公共財政是市場經(jīng)濟(jì)體制下政府按社會公眾的集體意愿提供市場機(jī)制無法有效提供的公共物品，以滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動或分配活動。公共財政的根本任務(wù)是滿足社會公共需要，是政府行政的物質(zhì)基礎(chǔ)。在當(dāng)前大力建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，公共財政要充分發(fā)揮其保障職能，為新農(nóng)村建設(shè)提供必要的支持。本文擬就公共財政如何更好地支持新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行分析論述。

一、公共財政支持新農(nóng)村建設(shè)取得的成果

1. 農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施和支撐體系得到較大改善和提高

(1)改革開放以來，農(nóng)村公路事業(yè)快速發(fā)展。截止2008年年底，全國通公路的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))占全國鄉(xiāng)(鎮(zhèn))總數(shù)的99.24%，通公路的建制村占全國建制村總數(shù)的92.86%，分別比上年末提高0.28個和4.62個百分點(diǎn)。全國農(nóng)村公路(含縣道、鄉(xiāng)道、村道)里程達(dá)到324.44萬公里，比上年末增加11.01萬公里。在加快農(nóng)村公路建設(shè)的同時，注重加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)管理，著力推進(jìn)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革，做到建、管、養(yǎng)、護(hù)并舉，大大改善了農(nóng)村交通條件，讓億萬農(nóng)民兄弟親身感受到了黨和政府的親切關(guān)懷和改革開放帶來的實(shí)在成果，為加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮了重要作用。農(nóng)村公路的發(fā)展，不僅改變了農(nóng)民過去出門“晴天一身土，雨天一身泥”的尷尬狀況，而且直接拉動和促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 推動了城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

(2)農(nóng)田水利事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。近年來，適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”的形勢和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，中央財政運(yùn)用國債資金和財政超收收入加快中小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的速度。2008年中央加大投資力度，安排60.5億元用于大型灌區(qū)節(jié)水改造、節(jié)水灌溉示范項目及牧區(qū)水利試點(diǎn)為重點(diǎn)的農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，在建規(guī)模993.4億元，累計完成投資336.1億元，當(dāng)年完成投資90.8億元。新增有效灌溉面積1318.3千公頃，新增節(jié)水灌溉面積1651.0千公頃。

(3)飲水安全工程大力推進(jìn)。進(jìn)入新世紀(jì)，國家加大投入力度，“十五”期間共投入資金223億元，解決了6700萬人的飲水問題，基本結(jié)束了我國農(nóng)村嚴(yán)重缺乏飲用水的歷史。2006年開始，農(nóng)村飲水工作進(jìn)入了以保障飲水安全為中心的新的歷史階段，農(nóng)村飲水安全工程全面實(shí)施，2008年全年在建農(nóng)村飲水安全工程投資規(guī)模470.1億元，累計完成投資293.1億元。當(dāng)年新增農(nóng)村飲水日供水能力334萬立方米，解決5378萬人的飲水安全問題。截止2008年底，農(nóng)村飲水安全人口已達(dá)6.2億人，農(nóng)村自來水普及率達(dá)43.7%。農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)讓老百姓真正得到了實(shí)惠，被廣大農(nóng)民群眾譽(yù)為“德政工程”、“民心工程”。

2. 農(nóng)民人均純收入顯著增長，生活水平明顯提高

(1)近年來，黨中央、國務(wù)院先后出臺了減免取消農(nóng)業(yè)稅、對農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼等一系列前所未有的惠農(nóng)措施，大大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)民特別是種糧農(nóng)民真正得到了實(shí)惠，農(nóng)民收入大幅提高。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008年，我國農(nóng)村居民人均純收入4761元，扣除價格上漲因素，比上年實(shí)際增長8.0%。同時，收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。根據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民家庭人均純收入中工資性收入穩(wěn)定增長，每年的增幅都在16%以上，成為農(nóng)民增收的主要來源，這與近幾年國家實(shí)施“陽光工程”和大力保護(hù)進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)民工權(quán)益是分不開的;財政對農(nóng)民的種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具的購置補(bǔ)貼等也使得農(nóng)村居民的轉(zhuǎn)移性收入大幅提高，每年的增幅都在20%以上，特別是2008年增幅達(dá)到45%。

