摘要：在房價不斷攀升的大背景下，我國的住房公積金制度弊端日益凸顯?；谧》抗e金制度現(xiàn)存問題的系統(tǒng)分析，本文提出了建立住房公積金銀行的新方案：從保證資金安全，維護制度公平，實現(xiàn)資金受益的角度，得出了建立住房公積金銀行的必要性結(jié)論；從大規(guī)模資金條件、人力資源條件、稅收優(yōu)惠條件等方面，分析了建立住房公積金銀行的可行性。最后，本文給出了建立住房公積金銀行的體制構(gòu)想、資金管理構(gòu)想、業(yè)務(wù)構(gòu)想和風(fēng)險控制構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：住房公積金制度；居民住房保障；住房公積金銀行

一、住房公積金現(xiàn)存問題

（一）住房公積金體制問題

體制“碎片化”。我國現(xiàn)行的住房公積金監(jiān)督管理的實際情況背離政策設(shè)計初衷。公積金管理主題多元，但效果分散，層次不明，權(quán)責不明，五大機構(gòu)變成五大孤立“碎片”， 造成資金歸集、管理、運用效率低下，也為資金非法擠占、挪用埋下隱患。各地“孤島化”現(xiàn)象嚴重：由于全國住房公積金管理體制不統(tǒng)一，省級沒有主管部門，市級設(shè)立中心，各地的管理體制也不相同。縱向無貫通，橫向無聯(lián)系，各地住房公積金體系成“孤島”。此現(xiàn)狀也加劇了區(qū)域發(fā)展不平衡問題，嚴重阻礙了資金使用效率的提高。

（注：問題①——住房公積金管理委員會不是常設(shè)機構(gòu)，其決策功能常常流于形式；

問題②——公積金管理中心與銀行關(guān)系混亂，權(quán)責不清，監(jiān)督很難實施；

問題③——同級財政部門對管理中心進行的監(jiān)督非常脆弱；

問題④——建設(shè)廳對于住房公積金政策的執(zhí)行亦非常脆弱；

問題⑤——中國人民銀行只提出住房公積金的存、貸利率，沒有監(jiān)管職責。）

（二）現(xiàn)行住房公積金使用效率問題

資金沉積，非法挪用：2008 年末，全國住房公積金使用率為72.81%，與上年同比降低 1.78個百分點。資金的大量沉積，既沒有實現(xiàn)增值結(jié)果，更為資金非法使用埋下隱患。由于住房公積金管理制度問題，住房公積金管理中心常常出現(xiàn)資金挪用的大案要案。公積金非法挪用現(xiàn)象嚴重。資金增值率低：住房公積金資金來源有限，資金封閉運行，融資渠道單一。由于住房公積金的“孤島化”，各地的資金也不能有效地連結(jié)起來，部分地區(qū)歸集資金較多，但使用較少，出現(xiàn)資金盈余，而另一部分地區(qū)資金歸集少于資金需求量，出現(xiàn)資金缺口，各地效率都不高。

（三）業(yè)務(wù)問題

本地業(yè)務(wù)繁瑣：公積金提取條件苛刻、手續(xù)繁瑣，住房公積金使用效率很低，公積金管理成本巨大。在住房公積金“碎片化”的體制下，公眾辦理業(yè)務(wù)手續(xù)繁雜，提款不靈活。由于不同的機構(gòu)承擔不同的職責，公眾審批貸款、提取公積金，繳存金可能需在不同的機構(gòu)辦理，給公眾帶來諸多不便。異地提取困難：在住房公積金各地“孤島化”的現(xiàn)狀下，各地住房公積金管理模式都不一樣，公積金在管理規(guī)范和操作引導(dǎo)方面缺少全國統(tǒng)一標準。業(yè)務(wù)問題直接影響到住房公積金貸款，形成潛在操作風(fēng)險。

（四）受益人群局限問題

實際覆蓋率低，中低收入者得不到保障：現(xiàn)階段，我國實行住房公積金制度較好的往往是效益佳的企業(yè)與行政事業(yè)單位，那些擁有大部分中低收入者的效益欠佳的企業(yè)往往又無力建立住房公積金。在實際操作中的貸款階段，由于住房公積金管理中心受到的約束多，只能運行嚴苛的貸款審批制度，運行單一貸款品種，讓買房成為那些中低收入階層的海市蜃樓，可望而不可及。資金使用難，地域的差異明顯：各地“孤島化”的公積金體系無法實現(xiàn)全國的聯(lián)網(wǎng)，“遠水救不了近火”的局面也就尤為凸顯。

