摘要:傳統(tǒng)的金融監(jiān)管理論是以比較成熟的市場經(jīng)濟為研究背景，對不發(fā)達市場經(jīng)濟的金融監(jiān)管問題涉及較少，特別是忽略了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家的金融監(jiān)管理論探索。針對金融監(jiān)管體制中存在的問題，本文提出進一步完善我國金融監(jiān)管體制的若干對策建議。

關(guān)鍵詞:金融危機;金融監(jiān)管;體制建設(shè)

中圖分類號:F832.1 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)09-0059-03DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.09.13

建國以來我國金融監(jiān)管體制體系的發(fā)展大致可分為兩階段:第一階段是從建國至1983年，以高度集中統(tǒng)一的單一式管理為主，對銀行的監(jiān)管主要采用行政手段;第二階段是從1983年至今，中國人民銀行開始逐步轉(zhuǎn)為中央銀行，逐漸成立了銀行、證券和保險三大監(jiān)管體系，具體執(zhí)行金融監(jiān)管的職責。我國目前的金融監(jiān)管體系是根據(jù)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的原則分別設(shè)立的，由中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會這三大監(jiān)管機構(gòu)組成，但金融監(jiān)管仍處于被動、單一的境地，監(jiān)管運作的整體性、連續(xù)性、效率性不夠，內(nèi)部控制系統(tǒng)不健全，社會審計、法律服務(wù)與輿論體系亦十分薄弱，離現(xiàn)代金融綜合監(jiān)管的要求相差甚遠。

目前，我國仍處于體制轉(zhuǎn)軌和依法治國正在逐步深入進行階段，迫切需要全面加強金融監(jiān)管體系建設(shè)，這是防范和化解金融風(fēng)險，推進金融業(yè)改革與發(fā)展的重要保證。如發(fā)達國家的金融監(jiān)管日益向全方位大監(jiān)管的方向轉(zhuǎn)變，強調(diào)政府監(jiān)管當局、監(jiān)管對象以及社會監(jiān)督力量的綜合監(jiān)管，金融監(jiān)管日益走向標淮化、程序化，監(jiān)管指標體系已從表內(nèi)業(yè)務(wù)拓展到表外業(yè)務(wù)，已從單純的資產(chǎn)負債監(jiān)管發(fā)展至全方位、多層次的持續(xù)性監(jiān)管。我國進行現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管僅有短短幾年，雖然取得了不少成績，但仍存在許多問題，在一定程度上影響了我國金融監(jiān)管的有效性，在金融監(jiān)管的實踐中，金融監(jiān)管還未實現(xiàn)規(guī)范化和系統(tǒng)化，多是一次性的、分散的，沒有形成一個有效的金融風(fēng)險監(jiān)測、評價、預(yù)警和防范體系，缺乏早期預(yù)警和控制，非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查沒有實現(xiàn)有效結(jié)合，監(jiān)管信息沒有得到充分利用[1]。針對金融監(jiān)管體制中存在的問題，本文提出進一步完善我國金融監(jiān)管體制的若干對策建議。

一、明確金融監(jiān)管目標

各國中央銀行和金融監(jiān)管當局的相關(guān)法律對金融監(jiān)管的目的作出了明確的規(guī)定，但各國因國情不同賦予金融監(jiān)管的職責又略有差異。《中國人民銀行法》第一條和第三十條分別規(guī)定了我國金融監(jiān)管的目的，即:“保證國家貨幣政策的正確制定和執(zhí)行，建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系，加強對金融業(yè)的監(jiān)督管理”，“維護金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運行?！薄渡虡I(yè)銀行法》第一條明確本法的目的是“為了保護商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益，規(guī)范商業(yè)銀行的行為，提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量，加強監(jiān)督管理，保障商業(yè)銀行的穩(wěn)健運行，維護金融秩序，促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展”[2]。

可見，我國金融監(jiān)管的目標規(guī)定得不夠全面，也不夠明確，表明對金融監(jiān)管工作目標缺乏一致性的認識，嚴重影響監(jiān)管的有效性。由于現(xiàn)階段，中國人民銀行貨幣政策工具難以發(fā)揮作用，監(jiān)管仍是貨幣政策的重要保證，銀行監(jiān)管既要與貨幣政策目標相區(qū)別，又要強調(diào)為貨幣政策服務(wù)。在實際操作中仍偏重于確保國家金融方針政策和貨幣政策的有效實施，對銀行經(jīng)營的現(xiàn)實問題，如提高效率、降低風(fēng)險、保護存款人利益等重視不夠。因此，在修訂相關(guān)的法規(guī)時，應(yīng)像規(guī)定貨幣政策單一目標那樣明確金融監(jiān)管的目標。

二、完善金融監(jiān)管法規(guī)

