[摘要]演“省直管縣”財(cái)政改革的基本目的是通過省直接管理縣財(cái)政，加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌能力，減少市級(jí)財(cái)政對(duì)縣財(cái)政的截留，提高基層的公共服務(wù)能力。但是，“省直管縣”財(cái)政改革會(huì)對(duì)統(tǒng)籌市縣發(fā)展空間產(chǎn)生影響。“省直管縣”使中心城市與縣級(jí)市、縣城之間的天然聯(lián)系被截?cái)?，中小城市之間的產(chǎn)業(yè)積聚與擴(kuò)散將被抑制，而直管縣的發(fā)展空間會(huì)變小，發(fā)展機(jī)會(huì)也會(huì)減少。為了避免推進(jìn)“省直管縣”改革可能產(chǎn)生的公共風(fēng)險(xiǎn)，建議推進(jìn)“省直管縣”改革不搞一刀切，要針對(duì)不同的地區(qū)采取不同的改革方式，條件成熟的地方可以考慮縣改區(qū)，同時(shí)加強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)市縣區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

[關(guān)鍵詞]演省直管縣;公共風(fēng)險(xiǎn);發(fā)展空間

[中圖分類號(hào)]F812.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1673-0461(2010)10-0001-08

一、引言

任何改革都存在風(fēng)險(xiǎn)。我們不懼怕風(fēng)險(xiǎn)，但了解其中存在的風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析卻是十分必要的，這也是避免失誤，保障改革成功的重要一環(huán)。

“省直管縣”財(cái)政改革是省以下政府間財(cái)政關(guān)系的重大變革，其目的是通過省直接管理縣財(cái)政，加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌能力，減少市級(jí)財(cái)政對(duì)縣財(cái)政的截留，提高基層的公共服務(wù)能力。從這個(gè)角度來說，“省直管縣”財(cái)政改革確實(shí)有一定現(xiàn)實(shí)意義。

但是，要達(dá)到上述目的，“省直管縣”財(cái)政改革也面臨很多理論和現(xiàn)實(shí)問題需要解決。例如，在“省直管縣”財(cái)政改革的過程中，如何統(tǒng)籌考慮市縣發(fā)展空間及其已經(jīng)形成的內(nèi)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，以避免以地緣經(jīng)濟(jì)關(guān)系形成的產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散由此而中斷;如何考慮新形勢(shì)下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，讓地方中心城市相對(duì)先進(jìn)的生產(chǎn)力更多地輻射到縣域的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程之中，以避免因省直管縣體制而導(dǎo)致市、縣之間形成發(fā)展的隔膜;如何考慮公共服務(wù)的區(qū)域性、規(guī)模性要求，以避免公共服務(wù)的零碎化以及統(tǒng)籌層級(jí)逐步提升的阻隔;如何考慮縣域范圍內(nèi)的社會(huì)矛盾和沖突在市級(jí)政府的轄區(qū)范圍內(nèi)得到緩解和解決，以盡量避免直接上升到省級(jí)政府，甚至中央來解決。如此等等，在這些問題的背后都隱藏著不小的風(fēng)險(xiǎn)，如何化解，關(guān)系到我國(guó)“省直管縣”財(cái)政改革的成敗。

二、“省直管縣”改革對(duì)統(tǒng)籌市縣發(fā)展空間的影響

(一)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展與行政轄區(qū)具有內(nèi)在聯(lián)系

在理論上，經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展是以地緣為紐帶的。但在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)中，以地緣為基礎(chǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體是以行政轄區(qū)為基本單元的。在工業(yè)化和市場(chǎng)化水平較低的條件下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)體是以鄉(xiāng)村為基本單元的，并主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)方面。當(dāng)工業(yè)化和市場(chǎng)化達(dá)到一定水平，區(qū)域經(jīng)濟(jì)體會(huì)逐漸過渡到以縣的行政轄區(qū)為基本單元。這就是我們通常所說的縣域經(jīng)濟(jì)。但當(dāng)工業(yè)化和市場(chǎng)化程度進(jìn)一步提升時(shí)，伴隨著城市化步伐的加快，區(qū)域經(jīng)濟(jì)體也會(huì)進(jìn)一步過渡到以市的行政轄區(qū)為基本單元。進(jìn)一步的發(fā)展，將會(huì)形成以幾個(gè)地級(jí)市合成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體。這時(shí)候，就會(huì)形成相應(yīng)的區(qū)域城市群。在我國(guó)工業(yè)化、市場(chǎng)化程度最高的珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)突破了地級(jí)市行政轄區(qū)的范圍。但在工業(yè)化、市場(chǎng)化程度次之的地方，區(qū)域經(jīng)濟(jì)體大都是以市級(jí)為基本單元的，即在市級(jí)行政轄區(qū)之內(nèi)形成了區(qū)域化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)初步形成。

在市管縣的體制下，市區(qū)與縣域處于統(tǒng)一的發(fā)展空間之內(nèi)。經(jīng)過多年的發(fā)展，以中心城市為核心，逐漸地形成了一個(gè)產(chǎn)業(yè)布局相對(duì)分工、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系不斷緊密的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體。在市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化推進(jìn)過程中，中心城市與縣域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系是逐漸加深的，由分散、零星和偶然的聯(lián)系，逐漸演變?yōu)橐环N緊密的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)聯(lián)系，如上下游產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系、大小企業(yè)配套的聯(lián)系、分散加工和總成的聯(lián)系等等。隨著這種聯(lián)系的進(jìn)一步深化，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)就會(huì)漸漸呈現(xiàn)出來，具有產(chǎn)業(yè)、地域分工與合作的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體也就形成了。如果說在實(shí)行市管縣體制的二十世紀(jì)八十年代初期，這樣的效應(yīng)還不明顯，那么，經(jīng)過近30多年的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)已經(jīng)日益顯著，由此形成了層次更高、地域范圍更大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體。