(2)收入的不斷增長促使農(nóng)民生活水平有了顯著提高。從消費(fèi)支出來看，1978-2007年農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出由116元提高到3224元，增加了近27倍。從2007年開始實(shí)行家電下鄉(xiāng)財政補(bǔ)貼政策，對農(nóng)民購買彩電、冰箱、手機(jī)、洗衣機(jī)等產(chǎn)品給予13%的財政補(bǔ)貼，大大調(diào)動了農(nóng)民消費(fèi)的積極性。據(jù)統(tǒng)計，到2007年底，每百戶農(nóng)村居民家庭擁有的電視機(jī)、電冰箱和洗衣機(jī)等耐用消費(fèi)品分別達(dá)到106.5臺、26.1臺和45.9臺，每百戶擁有電話機(jī)和移動電話分別達(dá)到68.4部、77.8部，農(nóng)村居民家庭生活逐步進(jìn)入電氣化、信息化時代。

3. 農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障等方面取得較大進(jìn)步

(1)農(nóng)村教育已經(jīng)形成基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)2007年底的統(tǒng)計數(shù)字，94.5%以上的小學(xué)、接近87.2%的初中、60.9%的普通高中設(shè)置在縣鎮(zhèn)和農(nóng)村，為農(nóng)村孩子接受好的教育提供了良好的條件，小學(xué)入學(xué)率達(dá)到99.5%，小學(xué)升學(xué)率達(dá)到99.9%，9年制義務(wù)教育基本普及。農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和成人培訓(xùn)教育發(fā)展良好，為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展培養(yǎng)新型農(nóng)民提供了便利條件。

(2)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不斷發(fā)展完善。自2003年開始試點(diǎn)以來到 2008年底，全國已有2729個縣(市、區(qū))建立了新農(nóng)合制度，覆蓋了全國所有含農(nóng)業(yè)人口的縣(市、區(qū))，參合農(nóng)民8.15億，參合率91.5%，全國新農(nóng)合基金支出662.0億元，補(bǔ)償支出受益5.85億人次。農(nóng)村醫(yī)療救助制度初步建立，農(nóng)村貧困人口看病就醫(yī)問題得到改善。截至2007年底，全國有農(nóng)業(yè)人口的縣(市、區(qū))都已建立了農(nóng)村醫(yī)療救助制度。2007年，中央財政補(bǔ)助地方農(nóng)村醫(yī)療救助資金21.2億元，地方財政預(yù)算安排農(nóng)村醫(yī)療救助資金19.8億元，提高了醫(yī)療保障的水平。

(3)農(nóng)村社會保障事業(yè)不斷發(fā)展。根據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)字，2008年末，4291萬農(nóng)村居民得到政府最低生活保障，比上年增加725萬人。農(nóng)村貧困人口已由1978年的2.5億人減少到2008年底的4007萬人(按2008年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)1196元測算)。參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)達(dá)到5595萬，共有512萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加120萬人。

二、公共財政支持新農(nóng)村建設(shè)存在的局限性

在充分肯定成績的同時，我們也必須看到公共財政在支持新農(nóng)村建設(shè)過程中還存在這樣那樣的問題。

1. 農(nóng)村公共產(chǎn)品總量不足，結(jié)構(gòu)失調(diào)

由于我國財力有限，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供總量相對不足，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也不盡合理。在新農(nóng)村建設(shè)的熱潮中，一些地方政府為了出政績，搞形象工程，把有限的財力花在村容村貌建設(shè)、文化體育設(shè)施建設(shè)等方面，反而忽視了農(nóng)民生產(chǎn)急需的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。當(dāng)然不能說豐富群眾的文化生活不好，但是，事情的解決應(yīng)該有輕重緩急之分。在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還相對落后的情況下，與文化娛樂相比，農(nóng)民更關(guān)心農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加家庭收入才是最實(shí)惠的。比如，現(xiàn)在搞的電影下鄉(xiāng)活動，就筆者見到的情況是，每月一次到村里放映電影，前去觀看的只是寥寥幾人，有時候甚至沒有觀眾，因為農(nóng)忙時節(jié)農(nóng)民白天在田里勞作累了一天，晚上哪有精力去看電影?就算是農(nóng)閑時節(jié)，現(xiàn)在一般家里都有電視，也沒有人愿意再跑到露天去看電影。物質(zhì)決定精神，現(xiàn)在農(nóng)村的物質(zhì)生活還沒有豐富到足以讓農(nóng)民去追求更高層次的精神追求的程度。

2. 財政支農(nóng)資金支出缺乏拳頭效應(yīng)

