［摘要］由于近年來房價飚升、房地產(chǎn)市場供求結(jié)構(gòu)不合理、房地產(chǎn)市場投機(jī)愈演愈烈等房地產(chǎn)市場問題的突出，國家針對房地產(chǎn)市場先后出臺了一系列的公共政策對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)空。但這些政策實(shí)施的結(jié)果與目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)、收效甚微。歸其原因在于，在地方政府執(zhí)行公共政策時，房地產(chǎn)商等利益集團(tuán)從自身利益最大化出發(fā)，向政府游說影響政策的執(zhí)行。而地方政府則為了地方的政績，替換、抵抗、有選擇的傳達(dá)中央的公共政策，以致于這些政策都發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。本文將從公共選擇理論的視角，著重分析中央政府與地方政府之間的搏弈，從而得出我國房地產(chǎn)公共政策執(zhí)行過程中異化的原因。

［關(guān)鍵詞］房地產(chǎn)公共政策 政策執(zhí)行異化 搏弈

一、研究的目的和意義

自從我國實(shí)行住房改革后以來，我國房地產(chǎn)也迅速蓬勃發(fā)展。房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展不但提高了人們的生活質(zhì)量、推動了我國城市化的發(fā)展，還為經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展提供了巨大的動力。房地產(chǎn)業(yè)是一個具有經(jīng)濟(jì)帶動性的高階產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展可以帶動相關(guān)工業(yè)、原材料業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而帶動整體經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。

房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展提高了人們的生活質(zhì)量、促進(jìn)了社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時也給我們帶來了亟待解決的社會問題：房地產(chǎn)市場供求結(jié)構(gòu)不合理、中低住宅房在商品房中所占的比例偏低等，最嚴(yán)重的是房地產(chǎn)市場的投機(jī)和房價與人們的收入差距過大的問題。針對當(dāng)前房地產(chǎn)市場的突出問題，中央給于了高度的重視，先后出臺了一系列針對房地產(chǎn)市場的公共政策。針對部分地區(qū)房地產(chǎn)價格暴漲、房地產(chǎn)投資規(guī)模過大、供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、市場秩序比較混亂等突出問題，建設(shè)部、國務(wù)院先后發(fā)布了“國八條”“新八條” “國六條” “組合拳”等公共政策，并積極配以金融、稅收、土地政策來穩(wěn)定房價、規(guī)范房地產(chǎn)市場的運(yùn)作。2007年關(guān)于土地、物權(quán)和保障性住房的政策的出臺，極大地震撼樓市的規(guī)范化運(yùn)作，被業(yè)界稱為“宏觀調(diào)控落實(shí)年”。 從2008年下半年開始，由于金融危機(jī)的影響，中央和地方開始放松對房地產(chǎn)的調(diào)控。2009年1月9日，在全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議暨住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)黨風(fēng)廉政、精神文明建設(shè)工作會議會上，《落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀做好今年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作》的報(bào)告，就是要進(jìn)一步穩(wěn)定房價、規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序。

由上可見，近年來我國中央政府針對房地產(chǎn)市場的種種問題密集出臺了一系列公共政策，以期能穩(wěn)定房價和規(guī)范房地產(chǎn)市場的運(yùn)作。與此同時，房價依然在飚升、投機(jī)等問題依然嚴(yán)重、房地產(chǎn)市場存在的問題依然突出。我國房地產(chǎn)公共政策實(shí)施的結(jié)果遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到政策所期望的目標(biāo)。

二、相關(guān)理論界定

1.公共政策概述

公共政策是行政學(xué)和政策科學(xué)的基礎(chǔ)，同時它又被廣泛應(yīng)用于社會各個領(lǐng)域而與人們的生活息息相關(guān)。然而，在學(xué)術(shù)界沒有形成一致的界定。以下，我們將從中外學(xué)者對公共政策具有代表性的解釋中總結(jié)出關(guān)于公共政策的共性。

