［摘要］ 通過對我國招投標(biāo)的發(fā)展現(xiàn)狀的回顧，分析了我國招投標(biāo)行業(yè)存在的諸多問題，如立法滯后、法律法規(guī)不完善、從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊等，并在此基礎(chǔ)上提出了發(fā)展我國招投標(biāo)行業(yè)的對策。

［關(guān)鍵詞］ 工程項(xiàng)目管理招投標(biāo)現(xiàn)狀對策

一、我國招標(biāo)投標(biāo)制度發(fā)展

我國招標(biāo)投標(biāo)制度經(jīng)過近三十年的不斷發(fā)展、實(shí)踐。第一個(gè)十年1979~1989年，我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，工程建設(shè)、貨物、服務(wù)采購都是通過指令性計(jì)劃安排，企業(yè)沒有經(jīng)營自主權(quán)；第二個(gè)十年1990年~1999由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革十年，隨著開革開放程度進(jìn)一步提高，1992年建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制，企業(yè)有了經(jīng)營自主權(quán)；第三個(gè)十年，2000年《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第一次規(guī)范公共采購和招標(biāo)投標(biāo)的專門法律頒布至今十年不斷發(fā)展、實(shí)踐，我國招標(biāo)投標(biāo)制度法律體系建設(shè)基本完成，招標(biāo)投標(biāo)市場迅速發(fā)展，從大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，全部或部分使用國有資金投資及國家融資的項(xiàng)目，以及使用國際組織或外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目，包括項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、重要設(shè)備材料采購，到項(xiàng)目選址、項(xiàng)目融資、土地使用權(quán)、探礦權(quán)、藥品集中采購、項(xiàng)目代建、中小學(xué)教材出版發(fā)行、科研課題等領(lǐng)域，招標(biāo)投標(biāo)市場不斷擴(kuò)大。隨著發(fā)展的繼續(xù)，我國現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)制度已不能完全滿足實(shí)際需要，當(dāng)前我國招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域存在許多突出問題：立法滯后，法與法打架；行政監(jiān)督管理體制不健全；招標(biāo)行業(yè)從業(yè)人員整體素質(zhì)不高，職業(yè)道德水準(zhǔn)參差不齊；施工企業(yè)假借資質(zhì)參與競爭、圍標(biāo)、串標(biāo)以及虛假招標(biāo)、轉(zhuǎn)包和違法分包等許多違法違規(guī)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，沒有可操作的處理規(guī)程；市場主體行為不規(guī)范，招標(biāo)投標(biāo)信用機(jī)制建設(shè)滯后；勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、重要設(shè)備材料采購等各種不同行業(yè)、領(lǐng)域招標(biāo)文件、評標(biāo)辦法規(guī)則通用性部分沒有完全統(tǒng)一；評標(biāo)專家太多的權(quán)利、無法無天，沒有約束、評價(jià)、淘汰機(jī)制；網(wǎng)絡(luò)電子招標(biāo)缺乏全國統(tǒng)一開放的、安全的、有效保障；沒有招標(biāo)投標(biāo)與合同管理，以及執(zhí)行結(jié)果的追查制度、沒有審計(jì)結(jié)算后評價(jià)機(jī)制。

二、我國招標(biāo)投標(biāo)制度突出問題

1.法律的集中、法規(guī)的分散，導(dǎo)致有法可依，無法執(zhí)行

所謂法律的集中是指一部《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有兩部，非常集中。法規(guī)的分散，是指現(xiàn)行制度所表述的各個(gè)行政主管部門所制定的規(guī)章、命令及細(xì)則等文件，加上地方上所制定地方法規(guī)、規(guī)范化文件等。我國有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件別說招標(biāo)人搞不清楚，投標(biāo)人搞不清楚，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也搞不清楚，各級監(jiān)督部門也只知道本部門的，別的部門也搞不清楚。到底有多少文件，根據(jù)中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)匯總統(tǒng)計(jì)可知，全國除廢止的招標(biāo)規(guī)章和規(guī)范化文件現(xiàn)保留有效的多達(dá)400多個(gè)。在國外沒有這么多的文件也管得很好，在我國幾百個(gè)文件管不住一個(gè)市場，在世界上也少見。這是因?yàn)楦鱾€(gè)行政主管部門為了經(jīng)營自己的“自留地”，把本部門利益塞進(jìn)各自的文件中。由于政出多門，內(nèi)容重復(fù)、互相交叉、條文矛盾，造成規(guī)則不統(tǒng)一，導(dǎo)致有法可依，無法執(zhí)行。

