[摘 要]本文主要討論的是關于無證流動商販的政府規(guī)制問題。無證流動商販管理是城市管理工作的重點和難點，廣州市也不例外。本文正是從廣州的實際情況出發(fā)闡述了廣州市政府對無證流動商販的規(guī)制依據(jù)和規(guī)制對策。

[關鍵詞]無證流動商販 規(guī)制依據(jù) 規(guī)制對策 廣州

規(guī)制即Regulation，意為政府運用法律、規(guī)章、制度等手段對經(jīng)濟和社會加以限制和控制。政府規(guī)制是指政府針對市場失靈的諸方面，依據(jù)一定的法律法規(guī)對企業(yè)的活動進行限制的行為，政府規(guī)制是政府向社會提供的一種特殊公共品。政府對無證流動商販的規(guī)制問題屬于社會性規(guī)制，即以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護，防止災害為目的，對產(chǎn)品和服務的質(zhì)量和伴隨著提供他們而產(chǎn)生的各種活動制定一定的標準，并禁止限制特定行為的規(guī)制。無證流動商販問題是長期困擾政府部門特別是城市管理部門的難點問題。只有正確認識其規(guī)制原因并根據(jù)各地實際情況制定正確的規(guī)制對策才能真正做到有效規(guī)制。

一 、無證流動商販的政府規(guī)制依據(jù)

無證流動商販是指那些不具有工商營業(yè)執(zhí)照和固定經(jīng)營場所的商販。無證流動商販在廣州早已有之，他們涵蓋了飲食、生活用品、服務等各個方面，其中飲食、生活用品、服務行業(yè)的無證流動商販的存在尤為突出。他們在極大地方便了中低層收入人群的同時，也使得整個城市變得雜亂無章，并且無證流動商販的經(jīng)營性質(zhì)使得其存在不利于消費者安全、健康的隱患和其他諸多弊端。就廣州而言，政府對無證流動商販的規(guī)制的原因主要有以下幾個方面。

1.無證流動商販對合法的工商經(jīng)營者不公

無證流動商販不受時間、空間和成本的限制，只要有需求便有其生存空間。與合法的工商經(jīng)營者相比，他們可以選擇黃金時間黃金地段經(jīng)營而無需苦惱于沒有消費者。更重要的是，他們無需向工商部門繳納經(jīng)費，也無需支付房租和除商品本身成本花費外的一切開支。這對合法的工商經(jīng)營者來說是極不公平的，也不符合市場經(jīng)濟中所謂的公平競爭的原則。若政府聽之任之，則會對現(xiàn)有的社會主義市場經(jīng)濟秩序，自然也不利于廣州市經(jīng)濟平穩(wěn)健康的發(fā)展。

2.無證流動商販無質(zhì)量安全和售后服務保障

所有的無證流動商販都不具備正常合法的交易場所，也無法提供交易憑證。這給一些不符合安全生產(chǎn)規(guī)定的產(chǎn)品提供了生存空間。全國范圍內(nèi)便經(jīng)常冒出因飲用路邊購買的假酒而中毒的事件。一般來說，從事食品經(jīng)營的無證流動商販人員都沒有合格的自身健康證明，而且其所售出的食品也不可能通過衛(wèi)生部門的檢驗。這對購買其商品的消費者健康構(gòu)成了很大的安全隱患。此外，從事服務行業(yè)和生活用品銷售的無證商販為了避免不必要的麻煩和節(jié)約成本，自然不會對其銷售的產(chǎn)品負責，退貨和售后服務是不可能的事情，消費者的合法權(quán)益得不到應有的保障。

3.無證流動商販不利于城市道路暢通和環(huán)境面貌整潔

無證流動商販為了方便經(jīng)營和銷售，多是選擇人流量大的黃金時間和黃金地點。他們大多將自己的小攤設于道路兩側(cè)、人行天橋、地鐵口等行人密集的地方，嚴重的阻礙了道路的暢通。在高峰時期，道路擁擠的問題更加嚴重，占道的無證流動商販為了經(jīng)營方便幾乎將過道占滿，給人們生活帶來不便的同時甚至為偷竊提供了方便。此外，無證流動商販往往不會清掃和打理自己所留下的廢棄物，經(jīng)營過后，滿地狼藉，特別是一些水果檔和燒烤檔，這在加大環(huán)衛(wèi)工人責任的同時也使得整個城市面貌顯得邋遢而雜亂。