（五）風(fēng)險問題

貸款回收風(fēng)險：住房公積金管理中心和金融業(yè)務(wù)的分離，管理中心與受托銀行這兩個不同的利益主體，受各自利益的驅(qū)動，在資金的運作方面產(chǎn)生差異，最終的利益損失由人民承擔。在資金回收方面，管理中心無法直接面對貸款者，銀行所起的作用幾乎相當于“出納”，并不對資金的安全負責。銀行不能對貸款風(fēng)險把關(guān)，貸款資金的收回風(fēng)險增加。

二、住房公積金銀行的提出

由于住房公積金現(xiàn)存在大量的問題，住房公積金現(xiàn)在的制度已經(jīng)不能發(fā)揮保障居民住房的職能，全新的制度改革呼之欲出，本文創(chuàng)造性地提出了建立住房公積金銀行的新思路。

本文在此提出的住房公積金銀行兼有政策性、商業(yè)性，政策性體現(xiàn)它堅持貫徹國家保障居民住房實現(xiàn)“民有所居”的目標，同時配合國家相關(guān)政策實施。商業(yè)性體現(xiàn)在它追求經(jīng)濟效益。

政策性。國家設(shè)立的住房公積金制度最主要的功能就是保障居民住房，實現(xiàn)“人人住得起房”的目標。本文在此提出的住房公積金銀行保障居民住房體現(xiàn)在一下幾個方面：①在原有制度的基礎(chǔ)上，進一步完善住房公積金制度，真正使住房公積金用到實處；并通過提高資金使用效率，擴大收益人群范圍。②有效地運用資金，通過資金的增值保值使得住房公積金繳存者受益更多。③將金融的原理、銀行的功能運用到新的住房公積金制度建設(shè)中，合理配置資金，統(tǒng)一管理運營，方便服務(wù)群眾。

商業(yè)性。住房公積金銀行的商業(yè)性體現(xiàn)在住房公積金銀行追求經(jīng)濟效益，但該銀行與普遍銀行又有本質(zhì)的區(qū)別：①商業(yè)銀行以追求經(jīng)濟效益為首要目標，而住房公積金銀行是基于承擔社會責任的基礎(chǔ)上對經(jīng)濟效益的追求。②商業(yè)銀行承擔有限的社會責任，而住房公積金銀行成立的目的就是為更好地承擔社會責任，主要是保障居民住房。

三、建立住房公積金銀行的必要性

住房公積金銀行有建立的必要性（如圖3.1），它能滿足住房公積金安全性、公平性和收益性方面的需要。

（一）保證資金的安全

1.各地區(qū)內(nèi)的安全。住房公積金銀行可以從根本上解決體制“碎片化”問題。住房公積金銀行的建立消除了住房公積金管理中心與銀行之間的委托代理問題，并將監(jiān)管住房公積金體系的職責交給統(tǒng)一機構(gòu)，避免了“同級多頭”監(jiān)管權(quán)力不明、效果分散的問題。住房公積金銀行還加強了資金的歸集，保證資金的來源；優(yōu)化資金的管理，從根本上解決資金非法擠占、挪用問題，減少資金流入非住房產(chǎn)業(yè)。

2.全國范圍內(nèi)的安全。住房公積金銀行可以通過建立全國性資金融通、結(jié)算網(wǎng)絡(luò)，將各地的住房公積金管理體系聯(lián)系起來，解決了各地“孤島化”問題。同時全國統(tǒng)一的住房公積金銀行成為資金有效運用、風(fēng)險有效控制、金融有效創(chuàng)新、杠桿有效調(diào)節(jié)的先決條件和優(yōu)良載體。

（二）維護制度的公平

1. 地域上公平。全國統(tǒng)一的住房公積金銀行可以統(tǒng)一業(yè)務(wù)辦理標準，簡化居民辦事程序，由原來需要到“碎片化”的幾大機構(gòu)辦事簡化為到住房公積金銀行完成住房公積金的支取、審批、取款等一系列服務(wù)，并統(tǒng)一資金結(jié)算網(wǎng)絡(luò)，解決了異地購房提取個人公積金困難，讓公積金真正取之于民、用之于民。

2.受益人群與非受益人群之間的公平協(xié)調(diào)?，F(xiàn)在的住房公積金制度仍然只是惠及到了少數(shù)人群的利益，甚至在某種程度上存在著“劫貧濟富”的狀況。新的住房公積金銀行提供更多更科學(xué)的金融產(chǎn)品，創(chuàng)新更多貸款品種，擴大貸款范圍、靈活調(diào)整利率、使還款方式人性化，以此滿足更多不同的需求，堅持“以人為本”，讓更多的普通百姓也能真正享受到住房公積金制度的福利，讓公積金成為人們的“公積金”。