面對加入世界貿(mào)易組織的新形勢，在經(jīng)濟金融全球化的背景下，立足我國金融業(yè)的實際，面向世界金融業(yè)發(fā)展的潮流，全面審視現(xiàn)行金融業(yè)的法律框架——“四法一規(guī)定”，首先是修改已不符合實際或不適應(yīng)世界發(fā)展潮流、將成為金融業(yè)發(fā)展障礙的條文;其次是補充完善有關(guān)條文;再次是制定具有操作性的實施細則[3]。在以后的立法實踐中，筆者認為應(yīng)當把握以下幾個重點環(huán)節(jié)。

1.加強規(guī)范金融業(yè)的市場準人和業(yè)務(wù)范圍的法規(guī)建設(shè)。目前在這方面的突出問題是非法設(shè)立金融機構(gòu)和非法從事金融業(yè)務(wù)活動，嚴重沖擊正常的金融秩序。一方面要健全和完善嚴格科學(xué)的金融機構(gòu)市場準入的法律制度;另一方面要進一步明確取締非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)的法規(guī)制度，同時對混業(yè)經(jīng)營和金融創(chuàng)新作出一定規(guī)范。

2.金融機構(gòu)市場退出的法律規(guī)范。政府行為不能代替市場約束，金融監(jiān)管不能保證不出現(xiàn)金融機構(gòu)的倒閉。對嚴重資不抵債、已經(jīng)或即將引發(fā)擠提的金融機構(gòu)，應(yīng)視其情況對其依法關(guān)閉或破產(chǎn)[4]。在金融機構(gòu)的市場退出過程中，既要防止系統(tǒng)風(fēng)險，又要防范道德風(fēng)險。首先應(yīng)建立存款保險制度，堅持先立法后推行;其次是建立金融機構(gòu)破產(chǎn)機制;第三，明確中央銀行作為最后貸款人的援救行為規(guī)范。目前我國缺乏金融破產(chǎn)的法律規(guī)定，以致金融機構(gòu)的破產(chǎn)清償難以推行。

三、完善金融監(jiān)管操作過程

1.要制定金融機構(gòu)市場準入的統(tǒng)一量化監(jiān)管標準。明確銀行業(yè)務(wù)量或銀行數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模之間的數(shù)理關(guān)系，確定該區(qū)域應(yīng)有銀行的業(yè)務(wù)規(guī)模及其銀行數(shù)量，確定金融業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，從而保證適度的競爭和防范風(fēng)險。從加強銀行內(nèi)部管理的角度，按照國際通行慣例制定商業(yè)銀行資本充足率標準，并促其采取切實可行的措施在一定的時間內(nèi)達到該標準;制定貨款評估和分類的適用方法及相應(yīng)的會計標難;明確商業(yè)銀行董事會、監(jiān)事會和高級管理人員的職責，嚴格審查其任職資格，保證任職期能夠正確履行職責。

2.建立金融機構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管體系。一是設(shè)計統(tǒng)一的、科學(xué)的金融機構(gòu)報表體系，力圖報表全面、真實、及時地反映金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況和風(fēng)險狀況;二是開發(fā)先進的計算機報表分析軟件，建立一套嚴格準確地反映銀行資產(chǎn)負債運用結(jié)構(gòu)、流動性、盈利性、資產(chǎn)質(zhì)量等情況的比例分析體系;三是及時進行非現(xiàn)場檢查，對金融機構(gòu)進行連續(xù)的跟蹤，及早發(fā)現(xiàn)并重視非現(xiàn)場檢查中早期預(yù)警信號，將有問題的金融機構(gòu)的風(fēng)險在事發(fā)前進行消化。

3.建立符合我國實際情況的銀行內(nèi)控評級制度?？梢越梃b美國的駱駝評級制度，對我國銀行機構(gòu)的內(nèi)控制度和經(jīng)營管理情況進行評級，并建立規(guī)范的現(xiàn)場監(jiān)管制度。

四、加快金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

金融信息不僅是中央銀行和監(jiān)管當局進行貨幣政策決策和實施金融監(jiān)管的依據(jù)，而且也是其改善金融服務(wù)、提高政策透明度的基礎(chǔ)。應(yīng)當盡快建成一個適應(yīng)經(jīng)濟金融發(fā)展變化、標準統(tǒng)一、檢索方便、資源共享的金融信息系統(tǒng)，以滿足貨幣政策決策和金融監(jiān)管的需要，滿足商業(yè)性金融機構(gòu)對客戶資信審查的需要，滿足社會各界以及國際組織對金融信息的需求[5]。

1.要繼續(xù)完善補充現(xiàn)有的宏觀經(jīng)濟金融統(tǒng)計信息系統(tǒng)。根據(jù)金融改革和發(fā)展的實際情況，適時修訂貨幣統(tǒng)計制度，使貨幣供應(yīng)量更加科學(xué)地反映宏觀經(jīng)濟運行的情況。增加金融中間業(yè)務(wù)統(tǒng)計、新業(yè)務(wù)統(tǒng)計、內(nèi)外分文機構(gòu)并表統(tǒng)計，適應(yīng)金融創(chuàng)新和金融調(diào)控監(jiān)管的需要。完善金融市場統(tǒng)計，靈敏反映金融市場運行。

