摘要:完善我國農(nóng)村低保制度是健全農(nóng)村社會保障體系的關(guān)鍵所在，對于構(gòu)建社會主義和諧新農(nóng)村具有重要意義。我國農(nóng)村低保工作雖然取得了豐碩成果，但仍存在保障水平不平衡、保障對象確定難，保障資金來源渠道少、資金監(jiān)督管理不到位等問題，需要采取措施及時解決。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村低保制度;保障對象;保障資金

農(nóng)村最低生活保障制度是解決農(nóng)村特困人口溫飽問題的一道安全網(wǎng)，是保障農(nóng)民合法權(quán)益，縮小城鄉(xiāng)差距的一項重要舉措。這項工作關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，關(guān)系到社會和諧新農(nóng)村的構(gòu)建。妥善解決廣大農(nóng)村困難群眾的最低生活保障有著重要深遠的意義，推廣低保也體現(xiàn)了政府在積極承擔(dān)更多的公共職能，但相應(yīng)資源需求的擴張與地方財政困境之間也是呈現(xiàn)出尖銳的矛盾，農(nóng)村低保任重道遠。

一、農(nóng)村低保制度的實施

1994年，上海市通過實施農(nóng)村居民最低生活保障制度，開始探索科學(xué)有效的農(nóng)村貧困群體救濟方式。同年，國務(wù)院召開的第十次全國民政會議提出，到二十世紀末，要“在農(nóng)村基本建立起與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)得層次不同、標準有別的社會保障制度?！彪S后，全國部分省份被列入了開展新農(nóng)村社會保障體系建設(shè)試點的首批名單。最低生活保障制度成為農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的重點。

1996年，民政部明確提出了在全國范圍內(nèi)積極探索農(nóng)村居民最低生活保障制度的任務(wù)，并印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》和《農(nóng)村社會保障制度建設(shè)指導(dǎo)方案》，要求把建立農(nóng)村最低生活保障制度作為農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的重點來抓，還多次召開專題會議對各地區(qū)農(nóng)村低保制度進行研究。但1997年以后，受政府機構(gòu)改革的影響，農(nóng)村低保試點的步伐漸漸慢了下來，許多地方的農(nóng)村低保試點工作陷入了停頓。

2007年，中央財政加大了轉(zhuǎn)移支付力度，開始探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，以及在更多地區(qū)推廣建立農(nóng)村最低生活保障制度。國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，對農(nóng)村低保對象、申報程序、審批環(huán)節(jié)和資金來源等做了一些指導(dǎo)性規(guī)定。這一年是中央推行農(nóng)村最低生活保障制度成效最為顯著的一年，中央財政安排的農(nóng)村低保補助資金是30億元。地方財政也在加大投入力度，2007年地方各級財政在農(nóng)村低保和特困戶救助上已經(jīng)投入了大量的資金。截至2007年6月底，全國31各省市都已建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人。到2010年5月全國農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了4984萬人。

二、農(nóng)村低保制度建立的必要性

1.可以應(yīng)對農(nóng)村新的貧困形勢，解除貧困人口的生存危機

從1986年起，我國啟動了大規(guī)模的扶貧開發(fā)計劃，使農(nóng)村的絕對貧困人口中國農(nóng)村尚未解決溫飽問題的絕對貧困人口數(shù)量從1978年的2.5億人下降到2007年的1479萬人，占農(nóng)村居民總?cè)丝诘谋戎貜?0.7%下降到1.6%;溫飽問題初步解決但不穩(wěn)定的低收入貧困人口到2007年已減少到2841萬人，占農(nóng)村居民總?cè)丝诘?%。貧困人口的收入水平和生活質(zhì)量也有很大程度提高。面對目前農(nóng)村貧困及扶貧開發(fā)中的新問題與新形勢，有必要轉(zhuǎn)變援助方式，對難以通過扶貧開發(fā)脫貧的絕對貧困人口提供制度性的生活保障措施，切實解決這些未達溫飽的絕對貧困人口的生存危機。農(nóng)村低保制度作為一種重要的貧困性社會救助制度，其自身的功能主要體現(xiàn)在保障農(nóng)村貧困人口的最基本生活、解決其生存危機方面。因此，在全國范圍內(nèi)全面建設(shè)農(nóng)村低保制度，是解除貧困人口基本生存需要的必要選擇。

