摘要：現(xiàn)行的集體土地征用制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，在市場經(jīng)濟條件下暴露出設(shè)計上的缺陷，再加上當前農(nóng)村的社會保障體系不完善，失地農(nóng)民生活保障和出路問題日益突出。本文在分析征地制度缺陷的基礎(chǔ)上，從征地補償、社會保障、集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理等方面提出了構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益長效保障機制的建議。

關(guān)鍵詞：征地補償；失地農(nóng)民；長效保障

中圖分類號：F304.6 文獻標識號：A 文章編號：1001—4942(2010)08—0120—03

隨著城市化進程的不斷加快，失地農(nóng)民不斷增多，其保障問題也成為當前社會關(guān)注的一個熱點問題，它直接關(guān)系到我國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定以及全面建設(shè)小康社會的大局。近年來各地在失地農(nóng)民安置方式上進行了很多有益的探索，積累了一些經(jīng)驗，但由于農(nóng)村的社會保障體系不完善，無法從根本上解決失地農(nóng)民的生活保障和出路問題。為此，需要從體制、機制等方面著手，探索建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的失地農(nóng)民保障體系，切實有效地解決失地農(nóng)民“種地?zé)o田，就業(yè)無崗、社保無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的問題，確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會穩(wěn)定。

1 現(xiàn)行征地制度設(shè)計上的缺陷

我國現(xiàn)行征地制度是建立在土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎(chǔ)上，根據(jù)計劃經(jīng)濟時期的實際形成并沿用至今，其征地補償理論和制度設(shè)計的計劃經(jīng)濟體制特征明顯。在市場經(jīng)濟逐步完善的條件下，仍按計劃經(jīng)濟的思路進行，必然引發(fā)重重矛盾。

1.1 法律規(guī)定不完備.導(dǎo)致征地權(quán)的運用不規(guī)范

《中華人民共和國憲法》規(guī)定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農(nóng)民集體所有。《憲法》第十條還規(guī)定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，這里的“可實行征用的土地”，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統(tǒng)征為國有后的原農(nóng)村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問題，一些商業(yè)性項目用地也必須由政府低價統(tǒng)征后高價轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，對農(nóng)民的合法利益造成侵害。

1.2 現(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民對土地財產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán) 農(nóng)村土地集體所有就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有。除了1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》對此有界定外，《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會發(fā)包”。這就進一步明確了農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經(jīng)濟組織。任何個人和組織擁有某項財產(chǎn)的所有權(quán)，他就相應(yīng)地應(yīng)擁有對該項財產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。但現(xiàn)行征地制度，在承認農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時，在征地時又剝奪了農(nóng)民對集體土地擁有的所有權(quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分保障。

1.3 土地征用補償標準的測算方法不夠科學(xué)合理 依據(jù)《土地管理法》，我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補償費為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測算辦法既缺乏科學(xué)性，對農(nóng)民而言也缺乏合理性。

第一，以產(chǎn)值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價值，是偏低的價格。

第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會導(dǎo)致地價的飆升，但在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。根據(jù)馬克思的地租理論，級差地租可以分為級差地租I和級差地租Ⅱ，級差地租I形成的原因之一是土地位置的差異，級差地租Ⅱ的產(chǎn)生是由在同一塊土地上連續(xù)投資的勞動生產(chǎn)率的差異造成的。同時，按照馬克思的地租分配理論，級差地租I應(yīng)該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應(yīng)當由土地所有者和征地者共同所有。當今土地被征用后之所以會產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國家規(guī)劃和開發(fā)投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。因此，在對增值部分的分配上應(yīng)考慮被征地者的利益。

第三，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異會導(dǎo)致地區(qū)地價差異上欠考慮。一個地區(qū)的基礎(chǔ)地價從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值的一致性趨勢，各地類的產(chǎn)值，特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟條件沒有明顯的相關(guān)性，以此為基礎(chǔ)測算的征地補償標準就無法反映地區(qū)的地價差異。

1.4與市場經(jīng)濟規(guī)則不相適應(yīng)

我國現(xiàn)行的征地補償制度是一種純粹的補償關(guān)系，這在計劃經(jīng)濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會各界所接受，但是在市場經(jīng)濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地(除劃撥)及其它所有的生產(chǎn)要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農(nóng)村集體土地還實行計劃經(jīng)濟條件下的配給制征用和補償。其次，農(nóng)民在參與社會生產(chǎn)過程中，都是按照市場價格購買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現(xiàn)。馬克思在《資本論》中引用培根的話說：“土地是財富之母，勞動是財富之父”。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經(jīng)濟價值都是很高的。在市場經(jīng)濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應(yīng)真正成為農(nóng)民的一大財富。

2 構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益長效保障機制的建議

2.1 建立合理的征地補償和利益分享機制

目前，征地補償是失地農(nóng)民在城市化進程中能獲得的最直接的經(jīng)濟效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。

2.1.1逐步提高土地征用補償費標準土地征用補償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際，應(yīng)該以農(nóng)民征地補償費全部進入社保測算能領(lǐng)到的城區(qū)最低生活保障金作為參照系，將現(xiàn)行補償標準提高。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補償標準，今后應(yīng)逐步調(diào)升。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅、費，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。

2.1.2在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價”堅持市場化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區(qū)片，每一區(qū)片確定一個相對合理的基準地價，在統(tǒng)一征地時，實行統(tǒng)一的補償標準。