從一個(gè)省的轄區(qū)范圍來觀察，這樣各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體多數(shù)都是以地方中心城市為核心而形成的，在地理上通常也是以市級(jí)政府的轄區(qū)范圍為邊界的。這其中既有地緣因素引致的地域分工與合作，也有市級(jí)政府統(tǒng)籌決策在行政轄區(qū)內(nèi)所發(fā)揮的協(xié)調(diào)作用。從我國(guó)的情況來看，這樣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體的形成是與行政轄區(qū)范圍緊密聯(lián)系在一起的，行政轄區(qū)往往成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)體的約束邊界。當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體需要進(jìn)一步擴(kuò)展的時(shí)候，行政邊界便成為巨大的阻力。例如湖南長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化過程就受到了三個(gè)行政轄區(qū)阻隔帶來的諸多困擾，即使有省級(jí)政府來協(xié)調(diào)，但只要三個(gè)行政區(qū)沒有整合為一個(gè)行政區(qū)，其經(jīng)濟(jì)一體化就難以真正實(shí)現(xiàn)。2009年11月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，天津撤銷塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)三個(gè)行政區(qū)，設(shè)立行政轄區(qū)意義上的濱海新區(qū)，就是因?yàn)橐?guī)劃難以統(tǒng)一實(shí)施、產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)難以實(shí)現(xiàn)、整體優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮以及資源配置難以優(yōu)化和管理效能難以提高等問題長(zhǎng)期困擾了經(jīng)濟(jì)意義上的濱海新區(qū)的發(fā)展。

一方面，隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化程度的提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域化要求超越縣域經(jīng)濟(jì)的范圍;而另一方面，省直管縣的改革使縣域成為區(qū)域化發(fā)展的基本單元，市與縣、縣與縣之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系勢(shì)必被縣域行政轄區(qū)的邊界所約束。這其中的矛盾如何化解，是我們當(dāng)面面臨的重大課題。

(二)“省直管縣”改革對(duì)統(tǒng)籌市縣發(fā)展空間帶來制約

隨著“省直管縣”改革的推進(jìn)，市和直管縣之間的財(cái)政關(guān)系發(fā)生了巨大變化，由此對(duì)市管縣范圍內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)展空間產(chǎn)生了直接的影響。

“省直管縣”改革雖然僅是市和直管縣財(cái)政體制方面的變化，而不是地方政府管理體制的全面變化，但這足以影響市和直管縣之間的發(fā)展關(guān)系，特別是在發(fā)展空間問題上，市級(jí)政府統(tǒng)籌決策的余地將大大縮小。

“省直管縣”改革是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。在收支劃分方面，在明確市縣支出責(zé)任基礎(chǔ)上各自確定收支范圍;在轉(zhuǎn)移支付方面，轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣，專項(xiàng)撥款補(bǔ)助由省級(jí)財(cái)政部門直接下達(dá)市、縣;在財(cái)政預(yù)決算方面，市、縣各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算;在資金往來方面，建立省與市、縣之間的財(cái)政資金直接往來關(guān)系，取消市與縣之間日常的資金往來關(guān)系;在財(cái)政結(jié)算方面，年終各類結(jié)算事項(xiàng)一律由省級(jí)財(cái)政與各市、縣財(cái)政直接辦理，市、縣之間如有結(jié)算事項(xiàng)，必須通過省級(jí)財(cái)政辦理。

這樣一來，至少帶來兩大變化:

一是市級(jí)政府發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的積極性將大大減弱。由于市和直管縣的收入劃分明確，而且市和直管縣的財(cái)政體制結(jié)算關(guān)系也由省級(jí)財(cái)政所取代，這樣，直管縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將與市級(jí)財(cái)政收入的增長(zhǎng)徹底脫鉤，市級(jí)政府自然沒有積極性去發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，甚至原有的支持縣進(jìn)行招商引資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的政策措施也會(huì)壽終正寢。

二是市級(jí)政府在直管縣實(shí)施統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和項(xiàng)目布局變得困難。在實(shí)行“省直管縣”改革后，市和縣的財(cái)政體制結(jié)算關(guān)系被隔離，資金往來關(guān)系也被切斷，市級(jí)政府被置于尷尬的境地，對(duì)直管縣的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和項(xiàng)目布局“管也不是，不管也不是”。更何況，一些地方在“省直管縣”改革過程中，為了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，將市一級(jí)的項(xiàng)目審批權(quán)限收歸省級(jí)，這也使市級(jí)政府難以從區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面規(guī)劃的角度來考慮直管縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目布局問題。

不言而喻，這將使市級(jí)政府在全市轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)展空間上受到約束。原本屬于一體的發(fā)展空間，在省直管縣的體制下，將被分割為若干個(gè)較小的發(fā)展空間，形成以縣域?yàn)榛締卧膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

(三)產(chǎn)生的影響

從空間和時(shí)間兩個(gè)維度來分析，其產(chǎn)生的影響是不同的。

從空間來觀察，對(duì)于不同的地方而言，其影響將會(huì)完全不同。對(duì)于工業(yè)化、市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化程度已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高水平，而且在行政轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)基本形成的地區(qū)，“省直管縣”的改革，是意味著對(duì)已經(jīng)形成一體化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)做行政“分割”，把區(qū)域經(jīng)濟(jì)體的基本單元從市域縮小為縣域。這種行政分割將會(huì)抑制產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化向更大的地域空間發(fā)展，同時(shí)，區(qū)域城市化群落的發(fā)展也將受到抑制。例如，長(zhǎng)三角和珠三角這樣的地區(qū)，其區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不僅突破了縣域，而且市域也已經(jīng)難以容納，進(jìn)一步的發(fā)展已經(jīng)受到各個(gè)市級(jí)行政轄區(qū)帶來的障礙，如統(tǒng)一規(guī)劃的實(shí)施、產(chǎn)業(yè)布局上的分工與合作、產(chǎn)業(yè)的聚集與擴(kuò)散等等，都難以超越行政轄區(qū)帶來的種種限制。如果區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本單元縮小到縣域，由此帶來的限制將會(huì)更嚴(yán)重。