2.行政監(jiān)督管理體制有待健全

關(guān)于行政監(jiān)督管理體制問題，世界上許多國家除了由統(tǒng)一的管理部門對招標(biāo)程序進(jìn)行審查之外，還指定一個(gè)獨(dú)立于行政部門之外的機(jī)構(gòu)，實(shí)施監(jiān)督檢查工作，如美國、英國由審計(jì)部門核查招標(biāo)采購管理部門和執(zhí)行部門；在臺(tái)灣地區(qū)是由審計(jì)部起草招標(biāo)采購法。在我國，行政監(jiān)督管理制度規(guī)定，“國家發(fā)改委負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招投標(biāo)工作，會(huì)同有關(guān)行政主管部門擬定《招標(biāo)投標(biāo)法》配套法規(guī)。有關(guān)行政主管部門根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和國家有關(guān)法規(guī)、政策，可聯(lián)合或分別制定具體實(shí)施辦法。”這樣的行政監(jiān)督管理制度，通過實(shí)踐考驗(yàn)，事實(shí)證明是行不通的。一是缺乏一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)全國的綜合監(jiān)管執(zhí)法主體；二是考慮關(guān)聯(lián)交易不夠。各行政部門主管部門都存在行政隸屬和經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)兩層關(guān)系。如有些部門通過“權(quán)力尋租”為自己或本部門獲取利益；有些地區(qū)和部門不讓“肥水外流”，置國家法律、法令不顧，大搞條塊分割、行業(yè)保護(hù)。

眾所周知，一個(gè)運(yùn)動(dòng)場上的競賽，按常理，是運(yùn)動(dòng)水平高的運(yùn)動(dòng)員取勝。但這要有兩個(gè)前提：一是制定競賽規(guī)則的人要公平，二是裁判員執(zhí)法要公正。沒有這兩個(gè)前提，再高水平的運(yùn)動(dòng)員也不可能取勝。而我們招投標(biāo)市場有的監(jiān)管部門，身兼三職：競賽規(guī)則的制定者，場上的裁判員又兼運(yùn)動(dòng)員，誰敢與監(jiān)管部門較量。這種身兼三職的監(jiān)管者缺乏監(jiān)管，才是問題的焦點(diǎn)。招標(biāo)投標(biāo)業(yè)內(nèi)主流民意認(rèn)為，把監(jiān)督機(jī)構(gòu)的問題解決好了，規(guī)范中國的招投標(biāo)市場，指日可待。

當(dāng)前我國對政府投資項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，是由行政部門負(fù)責(zé)，這些行政部門還負(fù)責(zé)直接管理或?qū)嵤╉?xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，受理投標(biāo)人及其他利害關(guān)系人的投訴，以及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格的認(rèn)定。這種管理行為和方式實(shí)質(zhì)上是自我監(jiān)察、同體監(jiān)督，難以從根本上形成監(jiān)督與被監(jiān)督者相互之間的制衡關(guān)系。難以形成嚴(yán)格監(jiān)督招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)機(jī)制。

3.評標(biāo)專家制度存在的問題

眾所周知，評標(biāo)專家獨(dú)立公正地履行職責(zé)，是確保招標(biāo)投標(biāo)成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。評標(biāo)委員會(huì)是由招標(biāo)人依法組建的一個(gè)臨時(shí)性工作小組，其與招標(biāo)關(guān)系，只能是一次性。現(xiàn)有評標(biāo)專家?guī)鞂υu標(biāo)專家缺乏統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，專家良莠不齊，影響評標(biāo)質(zhì)量，評標(biāo)管理辦法錯(cuò)誤地給了評標(biāo)委員會(huì)太多的權(quán)利。評標(biāo)委員會(huì)的意見只能是參考性的，不應(yīng)該是決定性的。在沒有嚴(yán)格約束的監(jiān)察權(quán)力，評標(biāo)專家名單一旦泄露，評標(biāo)專家極容易被操縱，在實(shí)際操作中，一些地方已出現(xiàn)了不法分子泄露評標(biāo)專家名單，使評標(biāo)專家受到生命威脅，專家的公正性受到質(zhì)疑。

4.勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、重要設(shè)備材料采購等各種不同行業(yè)、領(lǐng)域招標(biāo)文件、評標(biāo)辦法規(guī)則通用性部分沒有完全統(tǒng)一。

