［摘要］ 績(jī)效預(yù)算是我國(guó)財(cái)政體制改革的重要目標(biāo)，我國(guó)對(duì)績(jī)效預(yù)算的研究和實(shí)施尚處于起步階段，目前尚缺乏對(duì)績(jī)效預(yù)算的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，也沒(méi)有具體的實(shí)施路徑規(guī)劃，使得各地區(qū)推行績(jī)效預(yù)算過(guò)程中缺乏指引，推行速度緩慢。鑒于此，本文具體分析了績(jī)效預(yù)算的內(nèi)涵、內(nèi)容體系和目標(biāo)體系，對(duì)績(jī)效預(yù)算的理論體系作出一個(gè)清晰的界定，并在此基礎(chǔ)上分析實(shí)施績(jī)效預(yù)算的可行路徑選擇，以期望對(duì)下一階段的績(jī)效預(yù)算實(shí)踐工作的展開(kāi)提供指導(dǎo)。

［關(guān)鍵詞］ 績(jī)效預(yù)算 目標(biāo)路徑

一、問(wèn)題的提出

2003年，黨的十六屆三中全會(huì)上提出“建立績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系”，七年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)在績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)研究上取得了一定的成果，學(xué)界對(duì)績(jī)效預(yù)算的關(guān)注程度也逐漸提高，各級(jí)地方政府紛紛開(kāi)展了績(jī)效預(yù)算的理論探索和試點(diǎn)實(shí)施工作。但是關(guān)于績(jī)效預(yù)算的一些基礎(chǔ)問(wèn)題卻沒(méi)有得到明確的解決，比如績(jī)效預(yù)算的內(nèi)容包括哪些？各部分內(nèi)容的邏輯關(guān)系是什么？推行績(jī)效預(yù)算的根本目標(biāo)是什么？具體目標(biāo)是什么？為了實(shí)現(xiàn)各階段的目標(biāo)，哪些部門(mén)應(yīng)當(dāng)完成哪些工作？如果這些問(wèn)題沒(méi)有搞清楚，那么實(shí)施績(jī)效預(yù)算就像開(kāi)了一艘沒(méi)有羅盤(pán)的輪船，不知道前進(jìn)的方向在哪里。正是由于這些問(wèn)題沒(méi)有得到回答，目前我國(guó)在實(shí)施績(jī)效預(yù)算過(guò)程中遇到了許多障礙，例如績(jī)效預(yù)算實(shí)施受到一些部門(mén)的抵觸、績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系不規(guī)范、績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有貫穿預(yù)算全過(guò)程、績(jī)效評(píng)估工作流于形式等。本文的研究目的就是試圖對(duì)上述一系列基本問(wèn)題給出一個(gè)清晰的回答，對(duì)如何正確、有效、規(guī)范地實(shí)施績(jī)效預(yù)算給出一個(gè)明確的可行的路徑規(guī)劃。

二、績(jī)效預(yù)算包含內(nèi)容的邏輯關(guān)系界定

1.績(jī)效預(yù)算所包含的內(nèi)容

績(jī)效預(yù)算的內(nèi)涵是：績(jī)效預(yù)算是以結(jié)果為導(dǎo)向的，注重預(yù)算的效率和效果的科學(xué)化、民主化的預(yù)算。它的根本目的是試圖學(xué)習(xí)私人部門(mén)的績(jī)效管理和運(yùn)行方式，以更有效率的方法為公眾提供公共產(chǎn)品。但僅僅了解績(jī)效預(yù)算的內(nèi)涵是不夠的，我們同時(shí)應(yīng)該弄清楚績(jī)效預(yù)算的具體內(nèi)容，及其各方面內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系，以理解各種情況下所指“績(jī)效預(yù)算”的真實(shí)意思。筆者認(rèn)為績(jī)效預(yù)算的內(nèi)容應(yīng)該包括以下幾個(gè)層次：

(1)將績(jī)效理論應(yīng)用于財(cái)政資金支出結(jié)果的事后評(píng)