在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化是以不同層級(jí)的行政轄區(qū)為載體的。只有當(dāng)這個(gè)載體與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求相吻合的時(shí)候，區(qū)域經(jīng)濟(jì)才可能得到順暢的發(fā)展。也就是說，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化推進(jìn)到什么程度，與此相應(yīng)的行政轄區(qū)也就應(yīng)擴(kuò)展到什么層級(jí)，否則，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程就會(huì)受到扭曲。有的地方以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起家，由于沒有隨著工業(yè)化和市場(chǎng)化推動(dòng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度提高而相應(yīng)地?cái)U(kuò)展行政轄區(qū)層級(jí)，從而導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)布局上的“碎片化”和城市化的無序，“城中村”和“村中城”交錯(cuò)，將來空間規(guī)劃和空間整治的成本將極其巨大，也因此而限制其產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力難以躍上更高的臺(tái)階。

無論從理論分析，還是從現(xiàn)實(shí)中的教訓(xùn)來看，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度已經(jīng)相當(dāng)高的發(fā)達(dá)地區(qū)來說，進(jìn)行省直管縣改革將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。

然而，對(duì)于那些縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛剛起步的地方，以縣域作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本單元?jiǎng)t是合適的。實(shí)行省直管縣改革，對(duì)現(xiàn)有的一體化的市轄區(qū)域進(jìn)行分割，則不會(huì)帶來負(fù)面的影響，因?yàn)樵趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還能被縣域所容納的條件下，縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元不會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散產(chǎn)生抑制作用。

但不產(chǎn)生負(fù)面影響，不等于能產(chǎn)生促進(jìn)作用。即使賦予直管縣更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理等方面的自主權(quán)，也不一定就能實(shí)現(xiàn)直管縣又好又快地發(fā)展。浙江的縣域經(jīng)濟(jì)是靠民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，如家庭工業(yè)、庭院經(jīng)濟(jì)等為基礎(chǔ)的，而現(xiàn)在各地縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展多數(shù)是依靠政府的招商引資，縣政府成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一推動(dòng)力。在這種情況下，直管縣之間的競(jìng)爭(zhēng)和行政割據(jù)就會(huì)產(chǎn)生，各縣之間爭(zhēng)搶項(xiàng)目、重復(fù)布點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)雷同、污染排放以鄰為壑等等現(xiàn)象將難以避免。在省級(jí)政府難以及時(shí)有力協(xié)調(diào)的情況下，這將使區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)無法升級(jí)，縣域經(jīng)濟(jì)將落入一個(gè)低水平陷阱而難以得到進(jìn)一步的發(fā)展。

從時(shí)間維度來觀察，對(duì)于不同的發(fā)展階段而言，省直管縣改革的影響也是不同的。對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)不發(fā)達(dá)的地方，這項(xiàng)改革不會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。所以，決策層率先把產(chǎn)糧大縣納入省直管縣范圍是正確的。而對(duì)于工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化程度較高的地方，這項(xiàng)改革的負(fù)面影響將會(huì)顯現(xiàn)出來。而且，越是發(fā)達(dá)的地方，其負(fù)面影響將會(huì)越大。隨著時(shí)間的推移，從不發(fā)達(dá)到發(fā)達(dá)，二三產(chǎn)業(yè)比重越來越高，城市人口越來越多，在這樣的條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域化將會(huì)突破縣域范圍而擴(kuò)展到市域范圍。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)體不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)下，省直管縣將會(huì)變得不相適應(yīng)。因此，從長(zhǎng)期趨勢(shì)來觀察，省直管縣改革帶有“補(bǔ)課”的性質(zhì)，是對(duì)20世紀(jì)80年代初期實(shí)行市管縣過分超前的一種“回調(diào)”，屬于階段性的改革措施。

三、“省直管縣”改革帶來的公共風(fēng)險(xiǎn)

綜上分析，由于實(shí)行“省直管縣”改革，影響市級(jí)政府在轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌市縣發(fā)展空間的決策和實(shí)施，這將帶來兩個(gè)方面的公共風(fēng)險(xiǎn):

首先，中心城市與縣級(jí)市、縣城之間的天然聯(lián)系被截?cái)?，中小城市之間的產(chǎn)業(yè)積聚與擴(kuò)散將被抑制。中心城市功能無法增強(qiáng)，縣級(jí)城鎮(zhèn)的發(fā)展也會(huì)被割裂。

