摘要：預(yù)算執(zhí)行工作對使用好財(cái)政資金，發(fā)揮財(cái)政的調(diào)控監(jiān)督作用意義重大。而當(dāng)前我國預(yù)算執(zhí)行過程中存在著違規(guī)退庫、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理等問題，本文通過對預(yù)算執(zhí)行工作中存在的問題及原因分析，提出了相關(guān)的對策建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算執(zhí)行；問題；建議

近年來，隨著部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購等公共財(cái)政綜合改革的推行實(shí)施，基本建立起了財(cái)政資金運(yùn)行管理機(jī)制，預(yù)算的執(zhí)行管理也相應(yīng)得到加強(qiáng)。但是，財(cái)政預(yù)算管理工作中的許多問題仍未能較好解決。多級(jí)政府在財(cái)政支出管理上，依然存在著年初預(yù)算到位不及時(shí)、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、授權(quán)支付比例大、項(xiàng)目支出管理、財(cái)政專戶管理不規(guī)范等問題。這些問題造成了財(cái)政資金的閑置浪費(fèi)，影響了預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度、效率，增加了管理成本，阻礙了財(cái)政體系的發(fā)展建設(shè)。

一、做好預(yù)算執(zhí)行工作的重要性

1、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和深化改革。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府要通過財(cái)政分配體系，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品，達(dá)到社會(huì)資源的有效配置。因而，提高財(cái)政分配的公開、透明，完善依法民主理財(cái)和科學(xué)決策機(jī)制，提高公眾監(jiān)督意識(shí)、建立官員問責(zé)約束機(jī)制，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史潮流。預(yù)算執(zhí)行工作對于財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化關(guān)系重大，體現(xiàn)著按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律管理財(cái)政收、支的客觀要求。

2、提高財(cái)政管理效率。目前，我國正處于財(cái)政收入增長迅速的時(shí)期，財(cái)政收入的高速增長有可能掩蓋了財(cái)政收支管理的低效率。而財(cái)政收入在長期內(nèi)一直保持這樣高速的增長可能性很小。當(dāng)財(cái)政收入達(dá)到一定的規(guī)模，增速放緩，這時(shí)，財(cái)政收支管理低效率的問題會(huì)逐漸暴露出來。我們有必要在財(cái)政收入增長上升時(shí)期就注意做好預(yù)算執(zhí)行工作，推進(jìn)財(cái)政收支管理的科學(xué)化、精細(xì)化。

3、能夠鞏固財(cái)政管理改革成果。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展完善，我國的財(cái)政管理改革也在深化進(jìn)行中。改革政府采購制度，規(guī)范采購行為，提高政府采購的透明度，有利于解決財(cái)政支出的采購管理問題。既提高了財(cái)政支出效益，又促進(jìn)了政府廉政建設(shè)。預(yù)算執(zhí)行工作有利于財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化，它能夠進(jìn)一步深化財(cái)政管理改革，也可使改革成果得到鞏固擴(kuò)展。

二、預(yù)算執(zhí)行工作中存在的問題及原因分析

（一）算執(zhí)行分析工作中存在的問題

預(yù)算是由政府組成機(jī)構(gòu)或部門編制的在預(yù)算年度內(nèi)的收入與支出的計(jì)劃。預(yù)算要全面的反映出相關(guān)部門的年度財(cái)政需求和全部收入狀況。預(yù)算編制就是為了規(guī)范政府行政和事業(yè)單位的支出行為，提高預(yù)算透明度，加強(qiáng)監(jiān)督財(cái)政資金的使用。預(yù)算執(zhí)行是重點(diǎn)環(huán)節(jié)，預(yù)算編制的再好，如果預(yù)算執(zhí)行做得不好，等于前功盡棄。當(dāng)前，預(yù)算執(zhí)行實(shí)行國庫集中支付、政府采購等一系列改革，取得一定的成效，但是，相關(guān)人員在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行工作時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行和資金使用中存在著一些問題。

1、預(yù)算執(zhí)行經(jīng)常超支。近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各種有利于地方發(fā)展政策的實(shí)施，地方財(cái)政收入隨之也逐年增加，但在進(jìn)行地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作后發(fā)現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行超支問題仍普遍存在。多年的數(shù)據(jù)顯示，在我國的一些縣區(qū)級(jí)地方，預(yù)算實(shí)際支出和預(yù)算支出都會(huì)存在著差異，幾乎每年的預(yù)算實(shí)際支出都不同程度地超出預(yù)算支出。財(cái)政支出的經(jīng)常超支，一方面表明了在編制預(yù)算時(shí)考慮支出需要不夠充分；另一方面則說明預(yù)算執(zhí)行受到的政策性、突發(fā)性因素的影響多，預(yù)算執(zhí)行中存在著不確定性大。