(2)將績(jī)效理論應(yīng)用于財(cái)政資金的分配、使用、結(jié)果

(3)將績(jī)效理論應(yīng)用于預(yù)算部門(mén)自身的工作評(píng)價(jià)

(4)將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用于績(jī)效溝通和績(jī)效管理

(5)將績(jī)效理論擴(kuò)展應(yīng)用于政府行政管理的全過(guò)程

2.績(jī)效預(yù)算所包含內(nèi)容的邏輯關(guān)系界定

績(jī)效預(yù)算是一個(gè)系統(tǒng)工程，短短四個(gè)字卻包含了十分豐富的內(nèi)容?？?jī)效預(yù)算應(yīng)包括5個(gè)層次的內(nèi)容，他們之間是循序漸進(jìn)，由淺入深的關(guān)系。第一個(gè)層次只是對(duì)財(cái)政資金支出結(jié)果的評(píng)價(jià)，是實(shí)施績(jī)效預(yù)算試水階段。第二個(gè)層次是對(duì)預(yù)算的全程評(píng)價(jià)，主要目標(biāo)是將績(jī)效方法引入到預(yù)算資金的分配和使用階段，實(shí)現(xiàn)預(yù)算全過(guò)程的績(jī)效管理。第三個(gè)層次是對(duì)預(yù)算工作自身的評(píng)價(jià)，即預(yù)算工作的的績(jī)效評(píng)價(jià)，它和第一和第二個(gè)層次的績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象不同，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是預(yù)算工作或者預(yù)算部門(mén)自身，而第一、二層次的績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象則是預(yù)算資金。第四個(gè)層次則是在獲得全面的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上，有效地應(yīng)用結(jié)果，切實(shí)發(fā)揮績(jī)效預(yù)算結(jié)果的價(jià)值，促進(jìn)部門(mén)之間的預(yù)算工作的溝通，并為下一年度的預(yù)算制定作出指導(dǎo)?？?jī)效預(yù)算的第五個(gè)層次則是將績(jī)效管理的思想應(yīng)用到政府的各個(gè)部門(mén)和各項(xiàng)行政工作中，這既可以說(shuō)包括在績(jī)效預(yù)算之中，因?yàn)樗鼧?gòu)成了績(jī)效預(yù)算實(shí)施的環(huán)境，也可以說(shuō)已經(jīng)超越了預(yù)算本身，成為政府的績(jī)效管理。

三、我國(guó)實(shí)施績(jī)效預(yù)算的目標(biāo)規(guī)劃

在了解了績(jī)效預(yù)算的內(nèi)涵與內(nèi)容之后，我們進(jìn)而探索績(jī)效預(yù)算是否可以在我國(guó)實(shí)施以及用它達(dá)到什么樣的目標(biāo)。至于可行性和必要性研究，許多學(xué)者已經(jīng)從理論和實(shí)踐方面給予了充分的論證，此處不再贅述。此處筆者試圖探索績(jī)效預(yù)算的根本目標(biāo)，及其短期和長(zhǎng)期的目標(biāo)，以為績(jī)效預(yù)算的實(shí)施提供明確的行動(dòng)方向和優(yōu)先次序。

1.根本目標(biāo)

政府實(shí)施績(jī)效預(yù)算的根本目標(biāo)就是對(duì)預(yù)算過(guò)程實(shí)施科學(xué)化管理，追求財(cái)政資金的使用效率，并最終更加有效地向公眾提供公共產(chǎn)品。

2.短期目標(biāo)

在績(jī)效預(yù)算實(shí)施的過(guò)程中普遍面臨的問(wèn)題是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇，尤其是定性指標(biāo)。相比較而言，項(xiàng)目預(yù)算比一般預(yù)算的結(jié)果和產(chǎn)出更容易定量化，更容易測(cè)量和評(píng)估。所以在短期，我們主要的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算的全程績(jī)效管理，具體分為以下幾個(gè)目標(biāo)：