新中國(guó)成立以來，特別是改革開放以來，我國(guó)一些工業(yè)和其他重要項(xiàng)目大都布局在地級(jí)城市，隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，中心城市的發(fā)展空間與地緣上相聯(lián)系的各個(gè)縣城的聯(lián)系越來越緊密。改革開放30年來，我國(guó)工業(yè)化走的是一條“農(nóng)村包圍城市”的道路，是以鄉(xiāng)村工業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為路徑的。在這個(gè)過程中，我國(guó)城市化，是以小城鎮(zhèn)的崛起、縣城的壯大進(jìn)而形成新興城市為特點(diǎn)的，縣級(jí)市的個(gè)數(shù)增長(zhǎng)了4倍，而市轄區(qū)僅僅增長(zhǎng)1倍。原中心城市的發(fā)展，除了直轄市和省會(huì)城市較快之外，地級(jí)市的發(fā)展反而顯得較慢?？傮w來看，過去30年我國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程快于城市化。未來30年，將是城市化加快的一個(gè)新階段，我國(guó)將走一條新型工業(yè)化的道路。其基本特征是“城市帶動(dòng)農(nóng)村”，以現(xiàn)有大中小城市的進(jìn)一步工業(yè)化來吸納農(nóng)村人口，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民。鑒于我國(guó)人均土地資源稀少，生態(tài)脆弱地區(qū)比重大，各類產(chǎn)業(yè)的布局不可能再沿襲過去30年“村村點(diǎn)火、處處冒煙”，通過大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的方式來推進(jìn)工業(yè)化。而所謂“縣域經(jīng)濟(jì)”的提法隱含著在農(nóng)村大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的意思，暗示著要以東部地區(qū)為榜樣，在中西部地區(qū)走傳統(tǒng)工業(yè)化之路。顯然，再次走“農(nóng)村包圍城市”的工業(yè)化之路是行不通的。因此，未來30年的進(jìn)一步工業(yè)化將以城市為基點(diǎn)來推進(jìn)。在這個(gè)過程中，大力發(fā)展各地方中心城市，形成地級(jí)市、縣級(jí)市“錯(cuò)位”發(fā)展、分工協(xié)作的新格局是必不可少的。中心城市的功能轉(zhuǎn)換、升級(jí)，將一些產(chǎn)業(yè)向縣城等經(jīng)濟(jì)節(jié)點(diǎn)轉(zhuǎn)移，一些公共設(shè)施的建設(shè)需要跨越縣域進(jìn)行布局，一些公共服務(wù)需要更大的規(guī)?；峁绻凇笆≈惫芸h”體制下，把地級(jí)市與縣級(jí)市、縣城之間的天然聯(lián)系截?cái)嗔恕．a(chǎn)業(yè)不能擴(kuò)散，產(chǎn)業(yè)的聚集也難以實(shí)現(xiàn)，用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看，結(jié)構(gòu)升級(jí)將會(huì)受阻。

其次，直管縣的發(fā)展空間變小、機(jī)會(huì)減少。這不是指地理空間，而是指經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中各種聯(lián)系伸展的空間，如產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)與配套、道路交通通訊之間的關(guān)聯(lián)與一體化、縣域之間的投資聯(lián)系，等等。在政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政轄區(qū)往往決定了經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的分工與合作。而政府主導(dǎo)是分層級(jí)的，省域范圍內(nèi)的分工與合作比省與省之間容易;同樣，在市域范圍之內(nèi)，縣與縣之間的分工與合作又比市與市之間容易。但省直管縣之后，縣與縣之間分工與合作將變得不再容易，如果省級(jí)政府不能給予及時(shí)的協(xié)調(diào)，地緣上相聯(lián)系的各個(gè)縣之間的區(qū)域分工與合作將變得十分艱難，各個(gè)縣各自為政、彼此割據(jù)，甚至相互封鎖的狀態(tài)難以避免。市級(jí)政府的協(xié)調(diào)功能喪失，統(tǒng)籌各個(gè)縣發(fā)展空間的作用不再存在，從長(zhǎng)期趨勢(shì)看，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將落入低水平陷阱之中，成為以縣為單位的“個(gè)體戶”，城鄉(xiāng)一體化也將會(huì)受阻。

雖然直管縣增加了縣級(jí)自主發(fā)展權(quán)，但是相對(duì)于地市級(jí)政府，縣級(jí)政府的能力畢竟較低。省級(jí)政府的能力雖然大于市級(jí)政府，但是省級(jí)政府的轄區(qū)范圍畢竟大得多，而且要兼顧全省很多直管縣，往往鞭長(zhǎng)莫及。這樣，如果失去了市級(jí)政府的支持和幫助，縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的機(jī)會(huì)將減少。在當(dāng)前情況下，由于城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，市級(jí)政府要考慮在全市范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目布局，例如在城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、招商引資、重大項(xiàng)目布點(diǎn)、政策傾斜等方面，很可能把直管縣排除在外，而更多地考慮市區(qū)和非直管縣，這對(duì)直管縣的長(zhǎng)期發(fā)展將非常不利。這由此也會(huì)導(dǎo)致工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)增加了難度，因?yàn)槭屑?jí)政府和中心城市的作用在體制上被排除在外了。

進(jìn)一步分析，上述兩類公共風(fēng)險(xiǎn)具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

(一)有可能妨礙功能區(qū)合理布局、國(guó)土優(yōu)化利用和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

功能區(qū)是區(qū)域發(fā)展的載體，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間集聚形式。一個(gè)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域由多個(gè)功能區(qū)有機(jī)組成，整個(gè)區(qū)域的功能，就是所有功能區(qū)功能的集合體。產(chǎn)業(yè)集聚和功能優(yōu)化是功能區(qū)的本質(zhì)特征，每個(gè)功能區(qū)，都有自己所承擔(dān)的主要功能，確保其資源稟賦優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮，也使整個(gè)區(qū)域在多元功能整合的基礎(chǔ)上進(jìn)入更高的運(yùn)行層次。

經(jīng)濟(jì)功能區(qū)通常是在不同層級(jí)政府和市場(chǎng)力量的共同作用下逐漸形成的，而且與區(qū)域分工和地緣優(yōu)勢(shì)緊密地結(jié)合在一起，是區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力形成的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形態(tài)。在二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主的條件下，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的特征不明顯，區(qū)域經(jīng)濟(jì)往往呈現(xiàn)出一種自發(fā)、自由的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比重上升，在產(chǎn)業(yè)聚集和擴(kuò)散過程中，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的特征就會(huì)開始顯現(xiàn)。當(dāng)一個(gè)地方進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的時(shí)期以后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的規(guī)劃就顯得很重要。不同層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是優(yōu)化結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)通常都具有較高附加價(jià)值，而且具有多層次、長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的特征。例如以電子、電訊為主要產(chǎn)業(yè)的渥太華電訊谷(加拿大)，以高科技產(chǎn)品及元器件發(fā)明生產(chǎn)為主要產(chǎn)業(yè)的班加羅爾(印度)，都處于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)先位置，在功能區(qū)內(nèi)擁有研發(fā)、生產(chǎn)、貿(mào)易等較完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，表現(xiàn)出良好的自我發(fā)展能力和擴(kuò)散能力。而非經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的高效益反映在社會(huì)效益上。行政功能區(qū)內(nèi)行政機(jī)關(guān)密集，方便處理社會(huì)事務(wù)，提高運(yùn)行的效率。

