［摘要］完善森林旅游資源管理體制是實現(xiàn)資源保護和旅游開發(fā)的平衡發(fā)展，實現(xiàn)森林旅游可持續(xù)的重要環(huán)節(jié)，當前我國森林旅游資源管理體制有很多缺陷，產(chǎn)生了環(huán)境污染、資源破壞、利益分配不合理等問題。本文闡述了森林旅游資源的概念，指出我國現(xiàn)存森林旅游資源體制的問題進行，分析其存在的深層次的原因，最后提出完善森林旅游資源體制的建議，為我國森林旅游資源開發(fā)、建設(shè)、保護提供了參考性意見。

［關(guān)鍵詞］森林旅游森林旅游資源管理體制

一、前言

隨著全球旅游業(yè)迅速發(fā)展，人們迫切希望回歸自然，興起了森林旅游，森林旅游具有可持續(xù)發(fā)展和帶來經(jīng)濟效益，成為了林業(yè)中重要的產(chǎn)業(yè)，并以極快的速度發(fā)展著。而健全森林旅游資源管理體制是實現(xiàn)資源保護和旅游開發(fā)的平衡發(fā)展，實現(xiàn)森林旅游可持續(xù)的重要環(huán)節(jié)，當前我國森林旅游資源管理體制有很多缺陷，使得環(huán)境污染、資源破壞、利益分配不合理等。因此完善森林旅游資源管理體制具有重要意義。針對森林旅游資源發(fā)展速度過快的情況，需要通過具體措施完善森林旅游資源管理體制。

二、基本概念

森林旅游資源系指以森林景觀為重點，其他景觀為輔助，人文景觀為點綴的一定的森林環(huán)境中，包括了具有游覽價值與旅游功能等一切能夠吸引游客的所有因素，包含自然因素、社會因素、人文因素等有形及無形的一切。

森林旅游資源主要包括森林自然景觀資源(林景、山景、水景、氣象氣候景觀、古樹名木、奇花異草、珍稀動植物)、森林生態(tài)環(huán)境資源(環(huán)境空氣、地表水環(huán)境、天然外照射貫穿輻射水平、植物精氣、空氣負離子、空氣微生物、旅游舒適期和土壤)、人文景觀資源(文物古跡、民族風情、地方文化、藝術(shù)傳統(tǒng))3大類。其載體主要有森林公園、風景名勝區(qū)、森林旅游區(qū)、自然保護區(qū)、植物園、生態(tài)公園及類似的旅游場地等。

三、我國森林旅游資源管理體制存在問題

我國森林公園、風景林場、森林游樂區(qū)隨著近年來管理體制的改革，取的一定成效，但森林旅游作為我國是一項新興產(chǎn)業(yè)，目前的管理體制依然存在很多缺陷，體制不夠健全；管理的經(jīng)驗和生態(tài)環(huán)境保護的意識不足；對森林旅游資源管理工作不到位，導致許多森林旅游區(qū)在盲目開始和隨意管理的情況下進行旅游開發(fā)，嚴重影響了森林旅游資源環(huán)境、經(jīng)濟、社會綜合效益的發(fā)揮，以及旅游、資源、環(huán)境等和諧性可持續(xù)發(fā)展。主要為下面幾個問題。

1. 審批體制不完善，森林旅游資源調(diào)查不全面

我國森林公園和自然保護區(qū)的建設(shè)采取申報制度。由于全國缺乏統(tǒng)一的森林公園和自然保護區(qū)總體發(fā)展區(qū)劃和規(guī)劃，地方發(fā)展森林公園的積極性很高，但對森林資源調(diào)查缺少全面性調(diào)查。相關(guān)機構(gòu)在審批時較少考慮現(xiàn)有森林公園的地理分布位置和情況，偏重于考慮游人喜愛程度和景觀價值，森林公園的等級評價存在著較多主觀因素，評審隊伍不專業(yè)導致不科學性，審批不夠嚴格，導致森林公園發(fā)展速度偏快。而分自然保護區(qū)由于無法承擔養(yǎng)護費用而發(fā)展相對緩慢。有些地方不具備旅游條件，仍然大量投資搞建設(shè)，不但破壞森林環(huán)境資源，還出現(xiàn)嚴重虧損。

