[摘 要]本文在分析我國城鄉(xiāng)社會保障體系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，就如何確定深化城鄉(xiāng)社會保障制度改革的目標(biāo)及主要途徑提出了明確總體思路、完善進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的社會保障制度等若干重點。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng) 社會保障 改革 思考

建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系是我國經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實需要，是實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享的一項重要的制度安排，是建設(shè)社會主義和諧社會的必然要求，也是實現(xiàn)社會公平正義的重要標(biāo)志。而現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度已經(jīng)制約著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展及城鄉(xiāng)居民生活水平的普遍提高，為此必須對此深化改革。本文擬就此談一點初步的認(rèn)識。

一、城鄉(xiāng)社會保障制度的現(xiàn)狀分析

與城鎮(zhèn)社會保障制度相比，目前我國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)還非常薄弱，農(nóng)民的社會保障仍然以家庭自保為主，親友互助為輔，基本上處于無助的自然狀態(tài)。據(jù)有關(guān)部門透露，近年來國家在社保方面的投資，90%以上用于城市，而作為占全國近70%人口的農(nóng)村居民，因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、收入增長緩慢、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊、居住地域分散等諸多原因，至今仍是最薄弱的地方。從年人均占有社會保障費上看，城鎮(zhèn)與農(nóng)村相差約30倍之多。 我國之所以遲遲沒有建立規(guī)范的農(nóng)村社會保障制度，原因是多方面的:其一，缺乏政策支持。城鎮(zhèn)居民已建立一整套社會保障制度，其資金的籌集主要來自國家、集體和個人三個方面，以集體繳納為主，個人繳納為輔，國家給予財政支持。由于城市居民的收入相對來說比農(nóng)村居民收入高，居住集中，因此得以順利建立。而在傳統(tǒng)計劃體制下形成的城鄉(xiāng)二元分割的社會福利制，農(nóng)村居民享受的福利政策很少，國家也沒有給予相應(yīng)的財政支持。由于失去了國家和集體兩方面的支持，農(nóng)民投保的積極性受到影響，加上農(nóng)民收入較低，實施社會保障有相當(dāng)大的難度;其二，農(nóng)民參加社會保障的觀念滯后。大部分農(nóng)村信息閉塞，很多農(nóng)民并不了解現(xiàn)階段社會保障的內(nèi)容及其性質(zhì)，社會保障意識淡薄，加上家庭養(yǎng)老觀念根深蒂固，短期內(nèi)很難接受社會保障的模式;其三，農(nóng)村人口居住分散，管理難度較大，管理水平跟不上，。因此，如何加強(qiáng)對農(nóng)村社會保障的有效的管理，尚需要做許多艱苦的探索，并做進(jìn)一步實踐的積累。

二、深化城鄉(xiāng)社會保障制度改革的目標(biāo)

社會保障體制的建設(shè)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)，享受來自社會和國家提供的各種社會保障，是每一個公民的一項基本權(quán)利，占中國總?cè)丝诮^大多數(shù)的農(nóng)民當(dāng)然也不例外。我國的社會保障制度既要借鑒國際經(jīng)驗，更應(yīng)切實把握有人口多、人均經(jīng)濟(jì)水平低、起步晚、基礎(chǔ)差、長期處于初級階段的基本國情，根本目標(biāo)應(yīng)建立在防止貧困和消滅貧困的低起點上。貧困問題的主流是農(nóng)民，若不能建立體現(xiàn)廣大農(nóng)村農(nóng)民基本社會保障權(quán)益的社會保障制度，就不是完整意義上的社會保障制度。考慮到歷史遺留的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，應(yīng)該建立“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的城鄉(xiāng)一體化社會保障制度。對勞動者而言， 不論其所屬部門和行業(yè)， 所有制形式， 就業(yè)或失業(yè)， 只要遭遇暫時或永久喪失勞動能力， 生存發(fā)生困難，都應(yīng)無例外地得到基本生活的保障。城鄉(xiāng)居民在社會保障的基本方面應(yīng)是統(tǒng)一的。城鄉(xiāng)社會保障制度不是兩個獨立并行、封閉運行的系統(tǒng)，而度形式上應(yīng)該是統(tǒng)一的，城鄉(xiāng)都應(yīng)納入到社會保障的總體框架之中。建立基本保險普及化、權(quán)利與義務(wù)結(jié)合、公平與效率結(jié)合、籌資多渠道、結(jié)構(gòu)層次化的社會保障模式。要在確?；旧畹幕A(chǔ)上，承認(rèn)地區(qū)差別的客觀存在。