2.有利于整合目前農(nóng)村繁雜的貧困性社會救助項目

目前，我國農(nóng)村社會貧困性救助項目繁多復(fù)雜，有最低生活保障制度、特困戶救助制度、臨時救濟以及傳統(tǒng)的救濟制度。這樣繁雜的結(jié)構(gòu)，使我國農(nóng)村貧困性社會救助制度的整合性較差，難以發(fā)揮最佳效果。農(nóng)村低保制度是對家庭成員人均收入低于當?shù)刈畹蜕顦藴实霓r(nóng)村居民，由國家和鄉(xiāng)村集體給予差額補助的社會救助制度，是一種更具普遍性、更加制度化和規(guī)范化的制度形式，它還可以滿足農(nóng)村居民最低層次的需要，解除農(nóng)村貧困群體的生存危機，它無疑是農(nóng)村社會保障體系的“基石”。因此，有必要將特困戶救助、臨時救濟等項目盡快上升為農(nóng)村低保制度，從長期趨勢看農(nóng)村低保制度是完善農(nóng)村社會保障制度的基礎(chǔ)。

3.農(nóng)村低保制度的建立具有一定的經(jīng)濟效益

農(nóng)村低保制度的建立具有一定的經(jīng)濟效益。對農(nóng)村低保制度建設(shè)的資金投入，不應(yīng)只看成是為取得其他非經(jīng)濟效益而付出的成本與代價，資金投入在現(xiàn)階段更多具有投資的功能。目前農(nóng)村低保救助資金主要用于購買生活必需品與生產(chǎn)自救，其余的則將救助金用于孩子的教育等方面?？梢钥闯觯r(nóng)村低保發(fā)放的資金絕大部分會轉(zhuǎn)化為當期消費資金，進而轉(zhuǎn)化為促進生產(chǎn)發(fā)展的資金。目前，我國的經(jīng)濟增長的結(jié)構(gòu)不夠合理，經(jīng)濟增長主要依靠投資和出口的拉動。中央多次強調(diào)要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，走中國特色新型工業(yè)化道路，促進經(jīng)濟增長的方式。在這樣的背景下，推進農(nóng)村低保制度，換取的是農(nóng)村的消費能力與現(xiàn)實購買力，有助于改變我國目前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)并促進我國經(jīng)濟的良性發(fā)展。因此，農(nóng)村低保制度不僅僅是一項福利工程，具有一定的經(jīng)濟效益。

4.農(nóng)村低保制度可以促進我國農(nóng)村地區(qū)人本思想和公民權(quán)利意識的發(fā)展

在我國的傳統(tǒng)文化中，雖然有民本思想，但缺乏人本思想，因為個人總是被看作群體的一員，其價值與尊嚴并沒有得到尊重。在這種背景下，我國公民的公民權(quán)利意識非常薄弱。從上個世紀90年代以來，公民權(quán)利主要體現(xiàn)在公民的社會權(quán)利，包括食品、衣著、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等基本社會權(quán)利。農(nóng)民也是我國公民的組成部分，理應(yīng)享受到這些社會權(quán)利，但多年來，農(nóng)民卻一直不敢奢求。農(nóng)村低保制度規(guī)定，只要收入低于一定標準，政府就要為其提供相應(yīng)的救助待遇。通過該制度的實施可以逐步使農(nóng)民意識到獲取最低生活保障是一項基本的公民權(quán)利，而非政府的恩惠，進而提高農(nóng)村居民的公民權(quán)利意識;同時農(nóng)村低保制度的實施，還可以控制政府在原有救濟制度中的自由處置權(quán)利，使農(nóng)民個體的價值與權(quán)利得到尊重，進而促進人本思想在農(nóng)村地區(qū)的教育與發(fā)展。