5.招標(biāo)行業(yè)從業(yè)人員整體素質(zhì)不高，職業(yè)道德水準(zhǔn)參差不齊。

6.網(wǎng)絡(luò)電子招標(biāo)缺乏全國統(tǒng)一開放的、安全的、有效保障。

7.招標(biāo)投標(biāo)與合同管理兩張皮，脫節(jié)。

8.項(xiàng)目完結(jié)后，缺乏必要的反思，缺少審計(jì)結(jié)算后評價(jià)機(jī)制。 現(xiàn)在國家投資項(xiàng)目審計(jì)結(jié)算一完項(xiàng)目就算是結(jié)束，從沒有人從頭審視國家投資項(xiàng)目：決策是否科學(xué)；實(shí)施中存在的問題是什么原因造成的，是制度還是人為；招標(biāo)前的財(cái)政投資評審恰當(dāng)與否；工程竣工審計(jì)部門的審計(jì)結(jié)算合法與否；這些都誰在監(jiān)督，等等。

三、突出問題相應(yīng)的對策及建議

1.必須盡快出臺(tái)具有可操作性的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，健全招標(biāo)投標(biāo)信用機(jī)制。對施工企業(yè)假借資質(zhì)參與競爭、圍標(biāo)、串標(biāo)以及虛假招標(biāo)、轉(zhuǎn)包和違法分包等許多違法違規(guī)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一定要明確界定，并規(guī)范市場準(zhǔn)入和清除制度。

2.健全有效的行政監(jiān)督管理體制，實(shí)行監(jiān)管分離的監(jiān)管體制。明確管理、監(jiān)督目標(biāo)和合適的管理、監(jiān)督人員。發(fā)展改革委、財(cái)政、各行業(yè)行政主管部門、國有投資集團(tuán)公司為項(xiàng)目管理部門、監(jiān)察部門為日常監(jiān)督部門。日常管理、監(jiān)督人員動(dòng)態(tài)管理，輪流換崗制度。另指定一個(gè)獨(dú)立于行政、監(jiān)察部門之外的廉政執(zhí)法公署，作為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)全國的綜合監(jiān)管執(zhí)法主體。

3.隨機(jī)抽取評標(biāo)專家名單應(yīng)當(dāng)鎖入交易柜子留二把鑰匙，由二個(gè)監(jiān)督部門人員管理。改變專家?guī)鞄烊萦邢?，專家專業(yè)不齊，統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，向社會(huì)公開招聘評標(biāo)專家，在平等競爭基礎(chǔ)上，多中選好、好中選優(yōu)、選中選強(qiáng)，確保評標(biāo)專家隊(duì)伍優(yōu)良、德才兼?zhèn)?、資源優(yōu)質(zhì)且足夠用。由業(yè)主、代理機(jī)構(gòu)對評標(biāo)項(xiàng)目中各評標(biāo)專家評價(jià)打分，建立約束、評價(jià)、淘汰機(jī)制。

4.應(yīng)盡快組織全國招標(biāo)投標(biāo)專家編制勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、重要設(shè)備材料采購等各種不同行業(yè)、領(lǐng)域，不同項(xiàng)目規(guī)模、不同合同類型通用性部分的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，最終形成一套完整的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件體系。

5.推行招標(biāo)投標(biāo)從業(yè)人員注冊執(zhí)業(yè)資格，提高行業(yè)從業(yè)人員整體素質(zhì)。建立招標(biāo)投標(biāo)從業(yè)人員信用機(jī)制。

6.國家投資建立全國統(tǒng)一的、安全的、有效網(wǎng)絡(luò)電子招標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)電子節(jié)約社會(huì)資源、提高效率、轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式的優(yōu)勢和科學(xué)性。打破壟斷、條塊分割、行業(yè)保護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一開放、競爭有序的招標(biāo)投標(biāo)大市場。

7.應(yīng)建立招標(biāo)投標(biāo)與合同管理以及執(zhí)行結(jié)果的追查制度。讓招標(biāo)投標(biāo)結(jié)果與合同簽訂前后一致，管理過程控制的完整性要有執(zhí)行結(jié)果的追查制度，讓國家投資項(xiàng)目都成為陽光、透明項(xiàng)目，才能讓納稅人放心。

8.立法分配正義，行政推行正義，司法矯正正義，這是對權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)三者在權(quán)力制衡原則下的職能配置、義務(wù)承擔(dān)和責(zé)任承受關(guān)系的具體描述。這個(gè)描述告訴我們，權(quán)責(zé)緊密相連，用權(quán)必受監(jiān)督，尤其是行政權(quán)力。抽象的行政權(quán)力通過具體的行政行為來實(shí)施，行政權(quán)力缺乏監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗，行政行為缺乏監(jiān)督必然失去公正，這是長期實(shí)踐中得出的經(jīng)驗(yàn)論斷。故必須建立相應(yīng)的財(cái)政投資評審、審計(jì)部門審計(jì)結(jié)算公示制度，建立審計(jì)結(jié)算后評價(jià)機(jī)制。

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