摘要：本文首先通過對土地資源的現(xiàn)狀及其制度現(xiàn)狀的具體分析，然后提出農(nóng)村土地制度中存在的問題，并從土地制度和經(jīng)濟角度分析其原因，并提出了解決方案，也即在中國實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。

一、中國土地現(xiàn)狀及其制度現(xiàn)狀

我國土地資源總量多，人均占有量少，尤其是耕地少，耕地后備資源少(即“一多三少”)是我國土地的基本國情。我國用不到世界10％的耕地養(yǎng)育了占世界22％的人口。我國國土總面積為960萬平方千米，居世界第三位，但人均占有國土面積僅為11.65畝左右，不到世界人均水平的1／3。2004年我國耕地面積凈減少1200.4萬畝，截至2004年10月31日，全國耕地面積為18.37億畝，人均占有耕地面積僅為1.41畝，只相當(dāng)于世界人均占有耕地面積的37％左右。隨著人口的增加和經(jīng)濟的發(fā)展，土地資源形勢日趨嚴(yán)峻。一方面，我國耕地面積大量減少，土地退化、損毀嚴(yán)重，土地后備資源嚴(yán)重不足，60％以上的耕地分布在水源不足或者水土流失、沙化，鹽堿化嚴(yán)重的地區(qū)，通過開發(fā)補充耕地的潛力也十分有限；另一方面，土地利用粗放，利用率和產(chǎn)出率低，浪費土地的情況十分嚴(yán)重。因此，我國要實行最嚴(yán)格的土地管理制度。

現(xiàn)行農(nóng)村雙重共經(jīng)營體制的制度安排是在人民公社生產(chǎn)制度的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變而來，其經(jīng)濟主體是社區(qū)性集體經(jīng)濟組織，統(tǒng)一經(jīng)營的權(quán)利主要表現(xiàn)為對農(nóng)村土地的所有權(quán)和處置權(quán)是一種“土地集體所有農(nóng)民分散經(jīng)營”的經(jīng)營制度和土地共有制度，是一種多元產(chǎn)權(quán)格局，由于這種所有權(quán)與承包權(quán)相分離的制度安排適應(yīng)了當(dāng)時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，因此這次制度變遷是一次典型的帕累托改進，從制度供給的每一變量分析，差不多都表現(xiàn)出正相關(guān)的績效，該制度安排既堅持了土地生產(chǎn)資料的公有制又通過與生產(chǎn)資料的緊密結(jié)合賦予了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的主權(quán)調(diào)動了農(nóng)民的積極性。但是就目前來看這種制度對于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展極為不利，不論是在經(jīng)營目標(biāo)上還是在經(jīng)營方法上，都已無法再適應(yīng)市場經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)本身發(fā)展的需要。目前，我國已進入全面建設(shè)小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展階段。在這個階段“要以完善社會主義市場經(jīng)濟體制為目標(biāo)，繼續(xù)推進市場取向的改革，從根本上消除生產(chǎn)力發(fā)展的體制障礙，為經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力”。①隨著時代的演進和改革的深入中國以前的土地政策已不再適應(yīng)新的形勢，本文分別以城市和農(nóng)村土地利用狀況為分析對象從經(jīng)濟角度分析其不合理性的表現(xiàn)，并試圖從制度方面分析起不合理但存在的原因。筆者試圖通過從制度創(chuàng)新的角度允許對土地資源市場化運作，并對城市和農(nóng)村的土地提出具體的運作方案已達到在土地資源利用方面實現(xiàn)公平和效率兼顧的目的。

二、現(xiàn)行土地制度已經(jīng)出現(xiàn)制度約束

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國建國之后最有效率的制度安排之一，其促進經(jīng)濟發(fā)展的績效在80年代初就表露無遺。首先家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有力的促進了農(nóng)業(yè)的高速增長。據(jù)專家估算，1978～1984年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以不變價計算，增加了42.23％，其次家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制還直接促進了農(nóng)戶收入的提高。據(jù)研究，從1978～1984年農(nóng)民收入的實際年增長率達到15.1％成為歷史上農(nóng)民增收最快的時期。再次，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革，還有力地推動了整個國民經(jīng)濟的增長。據(jù)統(tǒng)計，1952～1978年期間，中國國民收入年均遞增5.98％，農(nóng)村經(jīng)濟貢獻率為37.28％。一種制度安排在一段時期內(nèi)很可能是較優(yōu)的、有效率的，但這并不意味著該制度安排就是不可變的、是一勞永逸的，經(jīng)常的情況應(yīng)該是，制度要在經(jīng)濟發(fā)展過程中不斷地進行修補，不斷的量變著。