2.1.3研究實施分類征占補償辦法兼顧國家、市場征占主體和農(nóng)民利益。

2.2做好城郊失地農(nóng)民的社會保障工作

2.2.1盡快制定征地綜合補償標準辦法同地不同價、資金不到位、村集體濫用補償費等，是征地過程中最容易產(chǎn)生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！锻恋毓芾矸ā冯m然規(guī)定了征用耕地的土地補償費和安置費標準，但在實際執(zhí)行過程中，一方面一些村鎮(zhèn)補償標準由于征地用途、耕地年均產(chǎn)值、計算倍數(shù)等不一樣而相差懸殊；另一方面補償標準制定過低，絕大多數(shù)農(nóng)民不滿意，影響社會穩(wěn)定。因此，大力創(chuàng)新征地制度，淡化行政操作，強化市場引導(dǎo)，切實保護被征地農(nóng)民的利益，政府出臺征地綜合補償標準辦法迫在眉睫。

2.2.2努力搭建城郊失地農(nóng)民就業(yè)平臺 一是制定公平的農(nóng)民工就業(yè)政策，按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底取消限制農(nóng)村勞動力的就業(yè)歧視政策，清理各種亂收費現(xiàn)象，使農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工享受同樣的政治生活及社會保險待遇。

二是在就業(yè)安置中，鼓勵用地單位和企業(yè)把合適的崗位優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，并建立使用被征地農(nóng)民數(shù)量與用地規(guī)模掛鉤的制度，規(guī)定進園區(qū)企業(yè)每使用一定數(shù)量土地后，相應(yīng)安排一定數(shù)量的被征地農(nóng)民在本企業(yè)就業(yè)。

三是出臺失地?zé)o業(yè)農(nóng)民再就業(yè)優(yōu)惠政策，按照“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”的原則，積極支持和引導(dǎo)失地?zé)o業(yè)農(nóng)民自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，鼓勵其從事非全日制、臨時性、季節(jié)性等工作，以靈活多樣的方式實現(xiàn)就業(yè)。

四是積極探索創(chuàng)立政府和農(nóng)民攜手合作、利益分享的機制，鼓勵投資興辦民辦培訓(xùn)機構(gòu)，定期開展形式多樣、內(nèi)容廣泛的實用技術(shù)培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭能力。

五是建立就業(yè)管理服務(wù)體系，在大的村組建立勞動保障服務(wù)點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的就業(yè)服務(wù)重在及時、準確地提供崗位供求信息，降低農(nóng)民外出就業(yè)成本，減少農(nóng)民盲目流動性。

2.3 建立集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理和收益分配機制

在農(nóng)民市民化過程中，必須加強集體資產(chǎn)管理，并處理好歷史遺留問題。

2.3.1 一是加快產(chǎn)權(quán)和股份制改革村集體資產(chǎn)特別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、?？顚Ｓ?，優(yōu)先用于辦理村民的養(yǎng)老保險等社會保障。對于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居時，可按村集體資產(chǎn)的多少進行分類改革：①資產(chǎn)總量大、集體企業(yè)多、收入較穩(wěn)定的村，應(yīng)進行股份制改革，量化到人；②總量不大、又無企業(yè)，收入不穩(wěn)定的村，可進行資產(chǎn)托管、入股投資，量化到人；③資產(chǎn)較少的村，應(yīng)優(yōu)先用于為村民辦理養(yǎng)老保險。加強對股份制改革后的集體資產(chǎn)的管理，集體資產(chǎn)應(yīng)主要投資于風(fēng)險小、收入回報穩(wěn)定的第三產(chǎn)業(yè)，其收入除用于發(fā)展再生產(chǎn)外，應(yīng)主要用于社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)和股民福利事業(yè)建設(shè)。

2.3.2適時組建轉(zhuǎn)型的社區(qū)合作經(jīng)濟組織社區(qū)合作經(jīng)濟組織應(yīng)接管原村集體資產(chǎn)并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內(nèi)給予稅收、信貸和工商登記等方面政策優(yōu)惠，以穩(wěn)定合作經(jīng)濟組織的收入來源，提高失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的生活保障。

2.3.3完善社區(qū)合作經(jīng)濟組織的運作機制 明確社區(qū)合作經(jīng)濟組織的地位，制定規(guī)范的章程范本，確定合理的股權(quán)量化比例及配股政策，使合作經(jīng)濟組織在資產(chǎn)評估、法人登記、股權(quán)設(shè)置、股東權(quán)利與義務(wù)、收益分配辦法、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面都有法可依、有章可循。

2.3.4加快產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，允許股權(quán)內(nèi)、外部自由轉(zhuǎn)讓，促進資產(chǎn)的社會化可以借鑒有的地方股份合作制的成功經(jīng)驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿人股，再籌措部分資金，建立股份合作經(jīng)濟組織，并通過在村外建立特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，在村內(nèi)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)等方式，安置人員就業(yè)，將集體經(jīng)濟組織的收益與每個村民(股民)緊密地聯(lián)在一起；或以征地補償費置換標準廠房給農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟?？蓪嵭小敖州牬濉钡摹巴泄堋边^渡等做法，保證農(nóng)民對集體經(jīng)濟財產(chǎn)擁有的所有權(quán)，保證集體資產(chǎn)保值增值，保證集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展給失地農(nóng)民提供的就業(yè)和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經(jīng)濟資產(chǎn)不能搞平調(diào)，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造條件。