推進(jìn)“省直管縣”改革過程中，考慮統(tǒng)籌市縣發(fā)展空間是實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能區(qū)合理布局的現(xiàn)實(shí)要求。如果不在整個(gè)市的轄區(qū)內(nèi)，統(tǒng)一進(jìn)行功能區(qū)布局，推進(jìn)功能區(qū)的建設(shè)，則對(duì)提高土地集約利用水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、培育產(chǎn)業(yè)集群、提升產(chǎn)業(yè)層次，完善小城鎮(zhèn)功能和新農(nóng)村建設(shè)等方面都將產(chǎn)生負(fù)面影響。

(二)可能對(duì)城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和縣域接納轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生雙重不利

城市功能轉(zhuǎn)型實(shí)際上不僅有利于城市的發(fā)展，也還有利于縣域經(jīng)濟(jì)的壯大。城市實(shí)行“退二進(jìn)三”(即二產(chǎn)業(yè)退出，三產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，也有的叫做“騰籠換鳥”)，是城市功能轉(zhuǎn)型的必要步驟，城市傳統(tǒng)工業(yè)將會(huì)向周邊縣域遷移。即使是新上工業(yè)項(xiàng)目，從整個(gè)區(qū)域發(fā)展布局的優(yōu)化來看，也要從市域范圍內(nèi)各個(gè)縣的條件來考慮這些項(xiàng)目布局。由于歷史原因，我國(guó)大部分縣工業(yè)都比較落后，工業(yè)化水平較低，特別是中西部地區(qū)，至今也未曾得到長(zhǎng)足發(fā)展。而此時(shí)的城市“退二進(jìn)三”恰好是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好機(jī)遇。而且，二產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，并不是簡(jiǎn)單的搬遷，往往伴隨著新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝，這些新要素一旦通過市級(jí)政府注入，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展可起到催發(fā)劑的作用。

因此，從當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)來看，推進(jìn)“省直管縣”改革過程中，考慮統(tǒng)籌市縣發(fā)展空間也是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。如果推進(jìn)“省直管縣”改革而切斷了城市向直管縣的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，或者影響了市級(jí)政府促進(jìn)直管縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，這必然給縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來不利影響，反而與“省直管縣”改革的初衷相背離。

(三)可能不利于產(chǎn)業(yè)鏈的形成，影響區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)能力的提升

產(chǎn)業(yè)鏈的形成和發(fā)展對(duì)企業(yè)成長(zhǎng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的作用是內(nèi)在的。在一定的區(qū)域內(nèi)企業(yè)集聚而形成產(chǎn)業(yè)鏈，可以形成良好的經(jīng)濟(jì)生態(tài)，對(duì)單個(gè)企業(yè)而言，經(jīng)營(yíng)成本可以大大降低，較之處于孤島狀態(tài)的企業(yè)，其競(jìng)爭(zhēng)力也由此提高。在產(chǎn)業(yè)鏈形成的企業(yè)群中，新技術(shù)、新經(jīng)驗(yàn)、新理念和各種信息能得到更快捷的交流，從而能普遍提升企業(yè)的創(chuàng)新能力，從而推進(jìn)整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)的集聚和產(chǎn)業(yè)鏈的形成，給一個(gè)區(qū)域帶來的除了經(jīng)濟(jì)成果，還有諸如人才、信息、管理等要素資源的共享，從而會(huì)改善一個(gè)區(qū)域的發(fā)展環(huán)境。但如果局限于各個(gè)單一的縣域范圍，則很難形成產(chǎn)業(yè)鏈。

如果“省直管縣”改革變成了各個(gè)縣的各自發(fā)展，統(tǒng)籌市縣發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)化配置資源、區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的形成就會(huì)落空。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域越小，其資源就越少，形成產(chǎn)業(yè)鏈所需要的經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境難以產(chǎn)生。而在一個(gè)相對(duì)較大的發(fā)展空間內(nèi)，資源互補(bǔ)的可能性越大，產(chǎn)業(yè)鏈條形成更容易，而且可以拉的更長(zhǎng)，產(chǎn)品的附加值更高，整個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力也更強(qiáng)。相反，如果資源不能有效整合，就可能導(dǎo)致盲目發(fā)展和重復(fù)建設(shè)，不利于資源的有效利用和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)能力的整體提升。

(四)有可能妨礙城市功能轉(zhuǎn)型，使承載先進(jìn)生產(chǎn)力的城市群落難以形成

近現(xiàn)代以來，世界各國(guó)的城市功能在經(jīng)歷了工業(yè)化和逐步大型化的歷程中，前后發(fā)生過三次顯著變化:首先是工業(yè)化時(shí)期，城市主要是商業(yè)中心和工業(yè)中心。這一時(shí)期，隨著制造業(yè)的發(fā)展以及伴隨而來的國(guó)際貿(mào)易的急劇擴(kuò)張，工業(yè)化國(guó)家出現(xiàn)了一批商業(yè)中心城市和工業(yè)中心城市。其次是二戰(zhàn)后到20世紀(jì)80年代，出現(xiàn)一批國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心。這—時(shí)期，全球經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，商品、勞務(wù)、資本以至科學(xué)技術(shù)的跨國(guó)流動(dòng)，導(dǎo)致國(guó)際貿(mào)易、跨國(guó)公司的迅速擴(kuò)展和全球金融網(wǎng)絡(luò)的形成。一些工業(yè)中心、商業(yè)中心大城市憑借自身實(shí)力，逐步形成了世界經(jīng)濟(jì)的中心。第三個(gè)時(shí)期是20世紀(jì)80年代中期起，城市的可持續(xù)發(fā)展成為關(guān)注的焦點(diǎn)。一方面，城市的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)綠色宜居城市的建設(shè)。這不僅帶來城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和道路交通的調(diào)整，還包括城市規(guī)劃與城市建設(shè)中的低碳、綠色要求，這帶來了城市生產(chǎn)方式、消費(fèi)方式的變革;另一方面，城市之間分工與合作的格局也漸漸凸顯，大中小城市錯(cuò)落布局的城市群落也由此形成，以城市群落為依托和載體的現(xiàn)代生產(chǎn)力在一個(gè)更高層次上釋放出來。

