摘要：隨著我國行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)體制改革的不斷深化，財(cái)政資金運(yùn)行管理新機(jī)制基本建立，我國行政單位的財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作發(fā)生了較大變化，對行政單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理的要求不斷提高，要求行政單位實(shí)行全面預(yù)算管理。但由于目前我國行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理體制還存在較多的問題，難以滿足管理的要求，所以本文擬就行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在問題進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出了改進(jìn)意見，以期幫助行政單位更好的在全面預(yù)算管理中取得更大成效。

關(guān)鍵詞： 全面預(yù)算管理 行政單位

一、引言

近些年，我國部門預(yù)算、國庫集中收付制度等公共財(cái)政改革的深入推進(jìn)，要求相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行管理不斷加強(qiáng)，實(shí)行全面預(yù)算管理。但此時(shí)的行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理體制還有很多不夠完善的地方，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足行政單位預(yù)算管理的要求，所以如何加強(qiáng)及完善我國行政單位全面預(yù)算管理值得我們深入探討。

二、行政單位全面預(yù)算管理的概述

（一）全面預(yù)算管理的定義

預(yù)算，實(shí)質(zhì)是一種計(jì)劃或規(guī)劃；而預(yù)算管理則指的是圍繞預(yù)算而展開的、涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)控、預(yù)算考評等多個方面的一系列管理活動。

全面預(yù)算管理是預(yù)算管理中的一種，是較為先進(jìn)預(yù)算管理模式。我國行政單位實(shí)施全面預(yù)算管理指的是行政單位通過設(shè)定預(yù)算目標(biāo)，確定各個單位的工作重點(diǎn)，劃分責(zé)任中心、分解預(yù)算指標(biāo)、執(zhí)行并考核預(yù)算工作等步驟，在行政單位內(nèi)部構(gòu)建出一整套能夠較好把握財(cái)務(wù)預(yù)算狀況的全新財(cái)務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制。

（二）澄清行政單位全面預(yù)算管理的認(rèn)識誤區(qū)

預(yù)算，在不同領(lǐng)域中由于應(yīng)用的背景與范圍不同，所代表的具體含義也有所區(qū)別。目前，對行政單位全面預(yù)算管理的認(rèn)識還存在一些誤區(qū)，嚴(yán)重影響了我國行政單位全面預(yù)算管理的成效。首先要澄清預(yù)算管理與預(yù)測的區(qū)別，預(yù)測只是對未來不確定的主觀判斷與估計(jì)，而預(yù)算則是以預(yù)測結(jié)果為基礎(chǔ)提出的應(yīng)對方案。接著要區(qū)分行政單位預(yù)算與企業(yè)預(yù)算兩個概念，行政單位預(yù)算目的是為了限制支出，在保證完成行政職責(zé)的同時(shí)盡量將支出壓縮到最低，行政單位執(zhí)行者只能在預(yù)算范圍內(nèi)工作，靈活性較小，而企業(yè)預(yù)算則是通過有效利用資源來組織創(chuàng)造和增加企業(yè)價(jià)值，是為了獲得更大的收入。再者，要明白行政單位全面預(yù)算管理是一種以全員、全面、全方位、全過程監(jiān)控為核心的管理模式。它的特點(diǎn)是集系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化和人本化理念為一體，對單位上下具有全面控制和約束力。

（三）我國行政單位實(shí)施全面預(yù)算管理的方法

我國行政單位實(shí)施全面預(yù)算管理主要從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核、預(yù)算監(jiān)督等方面來進(jìn)行。從編制預(yù)算入手，嚴(yán)格執(zhí)行及控制預(yù)算過程，對預(yù)算進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，在事后對預(yù)算工作進(jìn)行評估考核，并且制定相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制制度對預(yù)算實(shí)施的全過程進(jìn)行監(jiān)督管理，保證全面預(yù)算的順利實(shí)施。

（四）行政單位實(shí)施全面預(yù)算管理的意義

全面預(yù)算管理，是一項(xiàng)重要的目標(biāo)管理控制工具，能幫助管理者進(jìn)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制和業(yè)績評價(jià)。它作為一種先進(jìn)的管理理念和管理技術(shù)，在各級行政機(jī)關(guān)推行，對有效調(diào)動和分配資源、突出工作重點(diǎn)、提高管理水平等方面具有十分重要的意義。

三、行政單位推進(jìn)全面預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算管理體系尚未建立，預(yù)算意識不強(qiáng)，人員素質(zhì)不高

目前，我國行政單位尚未形成完整的預(yù)算管理體系，在預(yù)算組織、預(yù)算制度的建設(shè)上，還存在不合理的地方，預(yù)算執(zhí)行及考核具體辦法等方面還不夠全面，有的甚至出現(xiàn)缺失現(xiàn)象。部分行政領(lǐng)導(dǎo)對于單位的全面預(yù)算管理體系的重要性缺乏認(rèn)識，單位中的日常收支活動，并未按照編制的預(yù)算執(zhí)行，使得單位的預(yù)算管理流于形式。