盡管國家近年來一直增大對“三農(nóng)”的投入，但是這些投入中間接投資多，直接投資少，農(nóng)民的直接受益少。我國財政性支持“三農(nóng)”的資金中，用于全社會的大型水利建設(shè)和社會生態(tài)環(huán)境保護(hù)性建設(shè)的比重較大，直接用于中小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重小，與農(nóng)民直接相關(guān)的生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)產(chǎn)品政策性補(bǔ)貼支出所占比例很低，而且涉農(nóng)部門的行政開支占了不小的比例，對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼力度偏小。現(xiàn)階段，財政支農(nóng)資金的安排和使用幾乎涵蓋了整個農(nóng)業(yè)的方方面面，從農(nóng)口企業(yè)單位到農(nóng)口事業(yè)單位，從競爭性領(lǐng)域到非競爭性領(lǐng)域，幾乎無處不在，無所不包，造成支農(nóng)重點(diǎn)不突出，難以形成資金使用的合力，導(dǎo)致財政支農(nóng)資金的使用缺乏拳頭效應(yīng)。

3. 對財政支農(nóng)資金的使用難以形成有效的監(jiān)督

農(nóng)業(yè)財政支出的資金使用監(jiān)督機(jī)制落后， 財政支農(nóng)工作往往重資金分配、指標(biāo)下達(dá)，輕事中監(jiān)管、事后監(jiān)督。一些基層財政部門工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，只注重立項和資金投入等前期工作，忽視項目實(shí)施過程中的檢查和事后監(jiān)督。加之執(zhí)法執(zhí)罰力度不夠，有章不循，對違反財政支農(nóng)資金管理規(guī)定的違紀(jì)違規(guī)行為查處不力，處罰過輕，這些都導(dǎo)致農(nóng)業(yè)項目的實(shí)施效果不理想。甚至一些項目實(shí)施單位只重視部門利益和地方私利，導(dǎo)致截留、擠占、挪用財政支農(nóng)資金等違紀(jì)違規(guī)問題時有發(fā)生，有的部門和單位甚至還將專項資金用于彌補(bǔ)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足。

三、公共財政支持新農(nóng)村建設(shè)的路徑選擇

1. 發(fā)揮財政資金的杠桿作用，多方籌集資金提高農(nóng)村公共服務(wù)水平

首先，中央財政要加大對“三農(nóng)”的投入，并建立增長機(jī)制，從每年的增收中拿出一定比例作為支農(nóng)資金。財政支農(nóng)資金應(yīng)主要用于包括水利、道路、電力等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的自我發(fā)展能力。雖然近幾年我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已取得了一些成績，但是距離“澇能排、旱能灌”的理想狀態(tài)還有很大的距離，近段時間發(fā)生的西南地區(qū)的旱情很好地說明了問題。所以，財政資金應(yīng)主要向基礎(chǔ)設(shè)施方面傾斜，提高農(nóng)業(yè)的自我保障能力，才是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的根本。其次，財政資金要通過適當(dāng)?shù)姆龀郑龑?dǎo)農(nóng)民走合作化道路，搞規(guī)模生產(chǎn)。自實(shí)行農(nóng)村家庭經(jīng)營承包責(zé)任制以來，農(nóng)村實(shí)行小戶經(jīng)營，大大提高了農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，對促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)取得了很好的效果，但它也在一定程度上束縛了規(guī)模化生產(chǎn)。如果農(nóng)民可以把自己的耕地都加入合作社，這樣土地就不用被分成一塊塊的小田，既減少了浪費(fèi)，又可以實(shí)行機(jī)械化耕作，省時省力，還能騰出勞動力從事其他方面的生產(chǎn)。最后，鼓勵非政府組織和社會力量參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村的公共服務(wù)不光包括基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還包括教育、醫(yī)療，有專家調(diào)查研究顯示，一個擁有較好的道路和教育設(shè)施的村莊背后，最顯著的因素是活躍的寺廟活動，或者全村性的宗族組織。我認(rèn)為國家也可以對此加以有益的引導(dǎo)，鼓勵這類組織參與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中來，因為農(nóng)村農(nóng)民是一個很特殊的群體，農(nóng)村的生活不只是經(jīng)濟(jì)和政治，遠(yuǎn)比金錢和權(quán)力更為豐富，公共精神和社會的力量也是無窮的。另外，可以鼓勵慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)展，吸收社會上富余的資金投向農(nóng)村發(fā)展公益事業(yè)。