2.權(quán)力分散、職能交叉

森林旅游資源管理機構(gòu)缺乏合理性，管理職能混亂，存在著事業(yè)、企業(yè)不分。我國大部分的森林公園、風景名勝區(qū)管理機構(gòu)屬于事業(yè)單位，但管理模式卻是企業(yè)化經(jīng)營。這種管理模式雖然解決了政府的資金短缺，但過度最求經(jīng)濟利益導致森林資源嚴重破壞，短期內(nèi)不易恢復。

目前我國森林管理體制管理權(quán)力分散，缺乏一個統(tǒng)攬全局的權(quán)威性管理機構(gòu)。尤其容易出現(xiàn)在資源多元化程度高、規(guī)模較大的景區(qū)；如一些風景名勝區(qū)屬于旅游部門管理，一些風景名勝區(qū)會屬于建設(shè)部門管理，而自然保護區(qū)、森林公園則歸林業(yè)部門管理。

3. 規(guī)劃體制不完善，規(guī)劃權(quán)責不明確

大多數(shù)地方規(guī)劃體制不完善，管理機構(gòu)分權(quán)不明，規(guī)劃權(quán)責缺乏有效界定；森林發(fā)展規(guī)劃和景區(qū)規(guī)劃極不協(xié)調(diào)，缺乏整體性森林旅游資源規(guī)劃；在規(guī)劃過程中由于涉及人員缺少管理方面的知識，使得森林旅游資源規(guī)劃存在不合理。在森林旅游規(guī)劃的實施過程中，缺少監(jiān)管過程，使得工程在實施過程嚴重破壞森林資源。

4. 旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓不規(guī)范

由于森林旅游資源價值缺乏科學、合理評價，使得一些資產(chǎn)無形中流失，地方為提高財政收入，拓寬融資渠道，轉(zhuǎn)換經(jīng)營模式，將旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓個人、單位，在轉(zhuǎn)讓過程缺乏公開競爭和透明度，缺乏嚴格程序和規(guī)范措施。在開發(fā)中過度市場化大力發(fā)展了森林公園等旅游業(yè)，忽視了其環(huán)境效益和生態(tài)價值，造成了旅游市場混亂和大量森林旅游資源的損失。

四、森林旅游資源體制問題原因分析

1.目標定位不明確

由于國家缺乏統(tǒng)一的森林資源建設(shè)規(guī)劃，森林由多部門、各級政府管理，對具體森林旅游資源的功能和性質(zhì)界定不明確；政府部門和管理機構(gòu)定位不合理，政府部門把其做為強省、強市的戰(zhàn)略重點，尤其是在經(jīng)濟落后地區(qū)；管理機構(gòu)弄不清是以保護為主還是開發(fā)森林旅游資源，通常最后把經(jīng)濟利益最為最后目標；市場定位不可缺，大力建造人為景觀，使其脫離了森林旅游的定位。

2. 產(chǎn)權(quán)界定模糊，經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分配不夠明確

在我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的情況下，我國森林旅游資源主要歸國家所有，由于產(chǎn)權(quán)界定模糊，導致中央與地方管理權(quán)限劃分不合理，同時使得所有者權(quán)益、管理者權(quán)益和使用者權(quán)益分配不明確，引起利益分配的矛盾和沖突。

3.地區(qū)發(fā)展不平衡和政府投資不足，加劇了保護與開發(fā)的矛盾

森林旅游資源是一項巨額投資，投資回報期長，導致市場資金不敢投入，政府資金不敢投入太多，使得開發(fā)資金嚴重不足，許多森林公園邊開發(fā)、邊建設(shè)，一些工程不得不停建，無法順暢實行接待游客，最后減弱了森林旅游業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。由于地方雖然不滿足發(fā)展森林公園等森林旅游的條件，依然大興土木，加劇了資源保護與開發(fā)的矛盾。

