年規(guī)定的4%的目標(biāo)還有相當(dāng)一部分距離;而且這里的財(cái)政收入還僅僅是預(yù)算內(nèi)的，如果再核算上預(yù)算外的呢?結(jié)果可想而知。從教育支出占財(cái)政總支出的比重來(lái)看，中國(guó)1995年這一比重達(dá)到15.54%，2002年下降為11.99%，已經(jīng)低于中國(guó)規(guī)定的15%的目標(biāo)，與國(guó)際上發(fā)展中國(guó)家比較屬于較低水平，如韓國(guó)(1997年)為 20.5%，泰國(guó)(2000的年)為22.44%，墨西哥(1999年)為25.54%(安體富、王海勇，2005)。財(cái)政對(duì)教育整體投入入嚴(yán)重不足的直接后果就是城市的孩子上學(xué)，實(shí)際上是家庭承擔(dān)的負(fù)擔(dān)，農(nóng)村教育實(shí)際上很大程度上是農(nóng)民自己辦教育，所以，義務(wù)教育的福利性受到了損害。由于福利性受到損害，不少家庭的子女因?yàn)樨毨Ф鵁o(wú)法接受最基本的教育可見(jiàn)，再加上中國(guó)城鄉(xiāng)差距、地區(qū)不平等程度呈擴(kuò)大趨勢(shì)，這一點(diǎn)可以從泰爾指數(shù)的分解來(lái)看出其來(lái)自省內(nèi)的不平等程度要大于省際之間的不平等程度。而解決這一問(wèn)題的唯一途徑就是加大對(duì)教育的投入力度，真正實(shí)現(xiàn)教育的福利性，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，故而我國(guó)要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展——科教興國(guó)戰(zhàn)略，就必須增加對(duì)教育財(cái)政性投入的比例，而僅僅是靠增加財(cái)政性教育投入的絕對(duì)數(shù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更重要的是提高其在財(cái)政投入的相對(duì)比例上，即增加財(cái)政性教育支出的相

對(duì)規(guī)模。

三、中國(guó)財(cái)政性教育投入不足的制度性原因剖析

根據(jù)上述材料分析，在改革開(kāi)放三十年的進(jìn)程中，中國(guó)在教育上已經(jīng)投入了很大的人力財(cái)力物力，也深深的拉動(dòng)了教育的改革與前進(jìn)，各方面業(yè)已取得了顯著的成績(jī)，但是仍然存在著財(cái)政性教育投入的規(guī)模問(wèn)題，即是比例相對(duì)不足，特別是城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的差距在進(jìn)一步的拉大，在農(nóng)民群眾中尤其是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民們的子女的教育問(wèn)題在新的時(shí)期給了我們社會(huì)一個(gè)極大的挑戰(zhàn)，他們無(wú)法享受到城市市民子女所享受到的教育服務(wù)，致使教育的階層性問(wèn)題層出不窮。我們可以從中國(guó)財(cái)政體制上著手分析，而我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度是導(dǎo)致財(cái)政性教育差距的根本原因，具體表現(xiàn)在地方政府的財(cái)力與事權(quán)不對(duì)等的矛盾方面。在教育的管理體制方面自從1994年以來(lái)一直實(shí)行的是在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下、地方政府負(fù)責(zé)政策，這一年的分稅制改革把教育問(wèn)題大多留給了地方政府，而地方政府由于經(jīng)濟(jì)上的差距，就使有的地方?jīng)]有能力充分負(fù)擔(dān)起本地學(xué)校教育(中小學(xué)教育和高等教育)的資金。即便是有的地方有能力負(fù)擔(dān)這個(gè)問(wèn)題，但其地方領(lǐng)導(dǎo)追求的是個(gè)人政績(jī)，我們清楚:教育的效應(yīng)一般會(huì)比其他的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來(lái)的晚。而領(lǐng)導(dǎo)在任五年，五年內(nèi)讓教育發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是相當(dāng)困難的，所以很多地方也是不愿意承擔(dān)大部分的教育資金問(wèn)題的。因此要扭轉(zhuǎn)教育的差距還應(yīng)該多多賦予地方政府相應(yīng)的事權(quán)，然后根據(jù)事權(quán)分配相應(yīng)的財(cái)力，甚至通過(guò)直接的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決問(wèn)題。這樣更加能刺激地方政府加大力度辦教育的決心和信念。

四、結(jié)論和政策建議

在教育方面實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展，促進(jìn)教育的進(jìn)一步改革開(kāi)放，我們還有很長(zhǎng)的路要走，這中間需要有財(cái)政的大力支持，實(shí)現(xiàn)在教育方面的財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，避免以后在教育公平上出現(xiàn)差距越來(lái)越大的惡性循環(huán)。

1.賦予地方政府足夠的事權(quán)，建立一套完整的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來(lái)評(píng)價(jià)各級(jí)政府對(duì)本地學(xué)校(中小學(xué)和高等院校)教育的支持力度和相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)移支付力度，然后根據(jù)各地的實(shí)際努力情況在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下上下浮動(dòng)，當(dāng)然這一套評(píng)價(jià)指標(biāo)必須考慮到各地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力問(wèn)題。在根據(jù)各地的切實(shí)努力情況給予地方政府相應(yīng)的財(cái)力，達(dá)到其在教育上的財(cái)力與事權(quán)的匹配性。如果地方政府并沒(méi)有切實(shí)的付出努力，則不應(yīng)付諸其其他地方政府所享有的財(cái)力。

2.完善政府間的財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間的均衡發(fā)展。消除教師在工資待遇的差距問(wèn)題，避免因?yàn)榇鰡?wèn)題產(chǎn)生的師資流動(dòng)，消除待遇的這一地域性差異，使教師工資標(biāo)準(zhǔn)化，限制學(xué)校兼職老師的比例。

3.健全地方性教育資金的使用問(wèn)題，每一次的教育資金的使用要完全公開(kāi)化、透明化，接受社會(huì)各方面的監(jiān)督。避免因此而產(chǎn)生的侵占、挪用、滯留、截留，避免給尋租者機(jī)會(huì)。

4. 財(cái)力是事權(quán)的基礎(chǔ)，使教育行政部門(mén)具有相應(yīng)的財(cái)力，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，因此要進(jìn)行財(cái)政預(yù)算體制改革，賦予教育行政部門(mén)相應(yīng)的權(quán)限，并將教育部門(mén)的經(jīng)費(fèi)管理權(quán)和分配權(quán)也賦予教育行政部門(mén)，這樣有利于提高教育資源的使用效率。

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