我國現(xiàn)行土地制度的缺陷，(1)集體土地所有制度的缺陷：所有權(quán)主體不清，不僅“農(nóng)民集體”所指含混，而且這個“集體”無邊界；所有權(quán)客體不清，特別是與國有五荒地、林地的邊界不清，集體與集體社區(qū)之間的邊界也常常發(fā)生糾紛；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、小組三級主體的利益分享沒有明確界定。(2)農(nóng)戶使用制度的缺陷集體土地承包經(jīng)營的主體農(nóng)戶不具備法人的資格和地位，戶主在法律上是自然人身份，事實上卻充當(dāng)了“家庭法人”的代表；使用權(quán)的起點和期限不明確，《土地法》中“土地承包期限為30年”的法律條文與“第一輪土地承包期到后再延長30三十年不變”的政策語言是兩個不同的含義；不同內(nèi)別的土地使用權(quán)存在差異和不平等；(3)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷：僅僅是停留在“經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”等原則規(guī)定上，諸如土地地力的評估和定價，土地市場的建立和運作，土地使用權(quán)交易規(guī)則和程序等方面都無具體規(guī)定。(4)土地宏觀管理制度的缺陷：主要表現(xiàn)在土地用途管制軟弱無力。盡管法律法規(guī)有利用總體規(guī)劃和年度計劃的編制及執(zhí)行缺乏法律的確定性和權(quán)威性，耕地和基本農(nóng)田保護方面的法律和規(guī)章等對經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化過程對農(nóng)地的侵占的“合理性”顯得軟弱無力。這一系列的制度缺陷制約了我過農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展，對而我國推進城鄉(xiāng)一體化造成阻礙。

雖然改革開放之初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大大提高了農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，這是一個巨大的創(chuàng)所新。但是到今天土地制度已經(jīng)構(gòu)成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的最大瓶頸。因此家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不回是我國農(nóng)地變遷的最終歸宿。改革開放至今以有30年了，在建設(shè)新農(nóng)村的今天我們需要探尋一種更加符合當(dāng)前國情的制度。

三、制度約束與經(jīng)濟發(fā)展

對于制度，經(jīng)濟學(xué)家們給出了他們各自的定義。諾斯(1994)指出制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范的說，它們是決定人們的相互關(guān)系而認為設(shè)定的一些制約?？得⑺?1997)認為“一種制度是有關(guān)個人行動控制，自由和擴展方面的集體行動”。史密德(schmid，1972)從經(jīng)濟學(xué)的角度給出課制度的定義，指出制度是人們之間的有秩序的關(guān)系集，它確定了他們的權(quán)利的侵犯、特權(quán)和責(zé)任。據(jù)此分析得出制度兩方面的意義：(1)制度降低了交易成本。(2)制度影響經(jīng)濟績效。制度對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟更是具有決定性的約束。道格拉斯諾斯和羅伯特托馬斯在分析近代之前法國經(jīng)濟衰退的時候，也分析了制度對農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約影響，并得出如下結(jié)論：“近代初期法國農(nóng)業(yè)的日趨虛弱使收益遞減及阻撓有效調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新的制度環(huán)境造成的。阻撓全國市場發(fā)展的限制主要歸因于近代法國農(nóng)業(yè)大量保留了中世紀(jì)的特征?！狈膊獋愓J為，“制度必須隨著環(huán)境的變化而變化?！比绻F(xiàn)實中經(jīng)濟不斷發(fā)展而使相關(guān)的制度環(huán)境發(fā)生了變化，制度卻沒有及時跟進行相關(guān)的制度變遷，則原有的制度很可能成為經(jīng)濟發(fā)展的束縛。因此，制度的創(chuàng)新顯然很重要。

四、實行土地流轉(zhuǎn)存在的問題及解決方案

1.不排除有些土地投機者會進行投機活動因而損害農(nóng)戶的利益，因此土地流轉(zhuǎn)應(yīng)在憲法的規(guī)定下制定《國家土地法》、《農(nóng)村土地使用、流轉(zhuǎn)、買賣法》，《國家征地法》等法律法規(guī)來對其作出具體詳盡的規(guī)定，對土地買賣、國家征地等農(nóng)戶極為關(guān)系的問題作出有力的規(guī)范和約束。

2.有學(xué)者認為農(nóng)地私有化涉及社會制度問題，是對公有制的嚴(yán)重挑釁然而，在社會主義公有制的前提下，我們鼓勵一切有力于生產(chǎn)力發(fā)展，有利于人民生活水平提高的形式。我認為，實行農(nóng)地私有化會大力促進我國“三農(nóng)”的發(fā)展，是惠及我國廣大農(nóng)民的好措施，它與公有制是可以并存并能相輔相成的。

3.還有一種觀點認為農(nóng)地私有化之后，那些失地農(nóng)民流入城市，而在我國現(xiàn)有城市化發(fā)展還不充分的情況下，這些流民很可能會因因無法就業(yè)、無法享受醫(yī)療、教育等而誘發(fā)一系列犯罪等嚴(yán)重的社會問題。當(dāng)然，針對這些問題，我們需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，逐漸把我們的農(nóng)民培養(yǎng)成為現(xiàn)代公民，并將納入全國統(tǒng)一的社會保障體系之中去。

總之，土地流轉(zhuǎn)要分階段、分地區(qū)，有東部發(fā)達地區(qū)向中西部落后地區(qū)漸進式推行，同時還要加強相應(yīng)的法律法規(guī)和社會保障體系的建設(shè)。長期看來，土地流轉(zhuǎn)時一個大的趨勢，但需要一個漫長的過程。

五、總結(jié)

通過對農(nóng)村土地制度的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)先行制度對于農(nóng)村經(jīng)濟的影響，并且也清晰地的看出了現(xiàn)行的農(nóng)地制度的缺陷已逐漸暴露。因此，我認為中國土地制度的變遷已是必然，如果是一種以創(chuàng)新為核心的的制度改革，就可以給農(nóng)村經(jīng)濟注入活力。而實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，進行農(nóng)地私有化則正是我們所需。同時我也堅信，它將是中國“三農(nóng)”問題柳暗花明的又一條路徑。