4.過度追求經(jīng)濟效益

旅游資源所有者、投資者與開放商過度追求經(jīng)濟效益，忽略了環(huán)境效益，而政府為解決資金困難，給投資者過多優(yōu)惠條件，強調(diào)投資利益，使得投資者忽略旅游資源者和當?shù)厣鐓^(qū)的利益，不注意資源的保護投資，對違章建筑和資源破壞視而不見。

5.法律法規(guī)不完善

法律法規(guī)是規(guī)范和制約游客、旅游企業(yè)、單位開發(fā)工作所涉及的相關(guān)行為和相關(guān)部門的行為，同時也是保護森林旅游資源與環(huán)境的重要方法和手段。但我國在立法層次和內(nèi)容來看，還沒有建立完善森林旅游法律體系；在執(zhí)法方面執(zhí)法不夠嚴而且還存在偏袒現(xiàn)象；管理制度存在著缺陷，法律法規(guī)不完善，政府監(jiān)管力度不強。

五、完善森林旅游資源管理體制具體措施

我國缺乏一套科學合理的森林旅游政策體系，不合理的政策制度導致執(zhí)行部門不明確，執(zhí)行部門責任不清楚，相關(guān)政策執(zhí)行受阻和難以落實，使得森林旅游資源管理粗放，經(jīng)濟效益低，配置不合理，并導致環(huán)境污染，資源浪費等一系列的負面效應產(chǎn)生，因此，極度需要完善政策體系使得管理體制完善。主要有以下幾個方面

1.明確目標，調(diào)整戰(zhàn)略

森林旅游資源的建設(shè)要從量向質(zhì)的轉(zhuǎn)變，實行旅游開發(fā)與資源保護并重；必須將發(fā)展戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移到加強現(xiàn)有森林旅游資源的建設(shè)與管理上面，實現(xiàn)優(yōu)先保護原則，減慢新建森林公園的發(fā)展速度，降低經(jīng)濟激勵強度，實現(xiàn)開發(fā)與保護并重，在管理上面提高建設(shè)水平，縮小與發(fā)達國家之間的差距。

在界定方面由于我國國家森林公園數(shù)量過大，資源內(nèi)容相差較大，國家保護的重點模糊，因此要明確各個森林旅游資源的界定，必須具備相應的條件，決不能降低標準隨意建立。控制國家級森林公園的發(fā)展規(guī)模。在確認過程中應在森林旅游資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，對全國森林旅游進行總體發(fā)展規(guī)劃和科學布局，對森林旅游點進行嚴格劃分、規(guī)劃執(zhí)行；森林旅游確定點資源應當具備獨特性、代表性同時該項目還要可行性，能夠確保資源的維護和可持續(xù)利用。

在開發(fā)過程中遵循實行有利于森林旅游開發(fā)區(qū)資源保護的原則，其資源能得到持續(xù)利用與保護，應嚴格控制新建旅游區(qū)的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，對現(xiàn)有森林公園、風景名勝區(qū)等數(shù)量與結(jié)構(gòu)進行調(diào)整；合理地對森林公園、風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)進行劃分。

2.協(xié)調(diào)中央目標與地方目標

中央和地方關(guān)于在森林旅游資源在管理目標存在不一致性，同時中央與地方在開發(fā)森林旅游資源的目標上出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，可以采用以下幾點來協(xié)調(diào)中央與地方目標一致性。

(1) 適當進行森林旅游資源市場化經(jīng)營政策，實行規(guī)范經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓程序，落實政策，加強加官機制，促使地方政策的制定和實施；引導地方政府結(jié)合眼前利益和長遠利益，對一些政策適當做出優(yōu)惠。

(2) 加快實行扶貧政策，發(fā)展多元化經(jīng)濟體制，緩解旅游資源開發(fā)利用的壓力；通過將國家級森林公園、國家名勝風景區(qū)、自然保護區(qū)等建設(shè)納入國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，確保這些重點保護項目的資金到位。