(1)實(shí)現(xiàn)各地區(qū)、各部門(mén)項(xiàng)目預(yù)算的財(cái)政資金支出結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)，建立和完善績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將績(jī)效預(yù)算的理論和方法在政府部門(mén)普及開(kāi)來(lái)。

(2)將績(jī)效理論應(yīng)用于預(yù)算資金的分配環(huán)節(jié)。即要求部門(mén)在申請(qǐng)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)提交績(jī)效預(yù)算計(jì)劃報(bào)告，其中應(yīng)包括該項(xiàng)目預(yù)算的績(jī)效目標(biāo)，具體的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)價(jià)方法，以及該項(xiàng)目的工作程序、方法、所需資源等。由財(cái)政部門(mén)和相關(guān)主管部門(mén)共同對(duì)該項(xiàng)目的績(jī)效預(yù)算計(jì)劃報(bào)告進(jìn)行績(jī)效預(yù)測(cè)和評(píng)估，決定是否撥款和撥款數(shù)量的多少，實(shí)現(xiàn)事前的績(jī)效評(píng)估。

(3)將績(jī)效預(yù)算應(yīng)用于預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)，用事前的績(jī)效計(jì)劃報(bào)告對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行全程監(jiān)督。不僅要看花錢(qián)的進(jìn)度，更追蹤促實(shí)際項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)的數(shù)量、質(zhì)量；資監(jiān)督源分配合理性、資金使用情況等，促進(jìn)項(xiàng)目的按時(shí)、保質(zhì)、保量的完成。

(4)在項(xiàng)目執(zhí)行完成以后，由對(duì)該項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)和方法主要依據(jù)初期項(xiàng)目預(yù)算申請(qǐng)部門(mén)提交的績(jī)效預(yù)算計(jì)劃報(bào)告中的各項(xiàng)指標(biāo)；績(jī)效評(píng)價(jià)的執(zhí)行主體是財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者和公眾代表，公眾對(duì)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)是績(jī)效評(píng)價(jià)的主要參考意見(jiàn)，注重公民取向。最終整理、分析出該項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)總體結(jié)果，并將評(píng)價(jià)結(jié)果向公眾公開(kāi)說(shuō)明。

3.中期目標(biāo)

(1)實(shí)現(xiàn)對(duì)一般預(yù)算的績(jī)效管理

在實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)之上，我們可以開(kāi)始對(duì)一般預(yù)算進(jìn)行績(jī)效管理。這一預(yù)算的主要產(chǎn)出就是各單位的行政效率，行政人員工作技能，各單位提供特定公共產(chǎn)品的效率等。對(duì)一般預(yù)算進(jìn)行績(jī)效管理，其實(shí)是為政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)全面的績(jī)效管理奠定了基礎(chǔ)。

(2)建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制相結(jié)合的約束激勵(lì)機(jī)制

在實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算過(guò)程實(shí)施全面的績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，績(jī)效評(píng)估的結(jié)果就應(yīng)當(dāng)開(kāi)始發(fā)揮它的價(jià)值。通過(guò)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析，財(cái)政部門(mén)可以辨別各個(gè)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量，因而可以為后期的預(yù)算決策提供科學(xué)指導(dǎo)。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量高的部門(mén)，給予激勵(lì)，而對(duì)于預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量差的部門(mén)給予指導(dǎo)，并且在后期的預(yù)算中調(diào)整預(yù)算計(jì)劃。這樣一來(lái)，就可以形成了預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)估的三位一體的激勵(lì)約束機(jī)制。

4.長(zhǎng)期目標(biāo)

通過(guò)一般預(yù)算的績(jī)效管理推進(jìn)政府部門(mén)的全面績(jī)效管理，完成績(jī)效預(yù)算實(shí)施的制度環(huán)境改革。這一目標(biāo)已經(jīng)不僅僅局限于預(yù)算本身，而是擴(kuò)展到整個(gè)政府行政管理體制的績(jī)效改革。也就是說(shuō)績(jī)效預(yù)算的長(zhǎng)期目標(biāo)是以績(jī)效預(yù)算為突破口，最終實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)為公眾更好地提供公共產(chǎn)品的目的。

