摘要：我國(guó)服務(wù)型政府構(gòu)建還面臨公民社會(huì)不發(fā)達(dá)、官本位思想及官僚體系的消極影響、社區(qū)與非營(yíng)利組織欠發(fā)達(dá)以及政府職能定位失范等現(xiàn)實(shí)困境。只有堅(jiān)持民主、追求公共利益、重視公民權(quán)等服務(wù)精神，才能建構(gòu)真正的服務(wù)型政府。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府 新公共服務(wù) 服務(wù)精神

一、服務(wù)型政府建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困境

不管是傳統(tǒng)公共行政、新公共管理還是新公共服務(wù)，作為公共行政研究的一種范式，其需要回答的核心問(wèn)題始終脫離不了“政府應(yīng)該做什么”和“政府怎樣才能做好”的窠臼。新公共服務(wù)理論明確提出政府應(yīng)當(dāng)提供服務(wù)，充當(dāng)服務(wù)而非掌舵的角色，它們認(rèn)為這一角色定位可以使政府更有效率、更民主化、保障公民權(quán)，從而達(dá)成公共利益至上的目標(biāo)。但是，服務(wù)型政府的建構(gòu)又不能完全照搬新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)理論發(fā)端于西方民主社會(huì)，其文化背景和實(shí)現(xiàn)途徑離不開(kāi)西方民主體制和強(qiáng)大的公民社會(huì)背景，因此，在構(gòu)建服務(wù)型政府的過(guò)程中，正確吸收和科學(xué)運(yùn)用新公共服務(wù)所提倡的服務(wù)精神是必須加以慎重考慮的問(wèn)題。結(jié)合新公共服務(wù)理論來(lái)看，目前在我國(guó)，服務(wù)型政府建構(gòu)面臨眾多現(xiàn)實(shí)困境和真實(shí)阻力。

（1）政府職能定位失范

不管是傳統(tǒng)公共行政、新公共管理，還是新公共服務(wù)，都回答了政府職能該如何定位的問(wèn)題。只不過(guò)，與主張科層官僚制的傳統(tǒng)公共行政和主張掌舵而非劃槳的新公共管理不同，新公共服務(wù)主張服務(wù)而不是掌舵。新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)政府的職能是服務(wù)，對(duì)公民和社區(qū)團(tuán)體之間的利益進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，進(jìn)而創(chuàng)建共同的價(jià)值觀。新公共服務(wù)的核心和實(shí)質(zhì)有兩個(gè)主題：促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)；將民主、公民權(quán)和公共利益的價(jià)值觀重新肯定為公共行政的卓越價(jià)值觀。政府應(yīng)該把角色定位于服務(wù)公民，“公務(wù)員（通常）不是提供顧客服務(wù)，而是提供民主”。因此，新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府通過(guò)與社區(qū)、私人組織以及非營(yíng)利組織建立聯(lián)盟，共同解決公共問(wèn)題，政府是治理中的關(guān)鍵角色；政府以服務(wù)于公民為職責(zé)，不是管制型政府；政府不包辦一切公共事務(wù)，只是作為公共服務(wù)的提供者之一的同時(shí)為其他主體提供服務(wù)創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件，是一個(gè)有限而非全能的政府。

服務(wù)型政府也是一個(gè)有限的政府，它雖然要求政府提供多種多樣的服務(wù)，但它并不要求政府無(wú)所不包。政府職能轉(zhuǎn)變是服務(wù)型政府建構(gòu)的最重要方面。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政機(jī)構(gòu)一共進(jìn)行了六次大的改革，政府職能轉(zhuǎn)變作為改革的關(guān)鍵，也不斷在改革中探索變化。十七大報(bào)告提出，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?，F(xiàn)如今，我國(guó)政府的職能已經(jīng)有了非常大的轉(zhuǎn)變，正在從改革初的全能政府轉(zhuǎn)向有限政府。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直是強(qiáng)政府、弱社會(huì)，政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，仍然承擔(dān)著太多不屬于它，或者它難以良好承擔(dān)的職能，因此，現(xiàn)實(shí)中的政府經(jīng)常出現(xiàn)越位、錯(cuò)位和缺位、不到位的現(xiàn)象。震驚全國(guó)的毒奶粉事件，就極大地反映出了政府相關(guān)職能尤其是行政監(jiān)管職能的缺位和不到位。這一方面影響到了政府合理地提供服務(wù)，合理地提供它能夠提供好的服務(wù)的能力；另一方面也影響到了我國(guó)市民社會(huì)的形成和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