(3)完善地方政府與管理機構(gòu)管理績效考核政策。建立科學績效評價體系，對管理績效進行全面衡量，促進國家政策的有效執(zhí)行；需要監(jiān)控環(huán)境容量，將旅游容量控制在可承受范圍內(nèi)，確保在資源保護的前提下進行旅游開發(fā)，實現(xiàn)旅游資源質(zhì)量最大化可持續(xù)利用。

(4)建立森林資源信息化平臺，實施綠色GDP核算政策。需要進行旅游綠色GDP核算，有效地協(xié)調(diào)各有關(guān)方面的政策，國家應對森林資源建立一個平臺，共享信息資源庫，加快地方與部門對相關(guān)政策了解，實行開放化、透明化，促使公眾參與監(jiān)督。通過各種資源綜合利用，再實行合理的森林旅游資源開發(fā)利用。

3. 完善森林旅游資源資產(chǎn)化管理

隨著我國森林旅游資源管理體制的改革，實行政企分開，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，更改大量森林旅游資源產(chǎn)權(quán)，因此應該加強森林資源資產(chǎn)化管理。

(1)明確界定產(chǎn)權(quán)。明確對森林旅游資源的所有權(quán)、代理權(quán)、觀賞權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)等界定，根據(jù)資源的重要程度實行中央和地方兩級所有，進一步明確管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，防止行政部門或管理機構(gòu)以管理權(quán)代替所有權(quán)，防止濫用職權(quán)，實現(xiàn)森林旅游資源的合理流轉(zhuǎn)和適度的監(jiān)管，最終實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

(2)重構(gòu)代理制，明確權(quán)利義務關(guān)系。由于目前國務院委托各部門及地方政府對旅游資源實行分級管理，緩解代理過程成尋的復冗，可明確委托---代理責任，確保各級管理明確，任務清楚，責任到位。合理分配各管理部門權(quán)限，改變原有屬地化管理體制，將管理權(quán)適當向中央集中，進行垂直管理。并在中央和地方分別成立旅游資源綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，監(jiān)督森林旅游資源經(jīng)營和管理過程。

(3)全面評估森林旅游資源價值，建立合理的評估體系。合理界定森林旅游資源的要素價值，設(shè)計合理的森林旅游資源價值評估體系，通過科學的認證森林旅游的使用價值，在森林旅游資源的開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、出讓中可以進行合理的估價，確保實行等價交換并維持國有資產(chǎn)的價值，通過權(quán)力和經(jīng)濟上來實現(xiàn)維護。

(4)保護產(chǎn)權(quán)的合法性。通過法規(guī)規(guī)范產(chǎn)權(quán)作用，如破壞產(chǎn)權(quán)關(guān)系必須通過法律手段進行強制懲罰，約束和激勵了產(chǎn)權(quán)主體，同時也激勵了所有者對自己的資產(chǎn)和投資進行監(jiān)督管理，鼓勵了產(chǎn)權(quán)占有者使用單位運營好所占有使用資產(chǎn)。

4. 健全森林旅游規(guī)劃相關(guān)政策

完善森林旅游區(qū)總體規(guī)劃的編制，健全審批程序，通過專家論證、嚴格審批、社會公開透明化對總體規(guī)劃進行審批;通過對森林旅游資源全面調(diào)查、評估、評價基礎(chǔ)上，合理的對各個風景資源開發(fā)等級進行劃分，明確森林旅游資源其保護范圍、特色性及市場定位，通過合理布局、可持續(xù)發(fā)展的原則做出科學性規(guī)劃，并對其進行嚴格審批。進行合理開發(fā)，不合理則不開發(fā)原則。通過資源調(diào)查、評估、保護同旅游規(guī)劃有機聯(lián)系起來，明確規(guī)劃控制目標。通過對森林旅游資源進行全面調(diào)查和評價，合理的劃分風景資源開發(fā)等級和明確市場定位，明確森林旅游資源的保護范圍和保護政策，貫徹景區(qū)總體規(guī)劃與區(qū)域性旅游規(guī)劃相協(xié)調(diào)等進行科學規(guī)劃。

