[摘要] 我國政治體制改革追求行政人員投入少，公共服務產出多，需要優(yōu)化政府人員配置。探討政府人員投入、行政成本與政府效能之間關系。從人員優(yōu)化視角，提出政府效能指標體系，從30省中選取98個縣政府為樣本，運用數據包絡分析識別樣本2002年至2008年的人員配置最優(yōu)縣政府，以此為基礎，采用多元回歸方程探討縣政府人員優(yōu)化配置模型。

[關鍵詞]縣級政府 政府人員 優(yōu)化配置 模型

提高行政效能，降低行政成本，提供優(yōu)質服務，這是中國行政體制改革方向。關于行政效能研究，國內學者較多關注國家層面、省級層面，而對縣級效能重視不夠。縣在我國社會經濟發(fā)展中具有極其重要的基礎性作用，是我國農村基本的區(qū)域性政權設置，在國家機構設置中承上啟下，承擔著對中央政府、上級政府所制定政策的貫徹執(zhí)行和對本地域內的政治、經濟和社會事務雙重管理的任務。因此，縣級政府更需要關注，本文從人力資源視角，分析縣級政府的人員優(yōu)化配置。

一、政府人員配置

20世紀80年代以來，全球興起“政府重塑”、“治道變革”、“政府再造”運動。政府分為政治和行政兩個領域，行政追求行政效能，以最小投入獲得最大產出。新公共管理學派認為政府服務應以社會和公眾的需求為導，政府要重視產出和效率，需要測評績效目標，實行績效目標管理。政府要進行投入成本與產出的分析，人力資源是一種巨大的投入。

行政成本是指政府組織行政活動中消耗的各種資源，比如行政大樓、辦公設施、人力資源等。盡管行政成本不能產生直接的經濟效益，但卻是政府運行的必備條件。公共選擇理論認為，由于行政經費主要來自國家財政撥款，政府成本意識單薄，為了自身利益不斷擴大政府規(guī)模和增加人員，擴張性是政府的內在屬性。效能是組織存在的前提，沒有效能也就沒有存在的必要。政府效能是指人員在保證政府有效前提下，確保政府高效率運行。政府高效率的前提是不能出現有效率而無效能，不能以犧牲政府效能為代價換取人員暫時性縮減。政府人員與行政成本、政府效能存在著復雜關系。隨著政府人員增加，一般行政成本也會增加。但是，政府效能并不是隨著人員數量增加而直線上升，在人員數量與政府效能之間存在一個均衡點，即最優(yōu)配置狀態(tài)。當人員小于最優(yōu)數量時，政府效能會隨著人員增加而逐步提升;當人員處于最優(yōu)配置時，政府效能最高;當人員超過最優(yōu)配置時，政府效能會隨著人員增加而逐步下降。在政府人員數量、行政成本與政府效能之間存在著平衡點，處在平衡點的政府是優(yōu)化配置政府，見圖1。

圖1政府效能、行政成本與人員數量關系

政府職位是行政權力的載體，通過政府職位能夠實現權力意志、支配其他資源。政府權力總是處于不斷調整和變化之中，具有天然的擴張傾向，從而推動著政府人員不斷增長。行政成本一般會隨著人員增長而增加，政府效能是一條先升后降的曲線。政府人員從O增長到A期間，政府效能會隨著政府人員增加而提高;隨著政府規(guī)模的不斷擴大，行政成本也將不斷增加，而行政效能隨著政府規(guī)模不斷擴大，其邊際收益逐漸減小會引起政府效能總收益增長速度減慢，最終趨向于零。當政府人員處于A點時，政府效能最高。政府人員從A點繼續(xù)增長，政府效能將逐步下降。在OA段政府人員規(guī)模偏小，由于政府人員不足而限制政府公共管理職能的充分發(fā)揮。當政府人員超過A并繼續(xù)增加時，隨著政府人員增大，行政成本不斷攀升，財政負擔越來越重，政府機構膨脹，人浮于事，行政效能越來越低。A點是政府人員配置的最優(yōu)點，對應政府效能最高點B，政府人員相對最少，而政府效能最高。