2、潛在的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)加大。當(dāng)前，很多地方政府為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷健全完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，吸引投資，都紛紛增加政府投入力度。而很多地方政府的工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低，財(cái)政收入有限，轉(zhuǎn)而采取出讓土地、政府舉債等方式籌措資金發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，造成了政府債務(wù)的增加。政府債務(wù)的累積減少了可用資金，影響了預(yù)算的正常進(jìn)行和資金的正常調(diào)度。

3、預(yù)算到位不及時(shí)。財(cái)政部門經(jīng)過人大批準(zhǔn)預(yù)算，然后再下達(dá)具體的部門預(yù)算。在這一過程中，傳統(tǒng)預(yù)算安排思想及財(cái)政收支年初不確定性的影響著預(yù)算的下達(dá)進(jìn)度。預(yù)算并非按人大批準(zhǔn)的預(yù)算年初一次下達(dá)到位，而是分兩次下達(dá)給預(yù)算執(zhí)行部門。財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行時(shí)還要把一部分精力投入到追加預(yù)算上。人大批準(zhǔn)的預(yù)算失去了剛性約束，導(dǎo)致許多部門在預(yù)算執(zhí)行中只想著如何爭取財(cái)政資金，而不重視有效使用預(yù)算資金，造成了追加預(yù)算不透明和財(cái)政資金使用上分配不公平。

4、少列預(yù)算收入，隨意變動(dòng)預(yù)算支出。地方財(cái)政往往為了自己的利益，讓自己在今后的財(cái)政改革中處于有利地位，常常是隱瞞信息，不肯向上級(jí)財(cái)政全盤上報(bào)自身的財(cái)政收支信息，導(dǎo)致相當(dāng)大的財(cái)政收入在一般預(yù)算和基金預(yù)算之外游離。具體表現(xiàn)有：依照相關(guān)規(guī)定應(yīng)該納入預(yù)算管理的多種行政事業(yè)收費(fèi)只上繳部分或不繳入國庫，它們?nèi)詢?chǔ)存于地方預(yù)算外的資金專戶中；在國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓得到的出讓金收入，國有資產(chǎn)的投資、經(jīng)營收入收益不按相關(guān)規(guī)定上繳;地方政府將征收的契稅、罰沒收入等部分稅款收入存放于銀行開設(shè)的賬戶上，不按規(guī)定及時(shí)準(zhǔn)確的上繳國庫。而在財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行中又隨意變動(dòng)，造成資金使用效益、支出結(jié)構(gòu)不合理。

5、財(cái)務(wù)監(jiān)督不到位。之所以造成現(xiàn)行的財(cái)務(wù)監(jiān)督困難和不到位是因?yàn)楝F(xiàn)行的會(huì)計(jì)集中核算執(zhí)行實(shí)際上仍是會(huì)計(jì)代辦制。這使得日常會(huì)計(jì)核算在空間上和時(shí)間上與會(huì)計(jì)監(jiān)督脫節(jié)而將會(huì)計(jì)核算變成單純記賬的行為。當(dāng)會(huì)計(jì)的責(zé)任主體不明確時(shí)，一旦出現(xiàn)財(cái)務(wù)管理上的問題，會(huì)計(jì)集中核算中心與具體的經(jīng)濟(jì)行為單位間會(huì)相互推諉。再者，日常財(cái)務(wù)管理不參與單位的具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，這容易出現(xiàn)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理盲區(qū)。許多政府部門認(rèn)為自身不負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)收支管理，與自身部門關(guān)系不大，因而沒有主觀能動(dòng)性做好財(cái)務(wù)管理監(jiān)督工作。加之，會(huì)計(jì)集中核算的業(yè)務(wù)量大，工作人員任務(wù)重，工作人員對被核算部門的專項(xiàng)資金的用途和工作性質(zhì)了解不多，客觀上造成了預(yù)算執(zhí)行工作中不能正確反映財(cái)務(wù)收支、結(jié)余等實(shí)際狀況的困難。

（二）預(yù)算執(zhí)行工作中存在問題的原因分析

1、現(xiàn)行的財(cái)政體制、政策存在問題。現(xiàn)行的財(cái)政體制、政策的特點(diǎn)是財(cái)政高度集中于地市級(jí)以上政府，而且地方的財(cái)政收支明顯的呈現(xiàn)出不同步的趨勢，造成了地方財(cái)政壓力較大。1994年開始實(shí)施的分稅制財(cái)政體制，一定程度上提高了各級(jí)地方政府理財(cái)?shù)闹鲃?dòng)性。但對于地方而言，地方財(cái)力和財(cái)權(quán)分配上的不合理又影響了地方理財(cái)?shù)姆e極性。隨著財(cái)政體制的不斷改革調(diào)整，地方財(cái)權(quán)卻得不到提高，地方的財(cái)政收入多來源于征管成本高、難度大的中小稅種，地方的財(cái)政收入不穩(wěn)定，地方政府利用稅收杠桿的調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用發(fā)揮空間有限。但是，近年來的事權(quán)卻有不斷向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移的趨勢。尤其是在近年來不斷加大各項(xiàng)改革力度，增加對民生、三農(nóng)支出以及地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的增加，地方財(cái)政面臨著巨大的財(cái)政收支壓力和財(cái)政收入不足而預(yù)算執(zhí)行不力的尷尬。