（2）官本位思想與官僚體系的消極影響

新公共服務(wù)的服務(wù)精神體現(xiàn)為民本位，徹底摒棄官本位、官僚制和權(quán)力本位。它認(rèn)為，公民是首位，政府是公民的政府，政府必須服從公民的意志。新公共服務(wù)所倡導(dǎo)的政府模式是服務(wù)型政府，這種政府既不是凌駕于社會(huì)之上的官僚體系，也不是企業(yè)家精神的政府，而是以公民的需求為中心，以公民為本位，追求公共利益而非自利的服務(wù)政府。“在新公共服務(wù)中，公共行政官員不是公共利益的單獨(dú)主宰者。相反，公共行政官員應(yīng)該被視為在一個(gè)包括公民、團(tuán)體、民選代表以及其他機(jī)構(gòu)在內(nèi)的更大治理系統(tǒng)中的關(guān)鍵角色?！闭塾诜?wù)于公民而非以官僚自居，“公務(wù)員的首要作用乃是幫助公民闡述并實(shí)現(xiàn)他們的公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會(huì)”，“要想充分地體現(xiàn)公共行政的精神，我們必須真誠(chéng)地關(guān)愛(ài)公民并與公民一道工作”。

服務(wù)型政府是以人為本的政府，實(shí)質(zhì)是以民為本位、以社會(huì)為本位的政府，同時(shí)它又是法治而非帶人治色彩的政府。雖說(shuō)官本位思想早就受到排斥和批駁，但是在中國(guó)五千年的歷史中，官本位思想根深蒂固，現(xiàn)代中國(guó)公務(wù)員中仍存在官本位思想，以官員自居，缺乏服務(wù)意識(shí)和公共責(zé)任，辦事態(tài)度冷漠。恰如溫家寶總理在2009年兩會(huì)上所作的《政府工作報(bào)告》所言：“過(guò)去一年，政府自身改革和建設(shè)取得了新的成績(jī)，但與人民的期待仍有不小差距。政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，行政效率有待提高，形式主義、官僚主義比較突出，腐敗現(xiàn)象在一些地方、部門(mén)和領(lǐng)域比較嚴(yán)重。因而，雖然我國(guó)政府也一直在努力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，但是中國(guó)官僚制仍然存在，并特點(diǎn)明顯：政府機(jī)構(gòu)龐雜，法制不健全，人治色彩嚴(yán)重，濫用權(quán)力，腐敗重生，辦事效率低下，如此等等?！边@必然導(dǎo)致公務(wù)員無(wú)法堅(jiān)持公共利益至上，無(wú)法堅(jiān)持和貫徹實(shí)施服務(wù)精神。

（3）民主和公民權(quán)意識(shí)淡薄

民主公民權(quán)理論是新公共服務(wù)的一大理論源泉，對(duì)民主和公民權(quán)的強(qiáng)調(diào)是新公共服務(wù)的核心之一。新公共服務(wù)認(rèn)為，政府應(yīng)該服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客。它將公民置于首位，置疑了把公民當(dāng)作顧客的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府與公民之間的關(guān)系不是簡(jiǎn)單的企業(yè)與顧客之間的關(guān)系，“公共組織和它們的顧客之間關(guān)系遠(yuǎn)比漢堡包柜臺(tái)后的營(yíng)業(yè)員與其顧客間的關(guān)系來(lái)得復(fù)雜”，不要忘記政府是屬于它的公民的。因此，政府不僅僅關(guān)注“顧客”的需要，而更應(yīng)該關(guān)注公民和公民權(quán)。在新公共服務(wù)里，公民權(quán)是這樣界定的：一種是法律上的定義，公民權(quán)即指一種合法身份；另一種是道德上的定義，也是登哈特夫婦所采納的定義，公民權(quán)即指?jìng)€(gè)人影響政治系統(tǒng)的能力，意味著對(duì)政治生活的積極參與，它所涉及的是一個(gè)要在某一政治體系中成員資格的本性，包括公民的權(quán)利和義務(wù)問(wèn)題。為了真正做到服務(wù)于公民，政府就應(yīng)當(dāng)意識(shí)到公民權(quán)的存在和影響，并積極培育公民參與。