制度安排的一元化是社會保障的內(nèi)在要求，但它需要嚴(yán)格的前提條件，包括發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、雄厚的財力、類同的需求乃至地區(qū)發(fā)展的均衡、公民社會保障權(quán)益的平等等。我國目前財力薄弱，城鄉(xiāng)差距大，社會階層仍處于變化之中，社會保障方面的法制還不健全，把農(nóng)村勞動力納入統(tǒng)一的社會保障，又存在很大的困難。試圖讓城鄉(xiāng)兩種不同水平的保障制度馬上并軌，一下子實行統(tǒng)一的社會保障制度是不現(xiàn)實的，也是不可能的。因此，我國在現(xiàn)階段還不具備馬上建立一元化的社會保障制度的客觀條件，近期將多元化制度安排作為過渡是有必要的。

盡管我國目前城鄉(xiāng)之間的社會保障體系尚未對接，特別是社會保險、社會救濟(jì)、社會福利在城鄉(xiāng)之間的配置還不合理，但建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，已是人們的共識。由于考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個私企業(yè)及其職工，特別是農(nóng)村勞動力當(dāng)前客觀存在的收入水平、消費水平的差距，以及不同保險基金的承受能力，應(yīng)采取不同類型區(qū)別對待的做法。較為妥善的改革路徑是城鄉(xiāng)宜分兩步走:第一步為城鄉(xiāng)分頭推進(jìn)，創(chuàng)造統(tǒng)一的條件和基礎(chǔ)。第二步才是逐步實行城鄉(xiāng)并軌。

三、深化城鄉(xiāng)社會保障制度改革的重點

基于前文的分析，我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社會保障制度改革的重點，在于進(jìn)一步完善與發(fā)展城鄉(xiāng)的社會保障制度。

1. 明確完善農(nóng)村社會保障制度的總體思路

從我國農(nóng)村的實際出發(fā)，堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，必須把增強(qiáng)土地的保障能力與發(fā)展土地外保障結(jié)合起來，積極實現(xiàn)保障方式的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會養(yǎng)老并舉，走社會化和家庭化保障相結(jié)合的道路。當(dāng)前應(yīng)抓好以下幾點:一是建立健全農(nóng)村最低生活保障體系，積極創(chuàng)造條件，加大扶持力度，努力做到應(yīng)保盡保。二是全面推行農(nóng)村醫(yī)療保險制度，在大力落實重大疾病救助制的基礎(chǔ)上，積極探索建立突發(fā)性救助機(jī)制，以利農(nóng)村弱勢群體得到有效救助;建立多層次、多類型的農(nóng)村醫(yī)療保障制度，將建立以大病統(tǒng)籌為主的互助合作醫(yī)療制度作為完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度的重點，完善其它形式的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

2. 建立健全對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工的社會保障制度

按照農(nóng)民工的實際需求，分階段、分層次、逐步建立完善各項社會保障制度。目前，進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工大人數(shù)不斷增加，分布越來越廣，他們從事著工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、城市服務(wù)業(yè)等各種工作，為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)居民的生活服務(wù)做出了積極貢獻(xiàn)，盡管他們絕大多數(shù)沒有固定工作，工作流動性較強(qiáng)，但早已成為城市經(jīng)濟(jì)社會生活中一個不可或缺的部分。有鑒于此，政府有關(guān)部門完全有必要把進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，尤其是那些有相對穩(wěn)定工作的人納入城鎮(zhèn)社會保障的范圍，采用城鎮(zhèn)居民社會保障辦法，使其享受與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障的保護(hù)。

3. 建立城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的配套機(jī)制

一是實現(xiàn)社會保障社會化管理，國家的社會保障管理職能主要是進(jìn)行統(tǒng)一決策和宏觀調(diào)控，而具體業(yè)務(wù)管理和運作和服務(wù)活動應(yīng)全部由社會專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，統(tǒng)一的社會保障業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一的基金運作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。二是打破地域限制，實施全國一體的社會保障網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，建立全國統(tǒng)一的，包括所有城鄉(xiāng)農(nóng)民的保障編碼和個人賬戶。三是加快社會保障管理的信息化數(shù)字化建設(shè)，及時統(tǒng)計和了解全國保障水平、管理服務(wù)及信息化交流，推進(jìn)社會保障的規(guī)范化、信息化和專業(yè)化建設(shè);要優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，改善管理服務(wù)手段，不斷提高管理效率和服務(wù)水平，對社會保障對象“記錄一生、跟蹤一生、服務(wù)一生、保障一生”;通過服務(wù)將社會保障信息設(shè)備、技術(shù)、內(nèi)容組合成一個整體，建立起一個跨越政府、社會、個人的互動機(jī)制，并及時提供整合性的信息及服務(wù)。