5.為緩和在農(nóng)村社會變革中出現(xiàn)的矛盾提供了平臺

經(jīng)過多年的發(fā)展，在我國的政治、經(jīng)濟、文化等等的各個方面都取得巨大的成就。但是，改革本身就是經(jīng)濟利益在全社會二次重新分配過程，難免會產(chǎn)生利益分配不公，給社會的發(fā)展帶來了一定的風(fēng)險，形成諸多不穩(wěn)定因素。加之貧困弱勢群眾對社會風(fēng)險與壓力的承受力較低，貧困地區(qū)的農(nóng)民群眾基本生活權(quán)益收到了極大的威脅，改革的“馬太效應(yīng)”在貧困地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。由此而形成的一系列的連鎖反應(yīng)，使貧困地區(qū)農(nóng)村政治、農(nóng)村文化、農(nóng)村經(jīng)濟等各個方面都更加趨向于“貧困”，從而產(chǎn)生了嚴重的社會矛盾:干群關(guān)系日益緊張、民主管理日趨乏力、腐朽思想文化沉渣泛起、群眾心理嚴重失衡。農(nóng)村低保制度的實施，通過以“現(xiàn)金”方式進行救濟有助于改善當前貧困群眾的生活現(xiàn)狀，為其基本生存提供了政策制度上的保障，保障了貧困群眾基本物質(zhì)生活，也為黨和國家處理現(xiàn)階段的農(nóng)村社會矛盾搭建了一個基礎(chǔ)平臺。

三、農(nóng)村低保建設(shè)中存在的問題

1.各地區(qū)之間的保障水平不平衡

多年來我國開展農(nóng)村最低生活保障制度的探索，取得了令人矚目的成就，但該制度的發(fā)展水平在各地是極不平衡。如有的縣區(qū)，納入農(nóng)村最低生活保障制度范疇的幾十人，有名無實。在有的縣區(qū)，最低生活保障標準很低，每年近有百元左右，還不能按時發(fā)放。該制度甚至在某些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了逐步萎縮的趨勢。地區(qū)和地區(qū)之間的保障水平差距過大，如中西部大部分農(nóng)村地區(qū)沒有可持續(xù)發(fā)展最低生活保障制度的能力，而沿海發(fā)達地區(qū)和大城市郊區(qū)有能力為這項制度的開展提供強大的財政保障。

2.低保資金難以落實到位

縣、鄉(xiāng)負擔(dān)的最低生活保障資金難以落實到位或者不能按時足額到位，很多地區(qū)雖然已經(jīng)建立了最低生活保障制度，但是財政收支緊張，資金缺口難以彌補，所以在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保，資金保證最重要。從目前現(xiàn)狀看，部分基層縣、鄉(xiāng)政府對農(nóng)村低保工作重要性認識不足，造成資金的擠占挪用;由于低保資金來源渠道單一，完全依賴財政投入，這些欠發(fā)達地區(qū)的財政收支狀況尚屬“糊口財政”，依靠地方財政解決城市低保問題還需絞盡腦汁，面對更廣大農(nóng)村低保問題，提供矛盾突出，資金缺口難以彌補，這是制約農(nóng)村低保工作整體推進的一個關(guān)鍵問題。

3.農(nóng)村低保政策的對象界定難以確定

對農(nóng)村低保對象的界定，一直是一個復(fù)雜、困難的問題，對于貧困地區(qū)來說，對象的界定更加難以準確到位。一是農(nóng)民收入核準難。享受農(nóng)村低保政策的對象，按政策要求是其收入符合家庭人均收入低于當?shù)氐捅藴实囊?。然而，由于農(nóng)民的收入多以實物為主，由于價值轉(zhuǎn)移的隨意性，在實際操作中很難準確認定。在認定過程中，常常出現(xiàn)核定沒達標，而群眾自認為達到了低保要求的現(xiàn)象。還有外出務(wù)工人員收入或臨時性收入計算難。二是確定農(nóng)戶具有法定贍養(yǎng)，撫養(yǎng)關(guān)系并且在一起共同生活的全體人員收入難。三是因建房、婚嫁等原因?qū)е律罾щy的人員是否列入保障對象操作難。四是確定的對象界定難以實現(xiàn)?，F(xiàn)在各地對農(nóng)村低保的對象普遍采用比例分配制，就是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定的百分比來確定低保對象的名額限制。這種名額分配的做法一有上面要求的根據(jù)，二有當?shù)匕l(fā)展的原因，但這種做法在操作中存在困難。