從我國(guó)的情況來看，城市的發(fā)展也基本循著這個(gè)軌跡變化，在工業(yè)化的初期，一些大的工業(yè)和商業(yè)中心基本布局在大城市和一些地級(jí)城市，但是隨著工業(yè)化程度的提高和整個(gè)社會(huì)分工的發(fā)展，一些城市開始探索功能轉(zhuǎn)型，以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為重點(diǎn)，工業(yè)制造開始向依然處于工業(yè)化初期的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。這種現(xiàn)象不僅表現(xiàn)在一線大城市，而且在珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)的等新興城市也日益明顯。城市功能的轉(zhuǎn)型升級(jí)，帶來了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、技術(shù)的輻射，同時(shí)也把地緣相鄰的城市更緊密地聯(lián)系起來，城市群落的輪廓日漸清晰。

但無論是工業(yè)化，還是城市化，我國(guó)的政府主導(dǎo)色彩相當(dāng)濃厚，不同層級(jí)政府在其中的作用也是各不相同的。對(duì)于工業(yè)化和城市化程度較高的地區(qū)而言，地級(jí)市的作用越來越顯著，縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)完成工業(yè)化，城市化的推進(jìn)以及城市群落的培育成為當(dāng)前的主要任務(wù)。在這個(gè)新階段，再以縣域?yàn)閱挝粊硗苿?dòng)城市化已經(jīng)變得不合時(shí)宜，尤其是對(duì)城市群落的形成將會(huì)帶來嚴(yán)重的行政障礙。對(duì)于中西部地區(qū)而言，工業(yè)化程度較低，推進(jìn)工業(yè)化也不能再以縣域?yàn)閱挝粊矸稚⑦M(jìn)行，更不能以農(nóng)村作為推進(jìn)工業(yè)化的載體，而需要更大地域空間的統(tǒng)籌規(guī)劃和精心設(shè)計(jì)，并把工業(yè)化的推進(jìn)依托城市化的提升來實(shí)現(xiàn)。資源、環(huán)境的壓力不僅在我國(guó)的東部，在中西部也越來越大，集約化、集中化、綠化已經(jīng)成為現(xiàn)階段工業(yè)化和城市化的現(xiàn)實(shí)要求，而不論工業(yè)化程度的高低。中西部地區(qū)的發(fā)展，盡管工業(yè)化程度較低，但也不能沿襲東部的農(nóng)村工業(yè)化之路，而只能是以城鎮(zhèn)為載體，通過城市化的推進(jìn)來實(shí)現(xiàn)工業(yè)化水平的提高，甚至要以前瞻性的城市群落來承載工業(yè)化、集約化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

而“省直管縣”改革有可能迫使中西部地區(qū)復(fù)制東部的工業(yè)化模式，在縣域范圍內(nèi)大力發(fā)展農(nóng)村工業(yè)來提升縣一級(jí)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力。這種先污染后治理、先分散再集中、先粗放再集約、先工業(yè)化再城市化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路已經(jīng)徹底行不通。不嚴(yán)而言，一旦通過所謂改革使中西部地區(qū)的發(fā)展進(jìn)入這個(gè)路徑，將會(huì)給我國(guó)帶來巨大公共風(fēng)險(xiǎn)，工業(yè)化、城市化都可能陷入一個(gè)低水平陷阱之中。

(五)有可能使省直管縣被排斥在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程之外

從60年的時(shí)間跨度來觀察，改革開放之前的30年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大格局是農(nóng)村支持城市，農(nóng)業(yè)支援工業(yè)。這是由特殊的歷史條件所造成的。改革開放之后的30年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本格局是以農(nóng)業(yè)上的大包干和個(gè)體經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為基礎(chǔ)的農(nóng)村自我發(fā)展，大大改變了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況。這以東部沿海為典型，甚至通過農(nóng)村的自我發(fā)展實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化就是如此。不靠城市支持，通過農(nóng)村自我發(fā)展來推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，是新中國(guó)后30年發(fā)展的總體特征。盡管存在區(qū)域差別，東部快，中西部慢，但沒有改變這個(gè)總體特征。

由于農(nóng)村自我發(fā)展的力量不夠，加上城鄉(xiāng)分治體制的束縛，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)并沒有通過自我發(fā)展而改變長(zhǎng)期來的落后狀態(tài)，城鄉(xiāng)差距不斷拉大。進(jìn)入21世紀(jì)之后，政府開始改變?nèi)无r(nóng)村自我發(fā)展的方針，接連推出了農(nóng)村稅費(fèi)改革、“三農(nóng)”新政、新農(nóng)村建設(shè)等一系列改革和政策措施。一方面，減輕農(nóng)村各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān);另一方面，明確提出了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展方針。2004年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次明確宣布，我國(guó)已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段，農(nóng)村自我發(fā)展的狀態(tài)由此被改變，我國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。