四、我國(guó)實(shí)施績(jī)效預(yù)算的路徑規(guī)劃

由于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算的全面績(jī)效管理是績(jī)效預(yù)算工作的當(dāng)務(wù)之急，筆者僅就如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)短期目標(biāo)進(jìn)行探討。筆者認(rèn)為我國(guó)實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的路徑，就是一條掃除前進(jìn)障礙，提供有利條件的路徑，其實(shí)也就是為績(jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)提供各種支持的這樣一條路徑。要成功地實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的短期目標(biāo)，主要需要以下幾點(diǎn)現(xiàn)實(shí)支持：

1.思想支持

首先要突破傳統(tǒng)的行政觀(guān)念約束，轉(zhuǎn)變政府行政人員的思想，遏制官僚作風(fēng)，樹(shù)立公共產(chǎn)品提供者和負(fù)責(zé)人的意識(shí)；其次要突破傳統(tǒng)的預(yù)算觀(guān)念，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效預(yù)算的宣傳和推廣力度，樹(shù)立一種全新的要產(chǎn)出、要效果的預(yù)算意識(shí)；第三，要增加公眾參與預(yù)算的機(jī)會(huì)與能力，真正體現(xiàn)公眾作為公共產(chǎn)品需求者的角色，提高公眾對(duì)預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)估的參與度，因?yàn)橐豁?xiàng)預(yù)算執(zhí)行好壞的最終評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是公眾的滿(mǎn)意度。最后，績(jī)效預(yù)算還需要領(lǐng)導(dǎo)者的高度支持，因?yàn)榭?jī)效預(yù)算的改革必然會(huì)影響到部分既得利益者，必然會(huì)跟新興的模式作頑固抵抗，這就需要領(lǐng)導(dǎo)者有足夠的決心和魄力，推進(jìn)績(jī)效預(yù)算的順利進(jìn)行。

2.法律支持

完善預(yù)算法案，將績(jī)效預(yù)算思想融入法案，以法律的形式固定下來(lái)。在績(jī)效預(yù)算的法案中應(yīng)當(dāng)明確指出負(fù)責(zé)績(jī)效預(yù)算工作推進(jìn)的具體機(jī)構(gòu)，明確績(jī)效預(yù)算的主體、目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建原則、績(jī)效評(píng)估工作的要求、績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用等等。這樣一來(lái)，績(jī)效預(yù)算就不會(huì)僅僅是一句口號(hào)，一種意向，一種提倡，而是成為一項(xiàng)方針，一項(xiàng)具體的有明確負(fù)責(zé)人和明確執(zhí)行計(jì)劃的改革任務(wù)。這樣，各個(gè)部門(mén)才能明白明確什么是績(jī)效預(yù)算，目的是什么，各個(gè)行政人員必須按照何種標(biāo)準(zhǔn)完成何種事項(xiàng)，以及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施是什么。法律支持能夠讓績(jī)效預(yù)算的實(shí)施有法可依，增強(qiáng)績(jī)效預(yù)算實(shí)施的規(guī)范性和強(qiáng)制性。

3.技術(shù)支持

績(jī)效預(yù)算的核心就是構(gòu)建規(guī)范、科學(xué)的財(cái)政資金支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。首先要構(gòu)建的便是項(xiàng)目預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在評(píng)價(jià)體系構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