4.農(nóng)村低保政策的實施管理有待規(guī)范加強

中央明確指出現(xiàn)行的農(nóng)村低保政策的管理部門是民政部門。從管理部門的屬性來看，它符合農(nóng)村低保制度的社會救濟的本質(zhì)屬性，但存在一定的問題。一是由民政部門管理，很容易使人將農(nóng)村低保與社會救助劃等號，誤導(dǎo)群眾對政策的認識;二是民政部門職責(zé)重在臨時性救助，而不重在制度性、長期性的保障，對農(nóng)村低保政策制度化建設(shè)帶來一定的影響;三是由民政部門管理，缺乏強制性。與此同時，對農(nóng)村低保政策的監(jiān)督管理重要的一個環(huán)節(jié)是對低保資金的管理，中央要求要規(guī)范和完善資金管理制度，保證?？顚Ｓ茫菩型ㄟ^代理金融機構(gòu)直接發(fā)放低保金的辦法，確保各級財政安排低保能夠及時足額發(fā)放到低保戶手中。目前各地基本實行了由金融機構(gòu)代理發(fā)放。但存在一個現(xiàn)實問題，貧困地區(qū)多為偏遠交通不便地方，而金融機構(gòu)除農(nóng)村信用社以外很少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立辦事處，很多地方農(nóng)民領(lǐng)取一次補償金得花一整天時間，有的得花兩天，中途還得住宿一晚，農(nóng)民支出成本較大。

四、完善農(nóng)村低保的對策思路

1.制定科學(xué)的農(nóng)村低保標準應(yīng)考慮的幾個要素

確定農(nóng)村最低生活保障標準主要考慮的因素有:(1)維持農(nóng)民最基本的生活需要?？梢韵韧ㄟ^調(diào)查來測量出貧困人口的平常消費開支，再根據(jù)其與維持生存的基本水平之差來確定低保標準。(2)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。主要考慮當?shù)厝司鶉裆a(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收入和農(nóng)民消費支出的恩格爾系數(shù)等。(3)地方財政的承受能力。由于村級財政收入沒有保障，基本處于零狀態(tài)，農(nóng)村低保資金應(yīng)由省、縣、鄉(xiāng)三級共同承擔(dān)，列入專項財政預(yù)算。必須從地方財政收入的具體情況出發(fā)制定保障標準。(4)物價上漲指數(shù)。保障標準應(yīng)隨物價變化而調(diào)整，以保障貧困人口拿到手中的實際貨幣足以維持生存。(5)地區(qū)性差異因素。對于東南沿海發(fā)達地區(qū)和中部落后地區(qū)，兩個地區(qū)之間的低保標準可以根據(jù)各地的實際情況來考慮。(6)其他因素。主要包括水電、燃料及未成年人義務(wù)教育等費用。同時由于上述各因素都是不斷變化的，保障標準還應(yīng)該要定期調(diào)整，結(jié)合實際變化。

2.建立穩(wěn)定的低保資金來源渠道

在農(nóng)村低保制度中，低保資金來源是一個很重要的部分。所以應(yīng)該要建立一個穩(wěn)定的資金來源渠道。筆者認為有兩條資金來源渠道是必不可少的:一是由中央財政發(fā)放農(nóng)村低保專項資金，二是由各地區(qū)市縣財政來分擔(dān)一部分資金。但是我國的基本國情又有不同，各地區(qū)之間有較大的貧富差距，所以資金的來源渠道可做一些靈活性調(diào)整。同時動員社會力量，通過有獎募捐、發(fā)行福利彩票等形式的社會福利活動籌集保障資金。我國彩票業(yè)已成為被社會普遍自愿接受的、一項有意義的公益事業(yè)和慈善事業(yè)活動，這在我國發(fā)展?jié)摿薮螅梢宰鳛檠a充最低生活保障資金的重要來源。各級政府要設(shè)立低保資金專用賬戶，專戶管理，?？顚Ｓ?，封閉運行。建立低保資金列入財政預(yù)算、優(yōu)先保障的運作模式。對于來自社會各方面的捐贈要及時繳入專用賬戶，防止挪用。各級政府在負擔(dān)比例相對穩(wěn)定的情況下還應(yīng)該逐年增加資金投入量，以切實提高低保戶的保障水平，增加低保戶的數(shù)量。