在新中國(guó)建設(shè)的第一個(gè)30年，也就是農(nóng)村支持城市，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展階段，行政體制上實(shí)行省直管縣，地區(qū)行署作為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)所轄區(qū)域進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理。而改革開放的30年，也就是農(nóng)村自我發(fā)展的這個(gè)階段，行政體制逐步實(shí)行了市管縣的體制。其最初的設(shè)想是以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。由于當(dāng)時(shí)地級(jí)市的帶動(dòng)能力弱，現(xiàn)在回過頭來看，當(dāng)初設(shè)想并未實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的那些地方，基本上都不是城市帶動(dòng)的結(jié)果，相反，是農(nóng)村個(gè)體經(jīng)營(yíng)、家庭工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在體制松動(dòng)的條件下得到發(fā)展的結(jié)果。而這個(gè)結(jié)果與一直未實(shí)行市管縣的浙江經(jīng)驗(yàn)相吻合，由此得出一個(gè)普遍認(rèn)同的結(jié)論:要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村快速自我發(fā)展，必須實(shí)行省直管縣的體制。當(dāng)前推行的省直管縣改革，與所謂的浙江經(jīng)驗(yàn)有密切的關(guān)系。

那么，省直管縣是不是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村快速發(fā)展的前提條件呢?廣東的珠三角地區(qū)、江蘇的蘇南地區(qū)，也都是農(nóng)村自我發(fā)展很快，并實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的地區(qū)，但它們?cè)谛姓芾眢w制上并未像浙江一樣實(shí)行省直管縣。而同樣的問題是，長(zhǎng)期處于落后狀態(tài)的地區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)未能得到快速發(fā)展，是不是因?yàn)閷?shí)行了“市管縣”體制呢?是不是由于“市管縣”而導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政的困難和農(nóng)村的落后?流行的看法顯然是正面的回答，不少觀點(diǎn)正是基于這種認(rèn)識(shí)，從而要求改革“市管縣”體制，并從財(cái)政體制入手，率先實(shí)行省直管縣。取消市管縣的邏輯是:只有這樣才能切斷城市對(duì)農(nóng)村資源的汲取，才能讓農(nóng)村快速實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，振興縣域經(jīng)濟(jì)。

其實(shí)，從前面的分析不難看出，改革開放之前并未實(shí)行市管縣的體制，但城市汲取農(nóng)村資源恰恰是最多的時(shí)期。而市管縣體制的推行卻是在改革開放之后，總體上看，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展的時(shí)期，大多數(shù)人口脫貧，農(nóng)民生活得到大大改善。可見，城鄉(xiāng)關(guān)系的狀態(tài)，即農(nóng)村支持城市，還是城市帶動(dòng)農(nóng)村，與市管縣體制沒有直接的聯(lián)系，相反地，卻是取決于對(duì)城鄉(xiāng)分治的認(rèn)識(shí)以及二元體制的變化。把農(nóng)村落后、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難歸結(jié)為市管縣體制，顯然是不成立的。在這種誤判的基礎(chǔ)上，實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制，進(jìn)而實(shí)行徹底的省直管縣，帶來的是另一種公共風(fēng)險(xiǎn):縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展被排斥在城市化進(jìn)程之外，使農(nóng)村的發(fā)展不由自主地陷入到“自給自足”的孤立發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在缺乏區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工與協(xié)作的條件下，在各個(gè)縣域范圍內(nèi)推行工業(yè)化和城市化，重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)雷同、自成體系、低水平競(jìng)爭(zhēng)等等現(xiàn)象難以避免。而城市支持農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的管道也就剩下了惟一的省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，地緣經(jīng)濟(jì)意義上的支持、反哺機(jī)制則將隨著省直管縣體制的推行而斷裂?？h與縣之間的組織化、區(qū)域化、協(xié)同化也將隨之消退。不經(jīng)意之間，農(nóng)村可能再次落到了與城市相對(duì)立的境地。

四、降低“省直管縣”改革風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

鑒于推進(jìn)“省直管縣”改革可能產(chǎn)生的公共風(fēng)險(xiǎn)，我們對(duì)推進(jìn)“省直管縣”改革提出如下建議:

(一)推進(jìn)“省直管縣”改革不搞一刀切

綜合考慮“省直管縣”改革對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利弊和風(fēng)險(xiǎn)，因地制宜，不搞一刀切。在“省直管縣”體制改革問題上，應(yīng)適當(dāng)下放改革的權(quán)力，讓地方來決策。以一刀切的方式來推行各種改革，這本身就是一種高度集權(quán)，與通過改革來實(shí)現(xiàn)放權(quán)和分權(quán)的初衷是相悖的。

我國(guó)屬于巨型國(guó)家，與歐洲相當(dāng)，其總面積略大于我國(guó)，其總?cè)丝谏儆谖覈?guó)，其范圍有45 個(gè)國(guó)家。作為發(fā)展中大國(guó)，我國(guó)的區(qū)域差異巨大，各個(gè)行政區(qū)的地域面積、人口規(guī)模與密度、發(fā)展條件、所處的發(fā)展階段、工業(yè)化水平、城市化程度、歷史人文等等，都無法相比。這種巨大的差異性綜合為改革中的巨大復(fù)雜性，使任何一項(xiàng)改革都難以一刀切。否則，帶來的公共風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。我國(guó)省以下體制，包括行政體制和財(cái)政體制，應(yīng)當(dāng)允許多樣化。

在一些地方暫緩或者不推行“省直管縣”改革，繼續(xù)實(shí)行“市直管縣”也是今后推進(jìn)我國(guó)城市化的必然要求。推進(jìn)城市化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展所必需的，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。而我國(guó)當(dāng)前的人口城市化率僅僅40%出頭，而實(shí)際的城市化率還要低，城市化進(jìn)程處于中期。在這種情況下，如何給城市化留出必要的空間仍是不可忽視的重大戰(zhàn)略問題。如果矯枉過正，城市化受到擠壓，將會(huì)給我國(guó)的工業(yè)化造成障礙，也不利于國(guó)土空間的優(yōu)化和節(jié)約。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的政策將不是權(quán)宜之計(jì)，從以工補(bǔ)農(nóng)和以城帶鄉(xiāng)的具體方式或途徑來看，市管縣仍是一種重要的方式。發(fā)揮中心城市產(chǎn)業(yè)集群對(duì)“三農(nóng)”的輻射和拉動(dòng)作用是不可缺少的，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可逾越階段。尤其是經(jīng)過多年的發(fā)展，中心城市的實(shí)力已經(jīng)大大增強(qiáng)，與20世紀(jì)80年代的情形相比已不可同日而語(yǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，中心城市是個(gè)不可或缺的重要載體。