4. 加快公共財政建設(shè)，促進(jìn)公共服務(wù)均等化

首先，在城鄉(xiāng)一體化模式實現(xiàn)前，公共財政應(yīng)注重對符合未來發(fā)展方向的社保項目的支持，繼續(xù)發(fā)揮其在社會保障中主渠道的作用，并通過法規(guī)形式，使社會保障資金占總預(yù)算比例在一定時期具有規(guī)范性，確保社會保障資金的穩(wěn)定;進(jìn)一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，盡快使財政資金退出一般競爭性領(lǐng)域，削減行政經(jīng)費與一般事業(yè)性經(jīng)費支出，把社會保障支出作為預(yù)算的一個重要內(nèi)容。安排社會保障資金的同時，要確認(rèn)并量化投入產(chǎn)出的效用，對不能確認(rèn)的資金要嚴(yán)格的控制，對其使用效果，要安排專業(yè)的項目審計人員進(jìn)行評估，從而提高資源的使用效率。其次，要建立與之相配套的獨立的社會保障收支預(yù)算。通過相應(yīng)措施，保障收支實施調(diào)控，規(guī)范供給的范圍，控制收入支出的標(biāo)準(zhǔn)。要以豐補(bǔ)歉與積極平衡，逐步擴(kuò)大收支規(guī)模。再次，要加強(qiáng)社會保障基金監(jiān)管，確保安全和保值增值。完善監(jiān)管，建立健全內(nèi)部控制制度、信息披露制度和要情報告制度;完善工作機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督隊伍建設(shè);加大監(jiān)督檢查力度，發(fā)揮行政監(jiān)督、專門監(jiān)督和社會監(jiān)督的協(xié)同作用，形成人人關(guān)心、重視與維護(hù)基金安全的社會氛圍。

5. 逐步開征社會保障稅

解決覆蓋城鄉(xiāng)、量大面廣的龐大的社會保障資金需求，除了通過財政預(yù)算外，最有效的途徑就是稅收。征稅是比國家、企業(yè)、個人多方征費的辦法更加制度化、更加透明、更加有效的措施，有利于資金的統(tǒng)一調(diào)度，既符合效率原則，也具有更強(qiáng)的法律約束效用。社會保障稅是世界上為籌集社會保障基金而采用的一種比較流行的方法。作為 “取之于民，用之于民”的社會保障稅，按法定程序全額納入社會保障基金，統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ谩．?dāng)然，社會保障稅要法制化規(guī)范化程序化。設(shè)計社會保障稅征稅方案要立足于現(xiàn)實，并逐步完善。先設(shè)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險及其他保險四個項目稅，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，可采取統(tǒng)一執(zhí)行項目與地區(qū)靈活選擇項目相結(jié)合的原則。前三個項目稅作為全國執(zhí)行，其他保險項目稅可作為地方選擇執(zhí)行。從長遠(yuǎn)來說社會保障稅要覆蓋全社會，但鑒于目前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，可暫不把農(nóng)民列入納稅范圍。社會保障稅的負(fù)擔(dān)水平與管理層次。兼顧需要與可能，開始階段宜低不宜高。具體適用稅率在全國基本一致的前提下，可規(guī)定一定的浮動幅度。鑒于我國幅員遼闊和社會征收的特點，社保稅應(yīng)屬于地方稅。但管理層次上應(yīng)由目前以市縣為統(tǒng)籌單位逐步過渡到以省級為統(tǒng)籌單位，以有利于進(jìn)一步在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)籌調(diào)劑。

四、結(jié)語

黨中央、國務(wù)院一直高度重視“三農(nóng)”問題。近幾年的中央“一號文件”的主題都是圍繞促進(jìn)農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、建設(shè)社會主義新農(nóng)村等主題。迄今，建設(shè)一個“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村，已成為全黨全社會的共識和行動綱領(lǐng)。不論是推進(jìn)城市化，還是建設(shè)社會主義新農(nóng)村，都要把城鄉(xiāng)關(guān)系處理好。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，是一個系統(tǒng)性的工程，其中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會的過程中顯得格外重要，因為我國已經(jīng)走出了改革普惠階段，正進(jìn)入利益分割時代。貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大，勞動關(guān)系的轉(zhuǎn)變，流動人口和固定戶籍人口的利益沖突，地區(qū)與城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的現(xiàn)實格局，都需要有一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度來發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)和保障作用。

參考文獻(xiàn):

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[2] 中國社會保障論壇《建立完善城鄉(xiāng)社會保障體系》中國勞動保障出版社2007年9月版