［摘 要］ 2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》正式實施，該法秉承了\"從農(nóng)田到餐桌\"的食品安全全程控制理念，實行了以一個監(jiān)管部門為主、其他部門履行相關(guān)職責(zé)并相互配合的分段監(jiān)管體制，特別是國務(wù)院食品安全委員會的設(shè)立，作為最高議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，對避免監(jiān)管的重疊和漏洞，將起到重要的作用。但筆者認(rèn)為，此種體制設(shè)置還存在某些不足，應(yīng)該進一步完善。

［關(guān)鍵詞］ 食品安全 監(jiān)管體制 不足 完善

一、食品安全監(jiān)管體制概述

《食品安全法》第四條、第五條對我國食品安全監(jiān)管體制作了總體性規(guī)定，規(guī)定了國務(wù)院各有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工依法行使職權(quán)，對食品安全分段實施監(jiān)管的監(jiān)督管理體制。國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，作為高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作。其中國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品綜合協(xié)調(diào)職責(zé)；農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；國家食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)活動的監(jiān)管。

二、現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制的不足

1.現(xiàn)有食品安全分段監(jiān)管模式還存在問題

最近的一則新聞最能反映問題。據(jù)華西都市報、錢江晚報等多家媒體報道，“烤鴨油泛濫令人吃驚，更令人吃驚的是相關(guān)監(jiān)管部門推諉扯皮：杭州食品藥品監(jiān)督管理局稱沒有具體市場監(jiān)管職能，建議向工商和衛(wèi)生部門反映；市衛(wèi)生局監(jiān)督所表示，如果是小攤販?zhǔn)褂每绝営?，就屬于工商部門管；而工商局則稱，這事歸食品藥品監(jiān)督管理局管。某種意義上說，相關(guān)監(jiān)管部門不作為、亂作為，正是食品安全問題頻發(fā)的最重要緣由?！笨梢哉f食品安全實行分段管理，最大的弊端是忽略了各環(huán)節(jié)的自然關(guān)系，以靜態(tài)的眼光割裂食品鏈，造成了監(jiān)管部門職責(zé)不清。事實上從食品的生產(chǎn)到流通消費，各個環(huán)節(jié)往往有交叉、甚至反復(fù)。拿烤鴨油來說，烤制過程中流出垃圾油脂，相當(dāng)于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而烤鴨油的使用和銷售又分屬餐飲、流通環(huán)節(jié)。這樣，監(jiān)管就涉及質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門。正因涉及多個部門，所以每個部門都認(rèn)為不是自己的監(jiān)管范圍，都可以將皮球踢給別的部門，從而導(dǎo)致監(jiān)管漏洞。一旦發(fā)生食品安全事故，因涉及多個監(jiān)管部門，所以各個部門都不必為監(jiān)管不力承擔(dān)責(zé)任，食品安全的責(zé)任追究成了一筆糊涂賬。

2.食品安全委員會的法律定位問題

《食品安全法》第4條規(guī)定，設(shè)置國務(wù)院食品安全委員會，作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。與食品安全監(jiān)督有關(guān)的部門基本為部級單位，有了國家層面的協(xié)調(diào)機構(gòu)，可以對各監(jiān)管部門進行協(xié)調(diào)，防止發(fā)生安全事件后互相“扯皮”的現(xiàn)象。這一設(shè)置被賦予了極大的希望，但筆者不以為然，因為國務(wù)院食品安全委員會定位于“議事協(xié)調(diào)”。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是授權(quán)行政主體，只有在法律授權(quán)的情況下才享有行政職權(quán)。目前，各地建立的食品安全委員會都只是一個軟性的臨時議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，不享有法律規(guī)定的行政職權(quán)，因此實踐中協(xié)調(diào)的效果并不好；食品安全委員會權(quán)限設(shè)置不明確，影響監(jiān)管力度。

三、食品安全監(jiān)管體制的完善

1.完善我國分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管模式

食品安全監(jiān)管體制主要有兩種模式，即集中管理模式和分段監(jiān)督管理模式。集中監(jiān)管模式的優(yōu)點在于避免了因職能交錯造成的管理體系混亂，提高了監(jiān)管工作的效率。如在我國采用這種模式，即需在現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)外另設(shè)專門機關(guān)，況且我國幅員遼闊，行政成本大大提高。所以筆者認(rèn)為，在現(xiàn)時情況下，我國采用分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管模式符合目前我國的國情，而不應(yīng)一味要求通過合并建立獨立統(tǒng)一的監(jiān)管機關(guān)來解決現(xiàn)在在食品安全監(jiān)管方面存在的問題，可以對分段制的監(jiān)管體制進行完善，美國的經(jīng)驗就值得我們借鑒。美國與我國類似，也是多部門監(jiān)管食品安全，但顯然，美國的監(jiān)管效果更好。究其原因在于，美國主要是按照食物的種類來劃分部門職能，這樣在對特定食品進行監(jiān)管時實現(xiàn)了功能上的集中監(jiān)管。比如說農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品，由農(nóng)業(yè)部門一管到底，從農(nóng)田到餐桌，沒有出現(xiàn)監(jiān)管斷鏈；而我國主要按照環(huán)節(jié)分段管，所以會出現(xiàn)脫節(jié)的問題。因此，在還不具備建立統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)的條件下，可以建立類似美國的職能劃分機制來盡量避免出現(xiàn)的問題。

2.加大食品安全委員會的職權(quán)，增強其協(xié)調(diào)權(quán)威性

在當(dāng)前監(jiān)管體制尚未厘清之前，完善食品安全委員會的職責(zé)是改善食品安全監(jiān)管問題的關(guān)鍵。首先，強化食品安全委員會的法律地位。食品安全委員會必須是一個剛性的行政主體，享有行政管理的職權(quán)。作為最高的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)在整體上對全國食品安全工作進行全程監(jiān)管，雖不具體參與食品監(jiān)管工作，但是對其他監(jiān)管部門具有絕對的權(quán)威。通過加強食品安全委員會協(xié)調(diào)的權(quán)威性，可帶動部門之間的協(xié)調(diào)與合作，從而向統(tǒng)一機構(gòu)邁進。其次，明確食品安全委員會的職責(zé)。在《食品安全法》實施細則中必須明確規(guī)定食品安全委員會的職權(quán)范圍。應(yīng)賦予食品安全委員會直接監(jiān)督管理各監(jiān)管部門的職能，對于監(jiān)管部門沒有履行的監(jiān)管職能和監(jiān)管沖突的協(xié)調(diào)，食品安全委員會可以直接下達行政命令要求予以履行，徹底改變目前各地食品安全委員會無具體實權(quán)的局面。同時，法律規(guī)定衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，那么衛(wèi)生部與食品安全委員會兩者的職能交叉處理，也是一個有待解決的問題。

學(xué)界普遍認(rèn)為監(jiān)管部門的監(jiān)管失職、監(jiān)管不力是造成食品安全事故頻發(fā)的重要原因之一。進一步完善食品安全監(jiān)管機制，并不斷加強監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任，對于確保消費者的餐桌安全具有重要的意義。

參考文獻：

[1]“烤鴨油”與食品分段監(jiān)管[N].華西都市報，2010-09-28

[2]陶勇:解讀《食品安全法》安全監(jiān)管體制http://blog.sina.com.cn/s/blog_64897aa10100g99d.html

[3] 肖艷輝 劉 亮:我國食品安全監(jiān)管體制研究——兼評我國《食品安全法》[J]．太平洋學(xué)報，2009(11)