獨立學院是我國民辦高等教育的重要組成部分，在我國高等教育大眾化進程中發(fā)揮著巨大作用，已成為我國高等教育的重要生力軍。但獨立學院在發(fā)展過程中卻存在著一些法律問題，嚴重影響了獨立學院的發(fā)展。

一、法律地位問題

1.現有法律文件的效力等級明顯偏低。目前《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》等均未對獨立學院作出直接規(guī)定，對獨立學院的調整也屬于間接調整。教育部2008年2月頒布的《獨立學院設置與管理辦法》(以下稱“26號令”)雖是直接針對獨立學院的規(guī)范性文件，但僅是教育部的規(guī)章。獨立學院規(guī)范性法律文件的效力等級偏低已是當前亟待解決的問題之一。

2.獨立學院法律規(guī)范內容不健全?！?6號令”對于獨立學院是否可以取得合理回報及如何取得合理回報問題只字未提。大多數投資者盯著獨立學院這塊“大蛋糕”，除了看中高等教育市場的發(fā)展前景，更看中投資獨立學院所能獲得的豐厚利潤，有的獨立學院舉辦方與投資方的毛利可達60%。而國務院和相關部門卻至今沒有對取得合理回報的標準和程序進行明確規(guī)定，這就使母體高校和出資者可以利用法律空白牟取不當利益，損害獨立學院的利益，從而影響獨立學院的健康發(fā)展。

3.法人地位不明確，“公”“民”界定牽強附會?，F實中，具有獨立法人地位、能夠獨立承擔權利和義務的獨立學院寥寥無幾，大部分獨立學院都受舉辦高校或出資者的“挾持”和左右。獨立學院的所有制比較復雜，有的是完全國有型，有的是混合所有制型。獨立學院的產權多元性和資金來源的復雜性使它很難用“民辦”性質來定位。

4.獨立學院法人屬性不明確。從獨立學院的實際情況和現有的法律規(guī)定來看，獨立學院既不是按所有制劃分的企業(yè)法人，也不是《民法通則》規(guī)定的非企業(yè)法人——事業(yè)單位。法人屬性不明確導致獨立學院會計制度不規(guī)范，有的實行企業(yè)會計制度，有的實行事業(yè)單位會計制度，這就給監(jiān)管帶來了困難。2001年有關部門聯合制定的《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》，將民辦學校定性為民辦非企業(yè)單位法人，這一定性一直沿用至今，并未因《民辦教育促進法》的頒布、施行而修改。這種非企業(yè)又非事業(yè)單位的性質使獨立學院在稅收、財務、人事等許多方面都面臨著難以逾越的障礙。

5.法律地位不平等。我國高等教育財政實行“有保有壓”的傾斜政策，地方高校、民辦高校、獨立學院越來越被邊緣化。雖然《民辦教育促進法》和“26號令”賦予獨立學院與公辦高校同等的法律地位，并規(guī)定要給予獨立學院各項扶持和獎勵政策，但現實中獨立學院根本沒有享受到同等的法律地位，待遇不公現象依然比較嚴重。

二、產權問題

法人財產權制度有效地界定了獨立學院在混合所有制情況下的產權以及基于產權所產生的各種權利，是民間資本介入的法律保障。高等學校的法人制度和產權制度是現代大學制度的重要外在制度。獨立學院法人財產權落實不理想是帶有共性的問題。獨立學院產權不明晰主要表現在以下三個方面。

1.出資制度不規(guī)范，產權過戶不到位。一些獨立學院的辦學資源大部分來自于租賃，自有財產有限，不足以承擔有關民事責任。資產過戶狀況不好，有過戶的成本因素、程序性因素、政策性因素和舉辦者觀望心態(tài)等，也有個別社會組織只顧自身利益而置國家政策法規(guī)于不顧，沒有認真履行法定出資義務的因素。

2.法人財產權未受到有效的法律保護。產權問題是獨立學院運營中敏感的且關乎效率和效益的關鍵問題。由于相關法律和政策還不健全，在舉辦獨立學院的過程中，相關部門往往對其產權沒有進行明確的劃分，特別是對以獨立學院名義投資和辦學形成的有形與無形資產的最終權屬沒有明確，這在一定程度上影響了獨立學院的運營和發(fā)展。

3.法人財產權實施不到位。在獨立學院舉辦的過程中，普通高校投入的主要是師資、管理和學校的辦學優(yōu)勢，實物投入(包括校舍、土地等)主要由合作方承擔。高校從這種合作中獲得了直接的利益回報(學費分成)，對產權問題卻很少關注，在辦學協議中也沒有相關的約定，這就使獨立學院既沒有規(guī)范的公司化的產權結構，也沒有形成公益性法人財產，產權結構不清晰、不穩(wěn)定，出資方利益最大化的追求得不到制衡，進而造成獨立學院辦學行為的急功近利。

三、辦學自主權問題

我國是公辦高等教育長期占絕對統治地位的國家，以政府行政干預和計劃調控為主要特征的高等教育管理體制至今仍占統治地位。獨立學院是民辦性質，其投資主渠道是民間資本，而民間資本的投入往往又具有投資回報性質。獨立學院徘徊在計劃經濟與市場經濟之間，如何使獨立學院從公辦高校的計劃經濟管理模式中解放出來，真正成為教育市場中自主辦學的行為主體，是現行高等教育行政管理體制中亟待解決的關鍵問題。