2、地方政府舉債進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。地方政府負(fù)擔(dān)著一地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展繁榮的責(zé)任。制定地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，維護(hù)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，改造、建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，都意味著大量資金的投入。而限于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，地方的財(cái)政收入有限，因而許多地方政府絞盡腦汁從各種渠道爭取發(fā)展資金。它們往往從國際金融組織貸款，爭取中央政府的貸款資金，或者直接用政府信用從商業(yè)銀行貸款而用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目。短期來看，基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目不能直接向經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化，為了維護(hù)政府的信用和形象，各種貸款又必須按期及時(shí)還本付息，地方政府還要再想法籌措資金歸還貸款，進(jìn)一步加大了的地方財(cái)政的壓力。

3、財(cái)政預(yù)算的眾多不確定性來自于滯后的政府決策。雖然我國實(shí)行財(cái)政預(yù)算，在編制預(yù)算時(shí)要早編制、仔細(xì)編制，但各級(jí)政府決策活動(dòng)存在的隨意性和滯后性影響著編制財(cái)政預(yù)算收支。雖然人民代表大會(huì)已經(jīng)審議通過財(cái)政收支預(yù)算，但地方政府為解決新增項(xiàng)目，就會(huì)調(diào)整年初支出預(yù)算，增加部分收入，動(dòng)用預(yù)備費(fèi)用。另外市級(jí)、縣市區(qū)的地方政府往往還會(huì)在年底臨時(shí)下達(dá)指令性的追加指標(biāo)，給財(cái)政預(yù)算收支和執(zhí)行工作帶來了較大的困難。

三、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行工作的對策

1、完善預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系。要按照實(shí)事求是、統(tǒng)籌兼顧、量入為出、保重點(diǎn)、重平衡的原則編制財(cái)政預(yù)算，要充分考慮政府行政單位和事業(yè)單位的特殊性與可比性，細(xì)化財(cái)政收支預(yù)算，保證部門預(yù)算額準(zhǔn)確性可靠性。在預(yù)算制定后要嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意變更調(diào)整，確保預(yù)算的約束力。

2、改革、完善財(cái)政體制。在當(dāng)前分稅制財(cái)政體制的前提下，應(yīng)進(jìn)一步厘清中央與地方政府，地方上、下級(jí)政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)，要?jiǎng)澐趾酶骷?jí)政府間的財(cái)政收入和支出。地方政府要在遵守 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的政策下，可根據(jù)地方的實(shí)際情況來決定對屬于地方而對全局影響較小的稅種開征、稅目增減及稅收的減免等，使地方政府擁有一定的財(cái)稅權(quán)，讓地方政府發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展。另外，還應(yīng)改革完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對區(qū)縣一級(jí)的轉(zhuǎn)移支付力度，提高地方財(cái)政收入，降低地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的債務(wù)規(guī)模。

3、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。要建立財(cái)政預(yù)算資金使用的跟蹤回訪、責(zé)任追究制度，完善預(yù)算項(xiàng)目的調(diào)整變更、追加、取消的審批規(guī)范制度。用規(guī)范、機(jī)制和制度全方位、全過程檢查監(jiān)督預(yù)算資金的運(yùn)行，確保預(yù)算資金的有效使用。嚴(yán)懲預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的違法違規(guī)問題，預(yù)防避免發(fā)生違法違紀(jì)行為。

4、健全財(cái)政收支預(yù)算的約束機(jī)制。要按公共財(cái)政要求，依據(jù)系統(tǒng)科學(xué)的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，深化、細(xì)化預(yù)算編制，將預(yù)算內(nèi)外資金納入到預(yù)算管理中，提高預(yù)算的完整性。要進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理。一旦財(cái)政收支預(yù)算由人民代表大會(huì)審議通過后，相關(guān)機(jī)關(guān)要依法征收或使用，不得隨意調(diào)整變更或超支。

5、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析。做好預(yù)算執(zhí)行分析工作是公共支出管理制度改革和公共財(cái)政體系建設(shè)的必然要求。把預(yù)算執(zhí)行分析作為加強(qiáng)財(cái)政基礎(chǔ)管理的重要環(huán)節(jié)，創(chuàng)新思路，拓寬視角，密切監(jiān)控預(yù)算收支執(zhí)行情況，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求抓好預(yù)算執(zhí)行分析，切實(shí)提高財(cái)政管理與決策的科學(xué)化精細(xì)化水平。預(yù)算執(zhí)行分析工作做到“四性”，即：報(bào)出時(shí)間要有時(shí)效性、分析內(nèi)容要有全面性、提出建議要有針對性、分析結(jié)果要有權(quán)威性，立足本地實(shí)際情況，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行分析工作。

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（作者單位：浙江省文成縣財(cái)政局）