托馬斯#8226;戴伊認(rèn)為，凡是政府決定做的或者不做的事情就是公共政策。這個定義指出了政策制定的主體是政府，另外，也強(qiáng)調(diào)了“政府決定不做的事情”也是公共政策，突出了公共政策的行為特征。伍德羅#8226;威爾遜認(rèn)為， 公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的， 而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)3。他把公共政策的制定和執(zhí)行分開來看，把公共政策看過一個過程。英國學(xué)者理查德#8226;羅斯在《英國的政策制定》一書中提出， 不該把公共政策只看作某個孤立的決定， 而應(yīng)把它看成是由“ 或多或少有聯(lián)系的活動所組成的一個較長的過程， 以及這些活動對有關(guān)事物的影響”。戴維#8226;伊斯頓認(rèn)為公共政策是“ 對一個社會進(jìn)行的權(quán)威性價值分配”， 他解釋“， 一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過那項(xiàng)政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人享有他們。換句話說， 一項(xiàng)政策包含著一系列分配價值的決定和行動”。這一定義主要側(cè)重于公共政策的利益分配功能。中國學(xué)者孫光也曾在《政策科學(xué)》中表述“， 政策是國家和政黨為了實(shí)現(xiàn)一定的總目標(biāo)而確定的行動準(zhǔn)則， 它表現(xiàn)為對人們的利益進(jìn)行分配和調(diào)節(jié)的政策措施和復(fù)雜過程”。寧騷認(rèn)為公共政策是“ 公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案”; 陳慶云在《公共政策分析》中對公共政策的定義是“: 政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，在對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的行為準(zhǔn)則”。

綜合上述觀點(diǎn)，我們可以得到以下認(rèn)識：公共政策是政府或社會公共權(quán)威在一定歷史時期，為了達(dá)到其社會管理的目標(biāo)，經(jīng)一定程序而制定的具有普遍性和權(quán)威性的關(guān)于利益分配的一系列行為準(zhǔn)則和規(guī)范。其本質(zhì)是政府直接或間接地對全社會實(shí)施的權(quán)威性利益分配。因此，各利益團(tuán)集團(tuán)和社會團(tuán)體無不從各個方面積極地影響和干預(yù)公共政策的制定和執(zhí)行。而政策執(zhí)行則是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的最重要的階段。美國政策科學(xué)家艾利森宣稱:“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。可見公共政策的執(zhí)行在整個政策過程中重要地位。

2.公共選擇理論概述

公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代。它是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的分支之一，但是，由于它用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具和方法來分析傳統(tǒng)的政治問題，所以又被稱為新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。公共選擇理論認(rèn)為：人類的一切活動都應(yīng)該從個人的角度去理解，作為個人的人類活動都是以追求自身利益最大化為目標(biāo)的，在市場行為中如此，在政府行為中亦如此。政府活動與市場活動一樣， “交易行為貫徹整個政策過程”在這個過程中，每個個體和部門都以自身的最大利為目標(biāo)進(jìn)行著一系列的搏弈。所以，政府并非萬能的、政府是存在失靈的。

三、從公共選擇理論的視角分析我國房產(chǎn)公共政策執(zhí)行異化的原因

1.用公共選擇理論來分析公共政策執(zhí)行中的相關(guān)主體

以下將在假設(shè)房產(chǎn)公共政策制定沒有失誤的情況下，用公共選擇理論分析我國房地產(chǎn)公共政策執(zhí)行過程中各個參與主體的行為。

首先，房地產(chǎn)公共政策的制定者----中央政府。根據(jù)公共選擇理論，中央政府作為一種社會組織形式，它的一切行為歸根結(jié)底是為了實(shí)現(xiàn)自身的利益最大化。無產(chǎn)階級的利益原則是：個人利益、集體利益和國家利益是統(tǒng)一的。我國中央政府代表國家的利益、社會公共利益的代表。因此，在當(dāng)前房地產(chǎn)市場問題突出的情況下，中央政府為了維持社會的健康、穩(wěn)定發(fā)展，針對房地產(chǎn)市場先后采取了諸如“國八條”、“國六條”、“新八條”等等一系列的公共政策，以期房地產(chǎn)市場能夠回歸理性、房地產(chǎn)市場問題得以緩解、社會公眾的利益得到保障。