（三）實現(xiàn)資金的收益

1.統(tǒng)一資金管理。住房公積金銀行建立后，可以集中和統(tǒng)一管理住房公積金，建立資金融通網(wǎng)絡(luò)，調(diào)劑各地區(qū)的資金余缺，合理配置各地資金，滿足不同地區(qū)的資金需求，緩解區(qū)域發(fā)展不平衡問題，提高資金使用效率。以住房公積金銀行為載體，實現(xiàn)公積金保值功能。通過統(tǒng)一管理全國各地歸集資金，發(fā)揮統(tǒng)一調(diào)撥的導(dǎo)向功能、配置功能。并可以適當拓寬融資渠道，提高資金運用效率。

2.貸款風(fēng)險控制。住房公積金銀行，是兼具政策性與商業(yè)性的銀行，能統(tǒng)一管理中心與受托銀行的業(yè)務(wù)。在不存在利益沖突的基礎(chǔ)上，住房公積金銀行能在貫徹落實國家宏觀政策的前提下有效使用資金，利用其完備的系統(tǒng)與人力配備，嚴格審批貸款者信用，實時監(jiān)控資金流向，確保資金安全。在面對突發(fā)狀況，如貸款者無法償還資金方面，能有能加積極的處理手段，保障廣大存款者的利益。

四、建立住房公積金銀行的可行性

（一）資金條件

住房公積金資金的不斷增加為資金的規(guī)模運營提供了前提和基礎(chǔ)。近年來，全國住房公積金的歸集額不斷地增加，2008年的全國住房公積金繳存額為4469.48億元，同比增加926.56億元，增幅為26.15%。不斷增加的住房公積金急需系統(tǒng)的、有效的管理，大規(guī)模既滿足了銀行設(shè)立的注冊資本金要求，也為資金的真正規(guī)模運作提供了可能。

（二）人力資源條件

現(xiàn)有的住房公積金體系內(nèi)人員為住房公積金銀行的人力資源供給提供條件。目前的住房公積金管理中心組織結(jié)構(gòu)大致包括如下部分：中心領(lǐng)導(dǎo)、辦公室、人力資源處、歸集業(yè)務(wù)處、信貸業(yè)務(wù)處、財務(wù)會計處、審計稽核處、城區(qū)和所管縣城管理部等。以管理層為中心，資金的歸集組織部分，資金的貸出組織部分，財務(wù)會計、審計組織部分，相關(guān)機構(gòu)，地區(qū)管理組織部分都已形成較為完善的類似銀行的管理體系。原有的住房公積金體系供職人員熟悉公積金業(yè)務(wù)，在新的住房公積金銀行可以充分發(fā)揮原有的專業(yè)特長、業(yè)務(wù)能力。優(yōu)先采用原有體系內(nèi)的人員也降低了銀行初始運營的成本。

（三）稅收優(yōu)惠條件

住房公積金銀行具有政策性銀行的性質(zhì)，而國家在政策性銀行稅收問題上給予了一定的優(yōu)惠。政策上的傾斜也給住房公積金銀行的運營提供有利局面，降低了銀行初始運營的成本。

（四）網(wǎng)點設(shè)立基礎(chǔ)

現(xiàn)有的住房公積金保障體系為住房公積金銀行的網(wǎng)點設(shè)立提供了基礎(chǔ)。目前，全國各大市級地區(qū)均成立了住房公積金管理中心，并在當?shù)匚秀y行辦理住房公積金貸款和相關(guān)業(yè)務(wù)。這為住房公積金銀行的全國網(wǎng)點設(shè)立提供了基本框架，在原有體制的基礎(chǔ)上進一步完善網(wǎng)點體系既符合科學(xué)網(wǎng)點設(shè)計結(jié)構(gòu)，又節(jié)約了銀行成立的成本。

五、建立住房公積金銀行幾點構(gòu)想

住房公積金銀行的建立是出于以下三個目的，具體構(gòu)想如下：

（一）體制構(gòu)想

1．住房公積金銀行為全國范圍內(nèi)的常設(shè)機構(gòu)，分散經(jīng)營、統(tǒng)一管理。從國家行政權(quán)力層次上分析，設(shè)立一個住房公積金銀行總行，市級設(shè)立分行，保證資金在整個銀行系統(tǒng)中暢通流動。

2．銀監(jiān)會為住房公積金銀行外部監(jiān)管部門，除了對住房公積金銀行進行政策性銀行的監(jiān)管外，還承擔監(jiān)督住房公積金相關(guān)措施的實施情況，監(jiān)督資金管理運作情況。中國人民銀行提出住房公積金銀行的存、貸利率，但由于住房公積金銀行為國家保障性銀行，存貸款比率可以與一般商業(yè)銀行不同。