服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)民主和公民參與，是民主的政府和以公民為中心的政府。我國(guó)當(dāng)前，民主化程度不高，民眾和政府官員的民主和公民權(quán)意識(shí)尚比較淡薄。一方面，公民個(gè)人民主意識(shí)和公民權(quán)意識(shí)淡薄。我國(guó)公民政治和民主觀念不強(qiáng)，大多數(shù)民眾甚至還沉浸于政治冷漠當(dāng)中。我國(guó)公民對(duì)政治的影響，近些年雖有見(jiàn)長(zhǎng)，但仍不足；公民參與政治的積極性，仍不夠強(qiáng)烈。另一方面，政府提高民主程度和培育公民參與意識(shí)不強(qiáng)，重視不夠。作為公民參與的重要渠道，民眾話語(yǔ)權(quán)的保障機(jī)制以及公共需求與公共利益表達(dá)機(jī)制等，還需要政府建立健全。這些在不同程度上阻礙了服務(wù)型政府的形成。

（4）社區(qū)和非營(yíng)利組織不發(fā)達(dá)，服務(wù)提供主體單一

新公共服務(wù)包含有治理理念所要求的多中心多主體，政府只是其中的角色之一。社區(qū)和非營(yíng)利組織在保障民主、促進(jìn)公民參與、實(shí)現(xiàn)公共利益上同樣具有重要作用，政府應(yīng)該為其發(fā)揮作用創(chuàng)造平臺(tái)和提供機(jī)會(huì)。新公共服務(wù)理論要求公務(wù)員利用基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)幫助公民明確表達(dá)和滿(mǎn)足他們的共同利益。公共領(lǐng)導(dǎo)者需要幫助社區(qū)及其公民認(rèn)識(shí)他們的需要和潛能；整合和表達(dá)社區(qū)的愿景以及活躍在任何特定領(lǐng)域的各種組織的愿景；充當(dāng)行動(dòng)的觸發(fā)器或促進(jìn)因素。 新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府應(yīng)該和其他組織聯(lián)盟，為實(shí)現(xiàn)公共利益而共同努力。“在這個(gè)新的世界里，政府的角色不是通過(guò)規(guī)制和法令引導(dǎo)公眾的行動(dòng)――政府與私人組織以及非營(yíng)利組織一起為了尋求社區(qū)所面臨問(wèn)題的解決方案而行動(dòng)。在這個(gè)過(guò)程中，政府從控制者的角色轉(zhuǎn)變成為議程創(chuàng)立者的角色，它們要把適當(dāng)?shù)牟┺膮⑴c者帶到一起并且促成公共問(wèn)題的解決方案并就其進(jìn)行磋商或者是為其‘充當(dāng)經(jīng)紀(jì)人’（這些公共問(wèn)題的解決方案常常是通過(guò)公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)以及非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的聯(lián)盟而產(chǎn)生的）。”可見(jiàn)，新公共服務(wù)理論主張服務(wù)可由政府、社區(qū)、私人組織以及非營(yíng)利組織這幾大主體來(lái)供給，其中政府角色非常關(guān)鍵，它不僅要提供服務(wù)還要為其他主體提供服務(wù)而服務(wù)。