4.無證流動商販的大量存在與廣州的城市定位不符

廣州市在2000年制定的《廣州城市建設總體戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》中提出將廣州在21世紀建設成為一個高效、繁榮和文明的國際性區(qū)域中心城市、適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展又適宜生活居住的山水型生態(tài)城市。廣州市目前的無證流動商販的大多是外來人口，若無證流動商販不在政府的規(guī)制范圍之內(nèi)，那么越來越多的無證流動商販將從各地涌入廣州，在對廣州有限的城市資源形成極大壓力的同時也會減少廣州的城市吸引力，不利于將廣州建成既適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展又適宜生活居住的城市。

5. 無證流動商販的大量存在不利于廣州市出租屋房屋管理

目前，廣州市正在加大對出租屋管理的力度，特別是房中房的打擊力度，事實上房中房的租戶中無證流動商販者不在少數(shù)。而在廣州CBD區(qū)域內(nèi)的城中村和非CBD區(qū)域如番禹區(qū)、白云區(qū)、花都區(qū)等，違章建筑屢禁不止，綜其原因就是因為有大量的需求存在。戶主不惜違反法律法規(guī)來加高自己的宅基地上的建筑物以獲得更多的租金。廣州內(nèi)目前的大量無證流動商販正是這一需求的主要推動者之一。外來的無證流動商販收入水平偏低，生活成本也相對壓縮，對住房的要求不高。無證流動商販在給“違建”創(chuàng)造了生存空間的同時，也給廣州市的出租屋管理帶來了極大地不方便。

二、無證流動商販的政府規(guī)制對策

鑒于以上無證流動商販存在的許多不利于廣州市城市發(fā)展的方面，政府應該對其進行有效的規(guī)范、約束和限制。同時，在現(xiàn)有的制度框架下，以往規(guī)范無證流動商販的成效都不大，往往是春風吹又生。因此，廣州市政府應根據(jù)廣州市實際情況從商品種類和經(jīng)營場所兩個方面規(guī)制商販，利用出租屋管理和改變城市管理執(zhí)法方式來規(guī)制商販。同時，政府應充分利用廣州承辦2010年亞運會的契機，借鑒北京城市管理部門在北京奧運會籌備期間的經(jīng)驗全面提高規(guī)制無證流動商販的效率。

1. 無證流動商販商品種類的規(guī)制

無證流動商販就其所銷售的產(chǎn)品而言千差萬別，為了形成對政府規(guī)制的有效規(guī)制，政府應對其區(qū)別對待，有效規(guī)制。

(1)對于以服務民生為主的服務性行業(yè)，如修補單車、鞋子、再生資源回收等，政府應給予有效地保護。這些政府不能為老百姓服務的服務政府可考慮統(tǒng)一收編，安置到小區(qū)或路邊不影響路面暢通的地點。同時，政府可考慮將這些人員也統(tǒng)一收編，給予統(tǒng)一的服裝安排，讓其更好地為社會服務。根據(jù)天河區(qū)五山街道城市管理綜合執(zhí)法隊隊長的估計，此項舉措可有效減少廣州市五分之一的亂擺亂賣人員。

(2)對于從事飲食業(yè)的無證流動商販，如販賣油炸食品、燒烤、盒飯、水果、早餐等。政府應予以堅決打擊。因為飲食行業(yè)不同于其他產(chǎn)品，不僅應對銷售人員的健康又嚴格要求，其出售的商品也必須通過必要的衛(wèi)生部門的檢疫。而無證流動商販自身的健康和出售的商品都沒有有效的健康證明和合格證明，存在相當大的安全隱患，稍有不慎就會危害人民群眾的生命健康，應予以堅決打擊。同時考慮到百姓的需求，政府是否可以像現(xiàn)在的放心早餐一樣整頓現(xiàn)在的無證流動飲食業(yè)市場，提供諸如放心午餐、放心晚餐、放心水果、放心燒烤等服務。令現(xiàn)在市場上的無證流動商販失去生存空間。在有效規(guī)制無證流動飲食服務行業(yè)的同時也服務了百姓，可謂一舉兩得。