其次，房地產(chǎn)公共政策的執(zhí)行者----地方政府。地方政府是公共政策的執(zhí)行者。地方政府通過對中央公共政策的執(zhí)行以及地方公共政策的制定和執(zhí)行，來發(fā)揮其宏觀調(diào)控的職能。在房地產(chǎn)市場領(lǐng)域，一方面，地方政府要執(zhí)行中央政府制定的代表公共利益的房地產(chǎn)公共政策來對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)整。另一方面，由于房地產(chǎn)行業(yè)在當(dāng)?shù)囟愂蘸虶DP中占有相當(dāng)大的比例，地方政府為了獲得更高的政績，在執(zhí)行中央公共政策的過程中會替換、抵抗、有選擇地執(zhí)行中央的公共政策。所以，盡管中央針對房地產(chǎn)市場的問題出臺了一系列完善的公共政策，但由于執(zhí)行過程中的偏差，導(dǎo)致這些公共政策沒能起到相應(yīng)的成效，甚至留于形式。

再次，房地產(chǎn)公共政策的對象----地產(chǎn)商。地產(chǎn)商的力量是非常強(qiáng)大的。一些地產(chǎn)商與媒體結(jié)成利益集團(tuán)。學(xué)術(shù)精英和媒體一方面在輿論上引導(dǎo)公眾預(yù)期和影響政府決策，同時從地產(chǎn)商處得到好處，實(shí)現(xiàn)自身的利益最大化。地產(chǎn)商自然可以從中獲取巨大的經(jīng)濟(jì)利益。另外，一些地產(chǎn)商還向地方政府游說，影響公共政策的執(zhí)行，從而使公共政策的效力大減而獲得最大利益。

綜合以上分析可以看出，我國房地產(chǎn)公共政策之所以達(dá)不到預(yù)期的效果主要原因存在于房產(chǎn)公共政策的執(zhí)行。正是由于地方政府和地產(chǎn)商從自身利益最大化出發(fā)影響房產(chǎn)公共政策，才使一系列的房產(chǎn)政策都不同程度的偏離了政策目標(biāo)、收效甚微。以下本文將從公共選擇理論的角度，來分析我國房地產(chǎn)公共政策執(zhí)行過程中的各相關(guān)利益主體的博弈，從而得出我國公共政策執(zhí)行異化的原因。

2.從相關(guān)利益主體間的搏弈來看我國房產(chǎn)公共政策執(zhí)行異化的原因

從上文我們可以看出，在房地產(chǎn)公共政策執(zhí)行過程中有三大主體：中央政府---政策的制定者和監(jiān)督者，地方政府---政策的主要執(zhí)行者，房地產(chǎn)商---政策的主要對象。以下我們將在假設(shè)房地產(chǎn)商與地方政府利益一致的情況下，著重分析中央政府與地方政府的搏弈。

中央政府從社會公共利益出發(fā)，為了使房地產(chǎn)市場理性、健康的發(fā)展制定并監(jiān)督房地產(chǎn)公共政策的實(shí)施。公共政策制定后，中央政府可以采取強(qiáng)制執(zhí)行和非強(qiáng)制執(zhí)行兩種策略。而地方政府作為政策的主要執(zhí)行者基于自身的利益可以選擇積極配合政策執(zhí)行和表面贊同實(shí)則抵制兩種應(yīng)對方法。以下，我們用搏弈論的模型來分析雙方的行為。