服務(wù)型政府不是專(zhuān)制政府，應(yīng)該是一個(gè)民主治理和多方參與的政府。政府應(yīng)是服務(wù)提供的主體之一而并非唯一主體。當(dāng)前，我國(guó)的社區(qū)和非營(yíng)利組織還欠發(fā)達(dá)，不管是數(shù)量層面還是質(zhì)量層面都較欠缺。首先，社區(qū)在近年來(lái)雖開(kāi)始不斷出現(xiàn)和發(fā)展，但是在管理和運(yùn)行體制上難以擺脫“街居制”——即街道辦事處和居委會(huì)共同組織管理，本質(zhì)上接近于一個(gè)包攬衛(wèi)生服務(wù)、文化、治安等事務(wù)的行政性組織，因而帶有濃厚的行政色彩從而喪失社區(qū)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上的獨(dú)立自主性。另外，受我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的影響，城市社區(qū)的發(fā)展明顯優(yōu)于鄉(xiāng)村社區(qū)，鄉(xiāng)村社區(qū)數(shù)量明顯少于城市社區(qū)，鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展空間還非常大。其次，非營(yíng)利組織發(fā)展不充分。我國(guó)非營(yíng)利組織總量十分不足，據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“截止2008年6月，我國(guó)非營(yíng)利組織的登記數(shù)為38．6個(gè)，按每萬(wàn)人擁有非營(yíng)利組織計(jì)算，我國(guó)僅為3個(gè)，而德國(guó)120個(gè)，法國(guó)110個(gè)，日本97個(gè)，美國(guó)52個(gè)，香港25個(gè)，新加坡18個(gè)，印度10．2個(gè)”。同時(shí)，我國(guó)非營(yíng)利組織相關(guān)法律法規(guī)不健全，非營(yíng)利組織成立和成長(zhǎng)環(huán)境難以脫離政府影響與干預(yù)，其運(yùn)行和管理機(jī)制不規(guī)范，形成了非營(yíng)利組織發(fā)展的瓶頸?？傊?，長(zhǎng)久以來(lái)，政府作為公共行政的主體，承擔(dān)了幾乎所有的服務(wù)職責(zé)，社區(qū)和非營(yíng)利組織作為其他的主體在服務(wù)提供方面作用十分有限。這種政府獨(dú)擋一面的情勢(shì)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，也缺乏監(jiān)督，不利于服務(wù)提供的高效和多樣，也就難以恰當(dāng)?shù)貪M(mǎn)足公民的需求。

二、服務(wù)型政府建構(gòu)的路徑選擇

服務(wù)型政府的建構(gòu)要在正確理解新公共服務(wù)理論的服務(wù)精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情境正確選擇。

首先，需要轉(zhuǎn)變政府職能，使服務(wù)職能和服務(wù)意識(shí)深入人心。實(shí)現(xiàn)政府職能根本轉(zhuǎn)變，必須由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，把不該由政府管理的事項(xiàng)讓渡出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)抓好管好，使市場(chǎng)更好地發(fā)揮資源配置中的基礎(chǔ)性作用，使公民和社會(huì)組織更好地發(fā)揮社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。雖然，2008年我國(guó)的大部制改革，注重加強(qiáng)與民生有關(guān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，合并了職能雷同、重合和交叉的部門(mén)，特別強(qiáng)調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變，探索從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府發(fā)展成為服務(wù)型政府。然而，大部制改革并非我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的終結(jié)點(diǎn)，它僅僅是一個(gè)開(kāi)始，政府職能轉(zhuǎn)變還需要進(jìn)一步深化，尤其在服務(wù)職能的加強(qiáng)和推廣實(shí)施上。依職能為標(biāo)準(zhǔn)，政府可以分為三大類(lèi)：政治統(tǒng)治型政府、管制型政府和服務(wù)型政府。黨的十六大明確提出政府的四項(xiàng)主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。服務(wù)型政府不能僅限于提供“公共服務(wù)”，而需要以服務(wù)為主導(dǎo)，將服務(wù)精神貫穿于以上四大職能。轉(zhuǎn)變政府職能，同時(shí)也意味著追求有限政府。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府的有限性，強(qiáng)調(diào)政府外力的作用，在某些領(lǐng)域政府可以讓渡部分權(quán)力，用社會(huì)治理的方式達(dá)成公共利益的一致性。政府包辦一切，絕不是服務(wù)型政府的題中之義。我國(guó)的政府，尤其要在吸納社會(huì)力量為公眾服務(wù)上下功夫，使公民的需求得到最大限度的滿(mǎn)足，使社會(huì)上下一條心，為建設(shè)和諧社會(huì)和小康社會(huì)共同努力。