二、人員優(yōu)化配置政府的識別方法

數據包絡分析(Data Envelopment Analysis)是由查尼斯(A.Charnel)和庫伯(W.W.Cooper)等學者提出的一種系統(tǒng)分析方法，屬于運籌學的一個新興領域。它利用數學規(guī)劃模型比較決策單元之間的相對效率。DEA模型的評價對象具有三個特點:多投入、多產出以及多元性。DEA基本模型可分為CCR模型與BCC模型兩種。BCC模型引進Shephard距離函數概念，把技術效率分解成純技術效率和規(guī)模效率。技術無效率可能是資源配置不當，也可能是決策單元規(guī)模不適度。DEA要求決策單元是相同目標和任務、相同工作環(huán)境、相同投入和產出。假設n個決策單元，每個決策單元m種輸入，s種輸出，分別用表示，分別表示第j個DMU的第i種輸入，第r種輸出，面向輸出模型為:

通過值判斷DEA有效性。如果=1，則該決策單元有效。若 ，則該決策單元非技術有效，越大說明，決策單元有效能越高。

三、縣級政府效能的評價指標體系

政府效能包括政府提供的公共服務產出和行政成本兩個方面?？h級政府公共產出主要體現在經濟增長、社會穩(wěn)定、公共服務和行政能力等方面。政府效能評價指標體系應該遵循科學性、客觀全面性、可行性和發(fā)展性四條原則?？h級政府效能評價指標體系包括12項指標(表1)。投入測度縣級政府投入的人力資源，即縣級政府的公務員。產出測度縣級政府提供的公共管理，包括發(fā)展經濟、社會保障和公共服務。GDP測度縣級政府的經濟績效。從業(yè)人數、參加醫(yī)療保險人數和參加失業(yè)保險人數三項指標測度社會保障績效，農業(yè)技術人員數、醫(yī)療床位、學齡兒童入學率、通車公路里程、固定電話用戶和電郵業(yè)務七項指標測度縣級政府的公共服務績效。該政府效能評價指標體系較全面反映了縣級政府的人力投入和產出，體現系統(tǒng)性、科學發(fā)展觀、可比性和可操作性等原則。

表1 縣級政府效能評價指標體系

種類指 標 名 稱代碼

投入社會保障公務員人數X1

從業(yè)人員數Y1

參加農村合作醫(yī)療保險人數(萬)Y2

參加農村養(yǎng)老保險人數(萬)Y3

民生農村居民人均純收入(元)Y4

經濟發(fā)展GDPY5

產出科技農業(yè)技術人員數Y6

教育學齡兒童入學率Y7

衛(wèi)生醫(yī)療床位Y8

公共設施公里里程Y9

電郵業(yè)務Y10

固定電話用戶Y11

四、實證分析

1. 樣本選取

目前，我國工有2016個縣(自治縣、旗、林區(qū))，覆蓋了國土面積的90%，人口72%。根據縣級政府效能評價指標體系，遵循數據可獲得性原則，選取98個縣作為樣本，其中山東省青島市5個(2006、2007和2008年)，江蘇省無錫市2個、淮安市4個，浙江省57個(2007和2008年)，湖南省湘潭市3個、衡陽市7個(2006年)，廣東省珠海市3個、惠州市3個(2005年和2006年)，福建省寧德市8個(2002、2005、2007和2008年)，貴州省六盤水市3個，四川省德陽市3個(2004、2006、2007和2008年)。根據統(tǒng)計年鑒、社會經濟發(fā)展公報收集有關數據。

2.人員優(yōu)化配置縣的識別

運用數據包絡分析的BCC模型，從98個縣級政府樣本中分析2002至2008年的208個年份樣本，篩選人員優(yōu)化配置樣本。通過結果:人員配置優(yōu)化的縣級政府有綿竹市(2004)、羅江縣(2004)、廣漢市(2006)等72個年度樣本，它們是構建人員優(yōu)化配置模型的樣本。