5. 發(fā)揮森林旅游資源開發(fā)投資政策

在森林旅游資源的開發(fā)方面，需要改善投資政策，積極引進建設(shè)資金，規(guī)范投資方向，引導投資者轉(zhuǎn)向高投入、高開發(fā)、高保護的良性發(fā)展軌道，推進森林旅游可持續(xù)發(fā)展，必須建立政策創(chuàng)新體系。以下為完善森林旅游投資的政策幾點建議：

(l)發(fā)揮政府投資的作用，建立有效投資模式

充分發(fā)揮政府主導權(quán)，通過發(fā)展森林旅游事業(yè)解決勞動就業(yè)和可拉動地方經(jīng)濟，通過森林資源教育可普及自然科學知識、增強百姓的生態(tài)保護意識。加大政府投資，可以彌補旅游開發(fā)投入不足的問題，加快旅游開發(fā)進程。國家和地方政府應加大對旅游基礎(chǔ)設(shè)施投資，為森林旅游創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件，同時政府應引導社會投資到森林旅游資源的基礎(chǔ)設(shè)施和資源管理上拓寬對象來源引導資金投向旅游開發(fā)項目，并建立相應的招商引資服務機構(gòu)。

(2)界定中央與地方政府的投資責任

逐步實行中央和地方森林旅游資源兩級所有制，對中央和地方分別進行不同管理級別的森林旅游資源投資，中央主要負責投資國家一級森林旅游資源建設(shè)和管理，其他則有地方政府負責，并充分調(diào)動各級政府、各部門對森林旅游的投資。

(3)加強林業(yè)部門自身的投資力度

我國森林旅游業(yè)的迅速發(fā)展，使得森林旅游成為了成為林業(yè)產(chǎn)業(yè)中最具活力的產(chǎn)業(yè)，極大地促進了林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，因此，林業(yè)部應加大對森林旅游的投入力度。近幾年國家對林業(yè)逐年增加投資，林業(yè)部門應拿出特定比例林業(yè)資金來建設(shè)和維護森林公園和自然保護區(qū)，減輕其建設(shè)負擔。

(4)調(diào)整投資方向，引導社會力量投資于森林旅游基礎(chǔ)設(shè)施和資源保護

需要將我國目前森林風景區(qū)投資者開發(fā)旅游景點經(jīng)營策略投資轉(zhuǎn)向到基礎(chǔ)設(shè)施和資源保護上面。優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，鼓勵多元化經(jīng)營形式投資森林風景資源的保護和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(5)加強對森林旅游投資資金的運行管理

規(guī)范森林旅游區(qū)創(chuàng)收行為和過程，規(guī)范森林旅游資源經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為；加強旅游資金使用的監(jiān)督管理力度，節(jié)約使用資金，防止濫用旅游資金。

六、結(jié)論

本文通過對我國森林旅游資源體制審批體制不完善；森林旅游資源調(diào)查不全面、權(quán)力分散；職能交叉；規(guī)劃體制不完善，規(guī)劃權(quán)責不明確；旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓不規(guī)范等現(xiàn)狀問題進行深層的分析，通過明確森林旅游資源管理目標，調(diào)整戰(zhàn)略、注重促進中央目標與地方目標相協(xié)調(diào)、完善森林旅游資源資產(chǎn)化管理、健全森林旅游規(guī)劃相關(guān)政策、探討森林旅游資源開發(fā)投資政策等五個方面來完善森林旅游資源管理體制，通過完善森林旅游資源管理體制能夠更好地促進森林旅游業(yè)旅游的發(fā)展，在效益實現(xiàn)環(huán)境效益、社會效益、經(jīng)濟效益可持續(xù)發(fā)展前提下實現(xiàn)最大值。

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