首先，當(dāng)一些指標(biāo)難以確定，或者指標(biāo)評(píng)價(jià)之間存在沖突時(shí)，堅(jiān)持以公眾的滿(mǎn)意度為最根本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，改變目前各地區(qū)、各部門(mén)各設(shè)一套體系，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)水準(zhǔn)參差不齊，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可信度差，可比性較差的局面。中央部門(mén)應(yīng)該在百花齊放的同時(shí)，博采眾長(zhǎng)，集中力量研究出一套質(zhì)量較高的，并且可以在全國(guó)普遍使用的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，使得績(jī)效評(píng)價(jià)更加規(guī)范化，統(tǒng)一化。另外，當(dāng)制定一套固定的針對(duì)各個(gè)部門(mén)和各項(xiàng)支出的評(píng)價(jià)體系存在困難或者不合理性時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)確立一些指定評(píng)價(jià)指標(biāo)的原則、規(guī)范和指導(dǎo)思想，這樣就可以在遵循一定根本原則的基礎(chǔ)上，又能夠隨機(jī)應(yīng)變，適應(yīng)各種特殊情況。

第三，不同部門(mén)應(yīng)設(shè)置不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、模式，有的側(cè)重于定量分析，有的側(cè)重于定性分析。由此設(shè)置相應(yīng)的共性指標(biāo)，與個(gè)性指標(biāo)。主要從預(yù)算執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理狀況、資產(chǎn)管理情況以及衡量績(jī)效目標(biāo)完成程度的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等方面評(píng)價(jià)。對(duì)適用于不同部門(mén)的個(gè)性指標(biāo)，要針對(duì)項(xiàng)目實(shí)際，結(jié)合部門(mén)職能和項(xiàng)目管理目標(biāo)，根據(jù)評(píng)價(jià)的目的，按照一定的程序來(lái)制定評(píng)價(jià)指標(biāo)和確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

4.人員支持

實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算的全面績(jī)效管理需要大量的人員支持。一方面要培養(yǎng)績(jī)效預(yù)算、績(jī)效管理的專(zhuān)門(mén)人才，建立績(jī)效預(yù)算學(xué)者庫(kù)，專(zhuān)門(mén)對(duì)績(jī)效預(yù)算的相關(guān)理論進(jìn)行研究。另一方面要對(duì)行政人員進(jìn)行績(jī)效預(yù)算知識(shí)的培訓(xùn)，使之具備績(jī)效預(yù)算操作的技能。除此之外，我們也更應(yīng)當(dāng)重視對(duì)公眾的培養(yǎng)，提高公眾對(duì)績(jī)效預(yù)算的參與積極性和參與能力，因?yàn)榭茖W(xué)的績(jī)效預(yù)算的評(píng)價(jià)離不開(kāi)公眾的廣泛和深度的參與。

5.制度支持

成功地實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算同樣需要相關(guān)的制度支持。在實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)的過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)完成對(duì)以下制度的改革：進(jìn)一步完善目前的部門(mén)預(yù)算制度；完善國(guó)庫(kù)集中收付制度；改革政府采購(gòu)制度；完成會(huì)計(jì)制度由收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制度的過(guò)度；完善預(yù)算的監(jiān)督制度，并且對(duì)預(yù)算過(guò)程實(shí)行問(wèn)責(zé)機(jī)制，向單位問(wèn)責(zé)，向個(gè)人問(wèn)責(zé)；最后，要增加預(yù)算的公開(kāi)透明度，對(duì)于預(yù)算信息哪些應(yīng)該公開(kāi)，公開(kāi)到什么程度，政府應(yīng)該做出明確的要求。

當(dāng)然上述的每項(xiàng)制度的變革都是非常艱辛和復(fù)雜的過(guò)程，必然會(huì)對(duì)績(jī)效預(yù)算的實(shí)施形成阻力，但是它并不能夠阻止績(jī)效預(yù)算的腳步。即使制度環(huán)境不是那么優(yōu)越，條件不是那么成熟，績(jī)效預(yù)算的推進(jìn)也勢(shì)在必行。等待，只會(huì)延長(zhǎng)上述一些不合理制度存在的時(shí)間。筆者認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算既是一種目標(biāo)，也是一種手段，可以成為改革不合理制度的壓力和動(dòng)力，最終在實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的過(guò)程中也完成了制度的改革。

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