(二)針對(duì)不同的地區(qū)采取不同的改革方式

大致可以分為三種情況:一是對(duì)已經(jīng)初步形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，城市群落正在加速形成的發(fā)達(dá)地區(qū)，不應(yīng)推行省直管縣，可考慮撤縣建區(qū)，將近郊的一些縣改為市轄區(qū)，逐步實(shí)現(xiàn)郊縣功能的轉(zhuǎn)化，促進(jìn)城市群落的形成。原有轄區(qū)內(nèi)的縣依然保持市管縣體制，以帶動(dòng)這些縣的發(fā)展;二是對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以考慮采取多樣化的改革方式，總體的格局可能是市管縣與省直管縣并存。對(duì)于人口、面積較大，且又有發(fā)展?jié)摿Φ目h，可以考慮實(shí)行省直管，以促其更快發(fā)展成為新興城市，待條件成熟再升格為地級(jí)市，調(diào)整相應(yīng)的行政區(qū)劃。對(duì)于糧食生產(chǎn)基地，區(qū)域分工定位為非工業(yè)化、非城市化的地區(qū)，可以實(shí)行市管縣，一方面增加非農(nóng)化地區(qū)的基本公共服務(wù)能力;另一方面，也有利于減輕當(dāng)?shù)刂行某鞘械呢?fù)擔(dān)，以促進(jìn)中心城市更好更快地發(fā)展。

總之，是否依然實(shí)行市管縣體制，從三個(gè)方面來判斷:一是當(dāng)?shù)丶扔蟹止び钟袇f(xié)作的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化趨勢(shì);二是大、中、小城市錯(cuò)落布局，區(qū)域城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的要求;三是基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)規(guī)模化的要求。凡是符合這種趨勢(shì)和要求的，就不應(yīng)實(shí)行省直管縣。是否實(shí)行省直管縣，也可以從兩個(gè)方面來判斷:一是發(fā)展?jié)摿Υ?，有必要也有可能發(fā)展成為新興城市的縣域;二是區(qū)域分工定位為農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，如食品生產(chǎn)基地。凡是符合這兩個(gè)條件的縣域，可以實(shí)行省直管。

省直管縣改革，應(yīng)當(dāng)著眼于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，而不是單純地在行政體制上做文章，更不是瞄準(zhǔn)國(guó)外的做法來推行所謂理想化的體制。

(三)條件成熟的地方可以考慮縣改區(qū)擴(kuò)市

我國(guó)的城鎮(zhèn)化思路是打造“以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系”。當(dāng)前的設(shè)區(qū)市基本上都是地方的中心城市，可以說不論從發(fā)展?jié)摿?、輻射能力，還是吸納就業(yè)人口、轉(zhuǎn)化農(nóng)民為市民、發(fā)展服務(wù)業(yè)等方面，設(shè)區(qū)市都是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的骨干。在吸納就業(yè)人口、非農(nóng)化“三農(nóng)”、提供公共服務(wù)等方面，中等城市具有比縣城更顯著的規(guī)模比較優(yōu)勢(shì)， 省直管縣改革后，設(shè)區(qū)市的骨干帶動(dòng)作用受到制約，幾萬人、十幾萬人的縣城又難以在短期內(nèi)擴(kuò)展規(guī)模，發(fā)揮輻射功能。為了避免“省直管縣”改革對(duì)城鎮(zhèn)化帶來負(fù)面影響，可以考慮在一些條件比較好的地方實(shí)行縣改區(qū)擴(kuò)市，按照“就近、就強(qiáng)、就風(fēng)景文化名勝，尊重歷史和民意”的原則實(shí)行縣改區(qū)擴(kuò)市，特別是人口密度相對(duì)大的東部省份，對(duì)縣城相距不足30 公里、100 萬人以下的縣改區(qū)是可行的，以尋求更大發(fā)展空間和在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮更大作用。

(四)加強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)市縣區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)

在實(shí)行“省直管縣”后，市縣區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃更多地需要省級(jí)政府的協(xié)調(diào)。在“省直管縣”對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌產(chǎn)生負(fù)面影響，不利于城市化進(jìn)程推進(jìn)的時(shí)候，需要切實(shí)加強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的重視，協(xié)調(diào)好市和縣的關(guān)系，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理配置和流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源集約利用和城鎮(zhèn)有序發(fā)展，避免市縣之間的關(guān)系出現(xiàn)新的分割。省級(jí)職能部門要在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)有效指導(dǎo)，以達(dá)到加快市縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目的。

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Analysis on the Risks of the Fiscal Reform of “Province Directly Administrating Counties”

Liu Shangxi， Li Chengwei

(Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance，P.R.China，Beijing 100142，China)

Abstract:The basic purpose of the fiscal reform of province directly administrating counties is to enhance the planning capacity of provincial finance department， restrain the retention of the county finance by the municipal finance department and improve the grass-roots government’s capacity of providing public services. However， the reform will have an affect on the land-use at the municipal and county level， cut off the natural connection between the core cities and the county-level cities or the county towns， restrain the industrial agglomeration and proliferation among small and middle cities. Counties governed directly by the province will have less development space and fewer development chances. In order to avoid possible public risks， we suggest different regions take different reforms instead of “broad-brush” and the transformation from counties to districts be adopted by the regions where the conditions are ready， at the same time， strengthening the guidance and coordination of the provincial government for the cities and counties’development and planning.

Key words: province directly administrating counties;public risk; development space

(責(zé)任編輯:張積慧)