(3)對于現(xiàn)在已有的集團化無證流動商販和汽車無證流動商販應堅決予以消滅?，F(xiàn)在的無證流動商販很大部分已不是所謂的弱勢群體，出現(xiàn)了一些集體化作業(yè)的無證流動商販，如少數(shù)民族無證流動商販和老鄉(xiāng)幫等。另外，現(xiàn)在有些賣水果和賣服裝的很是“體面”，他們往往用一輛汽車作為自己的經(jīng)營場所，這在方便了銷售的同時也方便了其逃避城管執(zhí)法人員的執(zhí)法。在城管人員趕到時，他們駕車而去，由于行動突然，往往漠視城管隊員和過往行人的生命安全，危險性相當?shù)母?。對于這兩類無證流動商販，政府應予以堅決消滅。

2. 無證流動商販經(jīng)營場所的規(guī)制

目前，廣州市政府對無證流動商販的規(guī)制采取的是一刀切的方式，即所有的十區(qū)兩市一個標準，主次干道和內(nèi)接內(nèi)巷一個標準。從執(zhí)行的角度上看，這將耗掉城市管理部門大量的人力、物力、財力，大大地增加了城市管理成本。從執(zhí)行的效果上看，由于管理的區(qū)域面積過大，現(xiàn)有的城市管理力量根本不能行之有效的應對。從各區(qū)的實際情況來看，這也是很沒有必要的，各區(qū)的發(fā)展水平和發(fā)展目標都不一樣，同樣的標準欠可行性和實際操作的可能性。

廣州市政府應按照各區(qū)的實際情況和未來發(fā)展的城市規(guī)劃來管理無證流動商販。在廣州市的中心城區(qū)如天河區(qū)、越秀區(qū)、海珠區(qū)確實應該做到嚴管嚴控，不允許無證流動商販的存在。而一些非中心城區(qū)如白云區(qū)、花都區(qū)、番禹區(qū)則可適當放松管理。當然，在這樣一些非中心城區(qū)或者城鄉(xiāng)結(jié)合部也應該做到有效管理，即在主干道和次干道嚴禁擺賣，在一些內(nèi)接內(nèi)巷可適當允許其存在，但必須以不影響該范圍內(nèi)的民眾的正常生活為前提。這樣的規(guī)制一方面考慮到了部分弱勢群體的生存問題也使得整個城市處于一種相對整潔和井然的狀態(tài)。

3. 利用出租屋管理規(guī)制無證流動商販

廣州市的大多數(shù)無證流動商販都是外來人口，收入水平相對有限，生活支出成本很低。適當提高出租房屋的價格水平勢必會或多或少的影響到一部分無證流動商販。其實廣州目前的出租屋價格與北京上海相比是相對低廉的。適當提高出租屋的價格在有效減少無證流動商販時還能使戶主進一步改善廣州市目前的出租房環(huán)境標準。

此外，廣州市可借鑒上海市的做法，即城市租房者必須提供其工作單位證明。我認為這樣的規(guī)定在出租屋管理中是很有必要的，其不僅可以有效的控制大都市的人口數(shù)量也有利于減少一些危害社會治安事件的發(fā)生。而且，租房者有正式工作則不太可能從事無證流動商販的買賣，對于減少無證流動商販的存在大有裨益。而廣州市目前的出租屋管理中幾乎不對租房者設置任何門檻，在一定程度上為無證流動商販提供了方面。