3．住房公積金銀行資本金應(yīng)由國家來承擔，實現(xiàn)國家獨資，讓公眾看到國家信用。此外，住房公積金銀行若出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險，或者出現(xiàn)大量不良資產(chǎn)，也應(yīng)由政府買單，讓老百姓真正吃上“定心丸”。

（二）資金管理構(gòu)想

1．資金系統(tǒng)構(gòu)想。以全國性住房公積金銀行為載體，借助先進科學(xué)信息技術(shù)，建立統(tǒng)一資金融通網(wǎng)絡(luò)。各地分散歸集，集中管理，統(tǒng)一調(diào)撥，發(fā)揮資產(chǎn)的導(dǎo)向、配置功能。

2．資金增值構(gòu)想。住房公積金可借助銀行這樣一個載體，將集中歸集的資金有效的進行保值增值活動。這些保障性基金運營情況為住房公積金資金的運營提供的良好的借鑒方案：同樣為中國保障性基金的中國的社?；?009年的投資收益849億元，投資收益率為16.1％。社保基金開展了對國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、大唐控股等項目的直接股權(quán)投資等。新家坡的公積金局主要將公積金用于中長期建設(shè)發(fā)展項目和中長期政府公債。

（三）業(yè)務(wù)構(gòu)想

1．以“屬地優(yōu)先”原則，在保障當?shù)刭Y金充足的情況下，讓住房公積金在住房公積金銀行的體制中合理流動，有效融通。實現(xiàn)通存通取同貸，統(tǒng)一各地公積金銀行業(yè)務(wù)辦理手續(xù)，解決公眾異地購房提取個人公積金困難。住房公積金銀行將利用其覆蓋全國的網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)資金的融通，在全國范圍內(nèi)運行資金，保證其流動性，保證存款人在買房時能迅速提取資金。

2．統(tǒng)一業(yè)務(wù)，簡化流程。統(tǒng)一各地公積金銀行辦理手續(xù)，有利于簡化業(yè)務(wù)流程，提高辦事效率，優(yōu)化網(wǎng)點結(jié)構(gòu)，方便廣大群眾。未來的住房公積金銀行還可以充分利用先進的科學(xué)技術(shù)，提供網(wǎng)上公積金賬戶查詢等，優(yōu)化網(wǎng)上服務(wù)，節(jié)約業(yè)務(wù)成本。

3．貸款業(yè)務(wù)流程專業(yè)化。住房公積金銀行將建立一套更加完備的貸款審批制度，借助全國商業(yè)銀行客戶信用系統(tǒng)，對信用差的客戶采取更為嚴格的申報貸款條件，更加專業(yè)化地運行。對待已放貸款，進行實時監(jiān)控，以確保資金安全，面對突發(fā)事件，如貸款人因特殊原因不能及時還款，迅速采取措施，直接面對貸款人，做到快速、準確地反應(yīng)。

（四）住房公積金貸款構(gòu)想

1.不同的貸款群體給予適當區(qū)別。如對于經(jīng)濟適用房、廉租房貸款，或用住房公積金支付保障性住房的職工，為減輕其還款還貸的壓力，給予一定的利息補貼。

2.金融創(chuàng)新構(gòu)想。銀行將著重開發(fā)新的貸款品種，貸款種類不再局限于普通住房，而是可擴展到廉租房，經(jīng)濟適用房的貸款領(lǐng)域，在保證資金安全的同時，支持國家的宏觀政策，讓更多的民眾納入到該制度的政策范圍之內(nèi)來。

3.貸款風(fēng)險控制。依據(jù)個人征信系統(tǒng)信息建立個人信用評估，對住房公積金貸款者進行一次前期的風(fēng)險控制。其次，還可以建立住房公積金貸款預(yù)警機制，對住房公積金貸款進行分級與分類，對不同類別的貸款給予不同的風(fēng)險控制水平。

六、結(jié)語

針對住房公積金制度現(xiàn)存的弊端，本文突破了現(xiàn)有的體制改革思路，提出了建立住房公積金銀行的新方案。住房公積金銀行的建立有利于從根本上解決最廣大人民的住房問題，有利于提高資金使用效率，從而有利于住房公積金體系更深入發(fā)揮保障居民住房、構(gòu)建和諧社會的功能。

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本文系湖南大學(xué)SIT項目（項目編號：294）《建立住房公積金銀行的必要性與可行性研究》階段性研究成果

（作者單位：湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計學(xué)院）