其次，變官本位為民本位。民本位，涉及的是服務(wù)型政府為誰(shuí)提供服務(wù)的問(wèn)題，是以公共利益為目標(biāo)，以公眾需求為尺度，以為公眾提供滿(mǎn)意的高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)為任務(wù)。以民為本位，即服務(wù)于公民，“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。變官本位為民本位，首先政府要加強(qiáng)公務(wù)員以民為本理念的培養(yǎng)，促使公務(wù)員擺脫官本位思想，摒棄官僚作風(fēng)，促使公務(wù)員具備服務(wù)意識(shí)和公仆意識(shí)。公務(wù)員要從根本上實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)變，做好人民的公仆，“向人民學(xué)習(xí)，為人民服務(wù)，請(qǐng)人民評(píng)判，讓人民滿(mǎn)意”。同時(shí)，要完善法制建設(shè)，加強(qiáng)公務(wù)員法治意識(shí)的培養(yǎng)，使公務(wù)員脫去人治的外衣，依法行政，時(shí)時(shí)處處為民辦事，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

再次，大力培育社區(qū)和非營(yíng)利組織。社區(qū)和非營(yíng)利組織的培育，需要政府、社會(huì)和公民三方面的配合和支持。當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)欠發(fā)達(dá)、非營(yíng)利組織不成熟的情況仍十分明顯。第一，需要建立健全相關(guān)法律制度，為社區(qū)的成長(zhǎng)和非營(yíng)利組織的成立、管理和運(yùn)行，提供合法身份和法制框架。尤其，以法律形式明確非營(yíng)利組織的地位、管理體制和責(zé)任等，規(guī)范非營(yíng)利組織的行為和管理，才能使其獲得良性健康發(fā)展。第二，政府應(yīng)重視社區(qū)和非營(yíng)利組織的作用，并為其發(fā)揮作用創(chuàng)造條件和平臺(tái)。政府要信任社區(qū)，相信非營(yíng)利組織，使其介入公共服務(wù)的領(lǐng)域。比如，在扶貧領(lǐng)域，近年來(lái)已有越來(lái)越多的非營(yíng)利組織參與其中，形成了政府與非營(yíng)利組織合作扶貧的模式。第三，要鼓勵(lì)公民參與社區(qū)和非營(yíng)利組織的活動(dòng)，培育其參與能力。社區(qū)活動(dòng)主角為社區(qū)內(nèi)公民，只有公民積極參與社區(qū)活動(dòng)，社區(qū)才能順利實(shí)現(xiàn)服務(wù)于民。同樣，非營(yíng)利組織從成立到管理，從建設(shè)到發(fā)展，都需要公民的支持。只要公民具有參與意識(shí)，具備社會(huì)責(zé)任感和民主意識(shí)，社區(qū)和非營(yíng)利組織就能較快成長(zhǎng)。

最后，透明行政和保障民主。民主和公眾回應(yīng)性是服務(wù)型政府的特點(diǎn)，是服務(wù)精神的重要體現(xiàn)。服務(wù)型政府需要公民的高度參與和由民作主，需要回應(yīng)民眾公共需求。在民主程度還不夠發(fā)達(dá)的我國(guó)，有不少路徑可以保障和提高民主。透明行政，政務(wù)公開(kāi)透明，使政府成為陽(yáng)光政府，是有效促進(jìn)民主的重要途徑。只有政府行政公開(kāi)、透明，社會(huì)組織和公民個(gè)人的知情權(quán)才能得以實(shí)施，在知情的基礎(chǔ)上他們也才有可能積極參與公共決策過(guò)程，積極關(guān)注政府動(dòng)態(tài)并對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，有效遏制腐敗。溫家寶總理在2009年兩會(huì)上所作的《政府工作報(bào)告》明確提出：要推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，增加透明度，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓人民群眾知道政府在想什么、做什么，贏得人民群眾的充分理解、廣泛支持和積極參與。另外，除透明行政外，為進(jìn)一步地保障民主，還應(yīng)建立健全民主參與制度和公共需求與公共利益表達(dá)機(jī)制，如電子政務(wù)、聽(tīng)證會(huì)、協(xié)商對(duì)話、公共咨詢(xún)等等，使民主真正具備制度上保障和現(xiàn)實(shí)可行渠道。

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（作者單位：湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）