3.健全運行機制讓低保政策惠及民眾

對于農(nóng)村低保政策實施過程中遇到對象界定難、執(zhí)行程序不健全、補償機制不完善的現(xiàn)狀，各級政策要結(jié)合實際，逐步完善政策體系，完善制度基礎(chǔ)，健全低保政策的運行機制。一要更加科學(xué)設(shè)置受保對象界定方案。實施合理的實物價值計算標準，核準農(nóng)民收入;實施動態(tài)收入核準方法，隨時關(guān)注農(nóng)民收入變化;適度提高低保對象配額。二是要適度調(diào)整補償標準。結(jié)合目前的實際情況，實行分層次而不是統(tǒng)一的補償保障。如貧困人口過多導(dǎo)致補償支出增加，可以提高受保對象比例的調(diào)整進行補充。作為貧困地區(qū)，補償標準應(yīng)該高于本地域其他較富裕地區(qū)的標準，也應(yīng)與國家水平持平。結(jié)合當前貧困地區(qū)收入現(xiàn)狀，進行適當補償是可以的。三要進一步健全執(zhí)行程序。要改變傳統(tǒng)的辦事規(guī)則，嚴格按國家的規(guī)定來執(zhí)行，必須走“申請—調(diào)查—審核—審批”的程序，不能越俎代庖，廣泛尊重群眾的應(yīng)有權(quán)利。充分發(fā)揮群眾民主，進行民主評議。審核要落到實處，審批要嚴格把關(guān)，真正實現(xiàn)低保保障困難群眾基本生活的目標。

4.加強監(jiān)督管理使低保政策確保民利

針對實際運行過程中存在的問題，要使農(nóng)村低保政策讓農(nóng)民真正得到實惠，必須加強其運行的監(jiān)督與管理。一要加強組織管理，減少政策執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，提高政府執(zhí)行的效率，讓農(nóng)民得到實惠。二是適度調(diào)整管理模式。在農(nóng)村低保初步實行階段，可以嚴格實行屬地模式，但是隨著城市低保政策的實行，社會低保體系逐步社會化，可以探索屬地管理與居住地管理相結(jié)合的模式。從而減少政策執(zhí)行過程的摩擦與降低政策執(zhí)行的成本。三要適當實行動態(tài)管理。對低保對象認定實行動態(tài)管理，農(nóng)民收入提高超過低保標準后及時退出，農(nóng)民收入降低到低保范圍后及時進入，即完善農(nóng)村低保制度的“進退機制”。四要加強對運行過程的監(jiān)督。重點加強對補償資金流程的監(jiān)督與管理，防止資金被挪用、擠占甚至被貪污、流失;加強對審核程序等環(huán)節(jié)的監(jiān)督與管理，確保公平、公正、公開。

5.拓寬就業(yè)渠道，增加農(nóng)民收入 

廣泛拓寬就業(yè)渠道，努力增加農(nóng)民收入，實施積極的低保制度。農(nóng)民貧困的主要原因是收入低、沒有固定收入來源。為此，各級政府在做好低保工作的同時，必須做好以下工作:一是加強對低保對象的思想教育、技術(shù)培訓(xùn)，激發(fā)他們的活力，使其具有“造血”功能;二是加大勞務(wù)輸出力度，使有勞動能力的低保對象在政府的幫助下實現(xiàn)就業(yè);三是要指導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，搞好多種經(jīng)營，向高效農(nóng)業(yè)和精品農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過增加農(nóng)副產(chǎn)品的科技含量來增加農(nóng)民收入。

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(作者單位:湖北師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院)