中央政府與地方政府搏弈模型

B地方政府

A中央政府配合政策抵制政策

非強(qiáng)制執(zhí)行ⅠA效率高，執(zhí)行成本低B利益小，政治社會成本低ⅢA效率低，執(zhí)行成本低

B利益大，政治社會成本高

強(qiáng)制執(zhí)行ⅡA效率高，執(zhí)行成本高

B利益小，政治社會成本低ⅣA效率低，執(zhí)行成本高

B利益大，政治社會成本高

策略組合。中央政府采取非強(qiáng)制執(zhí)行的公共政策，地方政府積極配合。這是最理想的策略組合。這中情況下公共政策用得到很好的貫徹，地方政府由于對當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的規(guī)治，對地方政府的利益有一定程度的損害。但總體上說公共政策能夠很好的發(fā)揮其對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控。但由于對地方利益的損害，在非強(qiáng)制執(zhí)行的情況下地方政府一般不會積極配合中央的政策。這種策略組合是很少存在的。

策略組合。中央政府采取強(qiáng)制執(zhí)行的策略，地方政府積極配合執(zhí)行。這種情況下公共政策能夠得到執(zhí)行，但執(zhí)行成本很高。地方政府在中央強(qiáng)制執(zhí)行的情況下配合中央政策，盡管地方政府的利益有所損失?？偟膩碚f，這種策略組合政策的執(zhí)行效果與政策的目標(biāo)有所偏離，效果相對較好。但這種策略組合也是現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常出現(xiàn)的情況。

策略組合。中央政府采取非強(qiáng)制執(zhí)行的策略，地方政府抵制政策的執(zhí)行。當(dāng)中央對公共政策的執(zhí)行采取非強(qiáng)制執(zhí)行的態(tài)度時，地方政府基于自身利益的考慮在執(zhí)行政策的過程中表面贊同執(zhí)行政策，實(shí)則不投入相應(yīng)的人力、物力執(zhí)行政策，甚至有選擇的向房地產(chǎn)商傳達(dá)中央的政策。所以，這種策略組合的結(jié)果是公共政策的實(shí)施結(jié)果嚴(yán)重偏離中央的政策目標(biāo)，政策效果非常不明顯。然而這種策略組合在現(xiàn)實(shí)生活中是很常見的。

策略組合。中央政府采取強(qiáng)制執(zhí)行的策略，地方政府抵制政策的執(zhí)行。在這種策略組合中，中央政府采取強(qiáng)制執(zhí)行的策略，而地方政府由于考慮到地方利益（如策略Ⅲ分析）會對中央政府的政策采取抵制的態(tài)度，結(jié)果政策的執(zhí)行效果差，行政成本高。地方政府由于對中央強(qiáng)制執(zhí)行政策采取抵制的態(tài)度，雖然政治社會成本高，但保護(hù)了地方利益。這種策略祝賀的結(jié)果也是中央的公共政策執(zhí)行的結(jié)果嚴(yán)重偏離政策目標(biāo)，政策執(zhí)行效果不明顯。這種策略組合在現(xiàn)實(shí)社會生活中也是很常見的。

綜上所述，基于公共選擇理論對公共政策執(zhí)行過程中各主體行為的影響，在地方政府與地方房地產(chǎn)商利益取得一致的情況下，地方政府與中央政府的博弈會呈現(xiàn)策略組合Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ都是在現(xiàn)實(shí)生活中很常見的，特別是策略組合Ⅲ、Ⅳ。其中，策略組合Ⅱ是在地方政府迫于中央的壓力，屏棄地方利益與房地產(chǎn)商分道揚(yáng)鑣的情況下進(jìn)行的。所以，策略組合Ⅲ、Ⅳ是地方政府與房地產(chǎn)商結(jié)合對中央政策異化執(zhí)行的情況下進(jìn)行的。這就有力的說明了我國房地產(chǎn)公共政策執(zhí)行異化的原因，說明了我國的中央政府針對房地產(chǎn)市場采取的眾多公共政策都收效甚微的原因。

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