2. 整合財政支農(nóng)資金，形成支農(nóng)的拳頭效應(yīng)

目前，財政支農(nóng)資金的使用和管理分散在各有關(guān)部門，不同管理渠道投資在使用方向、建設(shè)內(nèi)容、項目安排等方面協(xié)調(diào)不夠、重復(fù)投入的問題仍存在。支農(nóng)資金要在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮最大的作用，就要將各部門分散的涉農(nóng)資金整合使用，提高資金的使用效益，從中央各有關(guān)部門作為起點(diǎn)，自上而下各級統(tǒng)一，財政安排的支農(nóng)資金由財政部門牽頭、協(xié)調(diào)和管理，明確財政與主管部門及其他相關(guān)部門的職責(zé)，進(jìn)一步明確各主管部門的職能，劃清各主管部門所負(fù)責(zé)規(guī)劃和管理的農(nóng)業(yè)投資項目的范圍、內(nèi)容，使各主管部門的職能和所負(fù)責(zé)規(guī)劃管理的農(nóng)業(yè)投資項目的范圍和內(nèi)容不交叉、不重復(fù)。中央、省、市應(yīng)按照資金分配規(guī)范、使用范圍明晰、管理監(jiān)督嚴(yán)格、職責(zé)效能統(tǒng)一的要求，對現(xiàn)行支農(nóng)資金使用管理制度進(jìn)行清理，制定統(tǒng)一的支農(nóng)資金使用管理制度，為支農(nóng)資金整合提供制度支撐。在支農(nóng)資金整合管理中，還要謹(jǐn)防一些部門擁有資源配置權(quán)利過大，為腐敗現(xiàn)象創(chuàng)造土壤。支農(nóng)資金的整合，有利于逐步規(guī)范政府農(nóng)業(yè)資金投向、合理配置公共財政資源，有利于政府職能轉(zhuǎn)變、明確資金使用中的權(quán)責(zé)利關(guān)系，有利于集中力量辦大事、提高資金合力和整體效益，有利于遏制地方政府跑錢跑項目的不良風(fēng)氣。

3. 建立健全對財政支農(nóng)資金使用的監(jiān)督機(jī)制

財政支農(nóng)資金涉及到我國廣大農(nóng)民的切身利益，財政支農(nóng)效果的好壞影響著社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，對財政支農(nóng)資金實(shí)施有效的監(jiān)督，有利于促進(jìn)財政支農(nóng)資金的使用效益不斷提高。對于支農(nóng)資金的監(jiān)督，應(yīng)更注重實(shí)效，而不是形式。目前，很多的監(jiān)督檢查工作都停留在文字上，對于資金使用的實(shí)際效果只作為很小的一部分。要充分發(fā)揮地方人大和上級財政部門的監(jiān)督作用，真正把監(jiān)督工作做到實(shí)處，防止“聲勢大，實(shí)效小”，確保支農(nóng)資金的每一分錢都要用到為農(nóng)民謀福利上。充分發(fā)揮媒體、網(wǎng)絡(luò)的作用，對所有涉及農(nóng)民切身利益的政策、項目、資金安排及補(bǔ)助辦法進(jìn)行公示，增加支農(nóng)惠農(nóng)政策的透明度。要變事后監(jiān)督為事中監(jiān)督，在支農(nóng)資金覆蓋范圍內(nèi)，安排專門組織對支農(nóng)資金使用進(jìn)行明察暗訪，對支農(nóng)資金使用中的挪用、浪費(fèi)現(xiàn)象堅決予以嚴(yán)肅處理，提高違規(guī)成本，起到殺一儆百的作用。

4. 因地制宜地有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化水平

中央農(nóng)村工作會議已確定，2010年“三農(nóng)”工作將把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力。各地應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際，適時有序地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。目前，在城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)“變味”的苗頭，部分地方政府有為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化的傾向，是為達(dá)到某些硬性指標(biāo)而推動當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化，而實(shí)際卻并未為城鎮(zhèn)化做好充分的準(zhǔn)備。在城鎮(zhèn)化過程中，要充分保障農(nóng)民的財產(chǎn)受益權(quán)，完善失地農(nóng)民的就業(yè)救濟(jì)體系，真正建立起城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)保障制度，確保農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、幼有所教、青壯可以就業(yè)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的過程中，要堅決杜絕將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”演變?yōu)椤耙猿浅脏l(xiāng)”的新一輪侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。