此外，由于多數(shù)的財(cái)務(wù)人員年齡比較大，并未定期接受職業(yè)再教育的培訓(xùn)，對于全面預(yù)算管理認(rèn)識不清，對該先進(jìn)管理方法把握得不到位，這些都嚴(yán)重阻礙了全面預(yù)算管理方法在行政單位財(cái)務(wù)管理中的有效實(shí)施。

（二）預(yù)算編制不夠科學(xué)合理

現(xiàn)階段，多數(shù)行政單位的預(yù)算編制工作，未按照預(yù)算的編制程序，組織相應(yīng)的人員花費(fèi)必要的時(shí)間和精力對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行相關(guān)地調(diào)研、論證。而是在以前年度預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行一下簡要的修改，甚至直接沿用原有預(yù)算，并沒有考慮到現(xiàn)實(shí)狀況的改變，使得編制出來的預(yù)算與實(shí)際情況存在很大差異，使得實(shí)際工作中難以按照預(yù)算執(zhí)行，使得編制的預(yù)算形同虛設(shè)。再者，部分行政單位編制的預(yù)算相當(dāng)粗糙，比較空洞，預(yù)算項(xiàng)目指標(biāo)未經(jīng)過充分論證，難以細(xì)化，不具可行性，使得預(yù)算工作具體無法有效分解到各部門執(zhí)行。

（三）預(yù)算執(zhí)行不力

從現(xiàn)階段的狀況看，我國行政單位的預(yù)算執(zhí)行不力，效果不佳，使得單位管理水平難以提高。由于預(yù)算管理制度和工作流程尚未確定，授權(quán)審批制度還不完善，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行力度不夠。比如：行政單位的員工借款未及時(shí)催收，形成呆賬、壞賬；原始票據(jù)的管理不規(guī)范，并未對原始票據(jù)所記載的內(nèi)容，以及信息的真實(shí)性進(jìn)行嚴(yán)格考察，甚至存在原始票據(jù)造假行為；單位的應(yīng)激款項(xiàng)管理由于缺乏有效財(cái)政監(jiān)督，使用上比較混亂，滋生一系列腐敗行為；年終清理結(jié)算時(shí)，未對各項(xiàng)資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)，致使資產(chǎn)賬實(shí)不符；未按照最新規(guī)定進(jìn)行年終結(jié)賬，仍沿用舊制度等。

（四）預(yù)算考核失效

目前，大多數(shù)行政單位尚未建立一套完善的預(yù)算考核制度?？荚u方法過于簡單，只進(jìn)行年度的綜合考核，未實(shí)施動態(tài)考核。不僅如此，考核指標(biāo)還很含糊、不明確，缺乏剛性，并未將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤或與員工的激勵機(jī)制掛鉤，使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任人無動力實(shí)施預(yù)算管理，削弱預(yù)算的作用，影響全面預(yù)算管理的實(shí)施效果。

（五）預(yù)算的監(jiān)管機(jī)制不完善

我國行政單位很少在預(yù)算項(xiàng)目結(jié)束后對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行后期的分析和評價(jià)。部分行政單位尚未建立預(yù)算控制制度，即使有些單位建立了預(yù)算內(nèi)控制度，但該預(yù)算控制制度很不完善，內(nèi)容殘缺不全且缺乏合理性，使得預(yù)算內(nèi)部控制的監(jiān)督職能缺失。

四、行政單位全面預(yù)算管理的改進(jìn)工作

（一）提高對全面預(yù)算管理認(rèn)識及員工素質(zhì)

行政單位應(yīng)首先樹立預(yù)算管理的思想，尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)者的觀念認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，讓他們意識到全面預(yù)算管理的意義所在，并在全單位范圍內(nèi)推行全面預(yù)算管理。行政單位還應(yīng)該在員工中普及全面預(yù)算管理的知識，讓員工明白全面預(yù)算管理是涉及單位全體員工，涉及單位資金運(yùn)轉(zhuǎn)全過程的全方位預(yù)算管理，明確自己在全面預(yù)算管理中的職責(zé)，及該如何做好自己的那部分預(yù)算管理工作。

此外，行政單位要想順利實(shí)施全面預(yù)算管理，就應(yīng)該加強(qiáng)對預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員的管理，提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。注重對單位財(cái)務(wù)人員的職業(yè)培訓(xùn)，讓財(cái)務(wù)人員認(rèn)識并熟練掌握全面預(yù)算管理的方法，為在行政單位實(shí)際工作中進(jìn)行全面財(cái)務(wù)預(yù)算服務(wù)。