3. 縣級政府人員優(yōu)化配置模型

政府人員配置受政治、經濟、管轄面積、管轄人口、文化傳統(tǒng)、道德風尚等因素影響。(1)管轄人口數量。人口是縣級政府的基本管理對象，人口數量是決定縣級政府人員數量的基本因素。一個縣人口規(guī)模決定著該縣官員總量的基數，并且長期、穩(wěn)定地起作用。(2)經濟發(fā)展。經濟基礎決定上層建筑。經濟發(fā)展水平是決定縣政府官員規(guī)模的關鍵因素之一，并且在較長的歷史時期里持續(xù)起作用。經濟發(fā)展水平不僅包括一個縣生產力發(fā)展階段的高低，也包括與之相適應的生產關系狀況。(3)政府職能。政府職能是指政府在一定時期內對社會所承擔的職責和所提供的公共服務數量與質量。職能大小主要取決于政府對社會公共事務實施管理的范圍、數量以及這些事務的復雜程度，主要包括提供就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安和社會保障等。(4)政府財力。政府財力是決定一個縣政府能夠雇用多少管理人員的具體的、直接的因素。從稅收、公共財政和民眾負擔的角度而言，是不允許有過多的政府人員的。經濟水平對縣政府人員數量的制約，主要通過縣政府財政這個中介環(huán)節(jié)體現出來。經濟規(guī)模越增長，財力越雄厚，政府人員可能越多。此外，還受到政治體制、領導偏好等因素影響。

根據上述因素，假設縣級政府人員優(yōu)化配置模型如下

(2)

公式(2)中，因變量 表示縣級政府人員數量。從業(yè)人員 表示縣的從業(yè)人數;國內生產總值 表示縣的經濟發(fā)展狀況;衛(wèi)生床位 表示縣的醫(yī)療衛(wèi)生條件;固定電話戶數 表示縣的通訊設施、信息傳輸狀況;管轄人口 表示縣的人口規(guī)模;地方財政支出 表示縣的財政實力。

收集72個人力資源優(yōu)化配置縣的有關數據，運用多元回歸分析，求得縣級政府人員優(yōu)化配置模型:

(3)

模型的擬合優(yōu)度為0.69，說明被模型解釋部分較多。F檢驗統(tǒng)計量為16.2，回歸方程通過F檢驗。回歸系數通過T檢驗，說明系數具有顯著性。

4. 結果分析

人員優(yōu)化配置模型說明，縣級政府人員與管轄人口、國內生產總值、政府職能(醫(yī)療、和就業(yè))成正比，而與財政支出、固定電話成反比。如果管轄人口多、經濟水平規(guī)模大、政府職能范圍大，那么縣級政府需要配置更多人員?？h級政府人員與財政支出成反比，縣級財政支出范圍很廣泛，人力資源費用僅占其中一部分，而且有些落后縣部分財政經費由中央政府承擔，先進地區(qū)縣財政經費自己承擔?？h級政府人員與固定電話戶數成反比，隨著移動通訊、國際互聯網絡廣泛應用，固定電話使用呈現萎縮狀態(tài)，難以真正反映通訊設施。人員優(yōu)化模型說明:官民比是衡量政府規(guī)模的一個主要指標，但不是唯一指標。此外，經濟發(fā)展水平、政府職能等因素也對政府規(guī)模產生重要影響，不能以偏概全。

五、結論與啟示

我國縣級政府人員超編嚴重，人員規(guī)模偏大，行政成本偏高，主要原因是政府職能結構不合理，編制制度落實不到位，傳統(tǒng)觀念影響等。人員優(yōu)化配置是我國縣政府行政改革的目標，縣級政府機構需要合理配置、科學規(guī)劃、科學編制、嚴格監(jiān)督。合理配置政府人員，需要抓住關鍵因素。人員配置的主要影響因素是管轄人口、經濟水平、政府職能。人口因素居于第一位，首先根據管轄人口數量配置政府職位;經濟發(fā)展規(guī)模居于第二位，政府主要精力仍然是發(fā)展地方經濟，解決民生問題。政府公共服務職能居于第三位，服務型政府是政府改革的方向，隨著政府提供公共服務范圍擴大、質量提高需要配備更多的專業(yè)人員。

參考文獻:

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