4. 對城管執(zhí)法的規(guī)制

管理無證流動商販是城市管理的重要工作之一，也是城市管理過程中最容易發(fā)生矛盾和沖突的一項內(nèi)容，暴力沖突屢見不鮮。由于管理方式和處理辦法的不健全，在無證流動商販與城市管理執(zhí)法者發(fā)生沖突時，輿論導向和老百姓都站到了無證流動商販這一邊。這是很不正常的，連正常的執(zhí)法工作都得不到百姓的理解，長此以往，不僅有損于政府的威信也不利于政府部門工作的開展。城市管理不同于其他政府部門，最高也就是市一級的單位，由于不是垂直管理，全國各地從城管條例到城管人員服裝都不統(tǒng)一。因此，廣州市政府更應該在城管條例和城管執(zhí)法完善現(xiàn)有的對城管執(zhí)法的規(guī)制。

(1)對城管條例方面的規(guī)制

完善的法律法規(guī)體系是城市管理工作中的基石，現(xiàn)在的廣州市城市管理的所有法律法規(guī)都是別的部門和機構(gòu)授權(quán)執(zhí)法和委托執(zhí)法的綜合。無證流動商販管理是工商行政部門委托給城市管理部門的執(zhí)法內(nèi)容。條例中只規(guī)定對于無照商販應責令其停止經(jīng)營活動，沒收非法所得，沒收商品處以50元以上500元以下罰款。卻沒有說明在執(zhí)法人員對其行使處罰權(quán)的時候商販不配合怎么辦，商販與城管執(zhí)法者爆發(fā)沖突怎么辦，商販逃跑城管追還是不追。這些情況是城市管理工作者在執(zhí)法過程中經(jīng)常碰到的情況，城管條例中卻沒有提及，使得城管只能自我判斷見機行事，無法完全按照法規(guī)管理流動商販。因此，廣州市應盡快補足目前城市管理條例中存在的法律法規(guī)的空白點，有效規(guī)范無證流動商販管理工作。

(2)對執(zhí)法方式的規(guī)制

新聞輿論的導向最容易反映老百姓的看法和意見。當下，城管背負的負面新聞太多的原因就在于處理與無證流動商販的問題上。城管在執(zhí)法過程中只能對物，即城管只能按照相應的法規(guī)沒收無證流動商販的東西。在商販不輕易容許的情況下，沖突往往在所難免。為了減免暴力沖突和樹立城管形象，以便在執(zhí)法工作中得到百姓的支持和理解，政府應從以下幾個方面對城管執(zhí)法方式加以規(guī)制。

第一，為了防患暴力沖突，廣州市政府應向兄弟城市如北京、天津、長沙等學習，在城市管理部門設立城市管理警察。根據(jù)廣州市城管部門反映，暴力沖突往往是在無證流動商販對城管的正常執(zhí)法工作做出過激的反抗之后發(fā)生的。其實，城管法抗也僅僅是為了自保，只是百姓往往認為只要是穿著制服的城管人員動手就不對，才造成新聞輿論的一邊倒的局面。在城市管理執(zhí)法部門設立公安干警充分考慮了城管執(zhí)法部門的權(quán)力的局限性。不僅可以減少暴力抗法的可能性，有效緩解城管與無證流動商販之間的矛盾還能有效監(jiān)督城管的工作，有利于城管管理無證流動商販。

第二，城管的執(zhí)法方式應由硬性執(zhí)法向柔性執(zhí)法轉(zhuǎn)變。城管追溯起來也有二十多年的歷史，可是由于以往的執(zhí)法方式過于簡單粗暴，城管的形象在老百姓的心中大打折扣。為了改善城管形象，以便有利于管理無證流動商販，廣州城管的執(zhí)法方式應逐漸向柔性執(zhí)法轉(zhuǎn)變。這就要求提高城管人員的文化水平特別是提高協(xié)管員隊伍的整體水平，加強對城管人員的培訓，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中加強對城管執(zhí)法方式的監(jiān)督和懲罰措施。只有從根本上改變城管的執(zhí)法方式，市城管工作得到老百姓的認可，才能真正有利于政府規(guī)制無證流動商販工作的開展。

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