（二）編制科學(xué)合理的預(yù)算

目前我國行政事業(yè)單位預(yù)算采取的是增量預(yù)算的方法，計(jì)算方法較為簡易，新的預(yù)算是在以前年度預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行編制。該方法斌更沒有考慮具體情況的變化，該方法使得行政單位沒有啟發(fā)新觀點(diǎn)來控制預(yù)算支出的動力，并錯誤的獨(dú)立行政單位將預(yù)算的全部資金全部用光，以便下期保持或者爭取更多的預(yù)算額度。該預(yù)算使得行政單位的預(yù)算管理效率低下。

面對該情況，行政單位可以改用零基預(yù)算方法。在每個新時(shí)期都以“零基礎(chǔ)”出發(fā)，重新分析各個部門的需求與成本，判斷所有的費(fèi)用支出。該方法能有效識別比鞥去除不充分或過時(shí)的行動，促進(jìn)更為有效的資源配置。在我國恰逢社會轉(zhuǎn)型期政府職能轉(zhuǎn)變的特殊歷史時(shí)期，適度采用零基預(yù)算的全面預(yù)算管理方法，有利于革除行政單位中原有不合理的預(yù)算基數(shù)，重新確認(rèn)政府各部門的職能，促進(jìn)行政單位提高預(yù)算管理水平。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算

行政單位嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算工作，首先應(yīng)做到的是分解落實(shí)預(yù)算指標(biāo)，對事先制定的的預(yù)算指標(biāo)要進(jìn)行層層分解，最終落實(shí)到具體的科室和個人。要落實(shí)預(yù)算工作，還應(yīng)制定一系列的預(yù)算管理制度和工作流程，讓單位中的員工都能按照預(yù)算管理辦法執(zhí)行預(yù)算工作。當(dāng)執(zhí)行預(yù)算的過程中遇到特殊情況，需要對預(yù)算進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。在實(shí)施過程中要嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)章制度，嚴(yán)格審批程序，加強(qiáng)對專用資金的管理和監(jiān)督等。預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，只有嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算工作，才能使得預(yù)算管理工作落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（四）改進(jìn)預(yù)算考核體系

預(yù)算的考核應(yīng)該以預(yù)算的執(zhí)行情況為基礎(chǔ)，我國行政單位應(yīng)建立與預(yù)算執(zhí)行相配套的預(yù)算考核制度。首先要明確預(yù)算考核的內(nèi)容，對預(yù)算考核的內(nèi)容和范圍有個明確的界定。此外還要制定一系列具體明確、確實(shí)可行的預(yù)算考核指標(biāo)，并讓全體員工了解并熟悉該預(yù)算考核指標(biāo)，定期進(jìn)行預(yù)算指標(biāo)的考核。將預(yù)算執(zhí)行考核作為行政單位預(yù)算考核的主要內(nèi)容。同時(shí)將預(yù)算考核指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任及激勵機(jī)制聯(lián)系起來，作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核重要內(nèi)容和職工獎懲的評定依據(jù)，充分發(fā)揮員工的積極性與創(chuàng)造性，促進(jìn)預(yù)算管理水平及效益的不斷提高，爭取實(shí)現(xiàn)個人與單位集體利益的雙贏。

（五）完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

有效的預(yù)算監(jiān)管是順利實(shí)施全面預(yù)算管理的重要保障。我國行政單位想要加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)管能力首先應(yīng)該制定必要的內(nèi)部監(jiān)督管理制度。做到不相容職務(wù)相分離、通過會計(jì)信息系統(tǒng)及風(fēng)險(xiǎn)評估管理對預(yù)算工作進(jìn)行監(jiān)督管理。對預(yù)算的監(jiān)督管理主要包括兩方面，對資金使用過程及資金的適應(yīng)效益進(jìn)行監(jiān)督。我國行政單位除了制定相應(yīng)的內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制外，還應(yīng)該對資金使用的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督，確保資金安全、合理、有效使用。而對資金使用效益，行政單位應(yīng)建立合理的考核評價(jià)機(jī)制，對預(yù)算資金的全過程進(jìn)行綜合考核評審，對項(xiàng)目資金使用效益進(jìn)行考核，防范行政單位的資金游離于預(yù)算管理體系之外。

五、結(jié)語

隨著行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)體制改革的不斷深化，行政單位對財(cái)務(wù)管理的要求不斷提高。為了更好地實(shí)現(xiàn)行政職能，提高行政效率，我國行政單位應(yīng)該通過學(xué)習(xí)掌握先進(jìn)的全面預(yù)算方法，并在單位中實(shí)施全面預(yù)算管理，并且不斷加以改進(jìn)完善，積極改進(jìn)行政單位財(cái)務(wù)管理工作，提高行政單位的財(cái)務(wù)管理效率。

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（作者單位：嘉興港區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會）