《民辦教育促進法》規(guī)定:“國家保障民辦學校的辦學自主權?！钡牵绑w制似乎不想給民辦教育以更多的空間。民辦教育只能以一種努力的方式去迎合體制對一所學校的矯正、修改和塑造，而沒有著意于打造自己的特色”?！睹褶k教育促進法實施條例》規(guī)定:“可以自主確定招生的范圍、標準和方式。”然而，獨立學院的招生自主權卻經常受到限制。比如，每年的高考錄取都把獨立學院單列出來，這就使獨立學院只能招到分數較低的學生，甚至降分錄取，有時普通高校已經開學了，獨立學院的錄取通知書還未發(fā)到被錄取考生手中。此外，在獨立學院收費項目和標準的制定、管理上，也存在不少有待厘清的問題。

四、出資人合理回報問題

《教育法》規(guī)定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，但《民辦教育促進法》對這一態(tài)度有了“轉變”:一方面強調“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，另一方面規(guī)定“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。著名教育學家潘懋元教授也指出:“公益性和營利性，是教育在一定時代背景下相輔相成、相得益彰的兩種屬性。具備營利性才能生存，才能發(fā)展，才能更好地彰顯教育的公益性?！钡F實中不少人對合理回報存在認識上的偏差，將其混同于一般意義上的利潤分配，并因此否認獨立學院的公益性。不少出資者迫于社會輿論的壓力想要回報而不敢公開要，有的就通過暗箱操作來取得利益回報，這不僅影響了舉辦者對獨立學院的后續(xù)投入，也增加了管理部門對獨立學院進行財務監(jiān)管的難度。

《民間非營利組織會計制度》規(guī)定，民辦非營利組織的結余不得向出資者分配。這與法律允許出資人從辦學結余中取得合理回報的規(guī)定不一致，因此這一會計制度無法適用于獨立學院?，F行《民辦教育促進法實施條例》對“合理回報”的限制性條款過多，有的內容無法操作。另外，在回報比例的確定上，審核程序也過于繁復。

按照《民辦教育促進法實施條例》的要求，出資人要求取得合理回報的，只能從年度凈收益中按不低于年度凈資產增加額或者凈收益的25%的比例提取發(fā)展基金，用于學校的建設、維護和教學設備的添置、更新等，這實際上等于說投資方要取得的合理回報也僅僅能用于學校的建設。對于投資方而言，辦校初始要投入巨資，在投入后應取得合理回報的余地又是如此有限，其辦學熱情終將會退去。

筆者認為，保障獨立學院的營利性，關鍵是要讓出資者可以從辦學結余中取得略高于社會平均利潤率的合理回報，這樣才能充分調動出資者的辦學積極性。

五、稅收問題

獨立學院應該享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，但這一優(yōu)惠政策至今尚未出臺。一些地方根據國家教育稅收政策對從事學歷教育的獨立學院提供教育勞務取得的收入免征營業(yè)稅，對未納入財政預算外資金專戶管理的獨立學院收費征收企業(yè)所得稅。筆者認為，在未認定獨立學院屬于事業(yè)法人的情況下就要求將其收費納入財政預算外資金專戶管理，缺乏法律依據，以此為由向出資人要求取得合理回報的獨立學院征收企業(yè)所得稅，更是與相關法律精神不符。此外，從事非學歷教育的獨立學院中也有許多是公益性學校，對其提供的勞務取得的收入征收營業(yè)稅也是不合適的。

六、內部法律關系問題

獨立學院產權關系不清導致經營權和管理權含糊不清，不少學院至今未建立董事會，有些學院盡管建立了卻存在成員組成不合理或越位的情況。

實踐中，有的母體學校對獨立學院管得過寬，甚至將母體學校的專業(yè)設置、課程安排、教學方式等完全移植到獨立學院;有的母體學校對獨立學院放任自流，不聞不問，只收取“管理費”或“出賣”自己的學校品牌;有的母體學校把申辦獨立學院看成新的“經濟增長點”，收取過高的“管理費”，影響了獨立學院的發(fā)展。

七、外部法律環(huán)境問題

1.法律實施不到位。根據有關規(guī)定，民辦學校的教師與公辦學校的教師具有同等的法律地位。而調查卻發(fā)現，多數獨立學院教師的平等地位和合法權益得不到充分保障，突出表現在教師待遇差別較大，尤其是退休后的待遇，這直接導致了獨立學院教師隊伍不穩(wěn)定。

2.社會歧視嚴重。獨立學院屬于民辦教育范疇，人們對民辦高校的認識存在較大偏見，與公辦高校相比，獨立學院畢業(yè)生的就業(yè)形勢更為嚴峻，甚至一些用人單位包括機關團體和國有單位限制錄用獨立學院畢業(yè)生。這些有失公平的“違法”行為卻無人制止。

筆者認為，合理公正的制度供給是獨立學院走出困境、持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。政府是能夠影響獨立學院組織目標實現、影響獨立學院生存和發(fā)展的“利益相關者”。鑒于我國教育的政府主導型模式，政府決定著獨立學院發(fā)展的制度環(huán)境和獨立學院的政治地位。因此，政府應統籌規(guī)劃，通過政策投入和制度設計促使公辦高校、獨立學院成為公平競爭的市場主體。

上述法律問題是獨立學院在發(fā)展到轉型期時出現的正?，F象。這些問題相互交織、相互影響，成為影響當前獨立學院發(fā)展的瓶頸，這些問題的破解之策在于盡快立法或對現有法律法規(guī)予以完善。我們可以借鑒教育發(fā)達國家和地區(qū)的做法，根據我國的國情和獨立學院發(fā)展的實踐，制定出積極保障和促進獨立學院發(fā)展的法律法規(guī)和政策，為獨立學院營造良好的生存和發(fā)展空間。

(作者單位:曲阜師范大學)

責編:一 木