2.建立全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)。要按照“統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)一編碼和格式、統(tǒng)一軟件開發(fā)、實現(xiàn)信息共享”的基本原則，建立全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)，以滿足日常的監(jiān)管需要，實現(xiàn)對金融機構(gòu)高級管理人員信息的全國共享，實現(xiàn)對金融機構(gòu)(包括法人和非法人機構(gòu))進行風(fēng)險評估和預(yù)警，以逐步提高監(jiān)管當局對金融機構(gòu)的風(fēng)險評判水平。

3.加快清算系統(tǒng)的建設(shè)。安全、高效的支付系統(tǒng)是金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的核心組成部分。它的安全運行關(guān)系到金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定，關(guān)系到社會資金運轉(zhuǎn)的效率。中央銀行應(yīng)加快清算系統(tǒng)建設(shè)，通過建立我國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，逐步形成一個以現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為核心、商業(yè)銀行電子匯兌系統(tǒng)和同城票據(jù)交換系統(tǒng)為基礎(chǔ)的支付清算系統(tǒng)，以支持金融市場各種交易的資金清算和不斷滿足各種支付結(jié)算的需要。

五、建立金融行業(yè)信息披露制度

要根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的有關(guān)文件和多數(shù)國家的做法，建立信息披露制度，積極披露以下信息:經(jīng)營業(yè)績，包括資本收益率、資產(chǎn)收益率、主要收支項目、凈利差及影響收益的主要因素等;風(fēng)險暴露，包括信貸風(fēng)險(資產(chǎn)質(zhì)量)、流動性風(fēng)險、市場風(fēng)險、國家風(fēng)險及風(fēng)險管理政策等;資本，包括總資本結(jié)構(gòu)、核心資本和附屬資本結(jié)構(gòu)、資本充足比率及計算方法、資產(chǎn)損失準備金水平和政策等;風(fēng)險管理戰(zhàn)略與實踐，包括風(fēng)險管理的組織結(jié)構(gòu)、風(fēng)險識別、監(jiān)測、評價和控制體系，規(guī)避和化解風(fēng)險的工具與技術(shù);會計政策與實踐，包括計算各類資產(chǎn)價值的會計準則，編制年報和合并報表所遵循的會計原則，確認不良資產(chǎn)及其收益的會計政策與方法，提取一般準備金和特別準備金及呆壞賬核銷停息會計政策與方法，收入確認和資產(chǎn)估值的會計方法等;主體業(yè)務(wù)、經(jīng)營管理與公司治理結(jié)構(gòu)等，包括業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，治理結(jié)構(gòu)，最高管理層結(jié)構(gòu)，高級管理人員的資格與經(jīng)驗，激勵機制，以及企業(yè)文化等。

根據(jù)信息的性質(zhì)和內(nèi)容，可選擇在以下范圍內(nèi)進行披露:一是同業(yè)，主要披露可進行行業(yè)比較的一般性信息，包括業(yè)務(wù)發(fā)展狀況、資產(chǎn)規(guī)模、資本充足水平和盈利水平等;二是國際金融組織及境外機構(gòu)所在地監(jiān)管當局，原則是應(yīng)其要求和標準予以披露;三是外部評級機構(gòu)，原則上應(yīng)按其評級的要求提供有關(guān)信息;四是社會公眾，按照監(jiān)管當局的要求或有關(guān)信息披露的法規(guī)制度予以披露，并需要經(jīng)外部會計師或?qū)徲嫀煂徍?。金融機構(gòu)應(yīng)根據(jù)披露的對象和范圍，選擇披露的方式，向社會公眾通過新聞媒體、新聞發(fā)布會、年報等方式披露;向國際金融組織和境外所在地監(jiān)管當局主要以年報、報告及表格等方式披露。

六、提高監(jiān)管人員素質(zhì)

1.必須提高對監(jiān)管人員素質(zhì)重要性的認識。我們處于知識經(jīng)濟時代，我國已加入世界貿(mào)易組織，金融全球化、自由化的浪潮迎面而來，科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展，金融創(chuàng)新日新月異，這些不僅要求金融監(jiān)管人員掌握最新的科學(xué)知識、最新的技術(shù)手段、最先進的監(jiān)管方法、最新的經(jīng)濟金融信息乃至國際政治變化方面的信息，還要求監(jiān)管人員具有臨機決斷及時處理問題的能力。這不僅是對金融監(jiān)管當局的挑戰(zhàn)，更是對監(jiān)管當局人才戰(zhàn)略的挑戰(zhàn)。金融競爭本質(zhì)上是人才的競爭，只有占有一流的金融人才，才能站在金融發(fā)展的制高點。

2.建立選拔人才機制。要參照國際通行做法，按照人才市場規(guī)則，要建立一套吸引人才、留住有用人才的機制。在用人制度、工資制度、福利制度等方面進行面向市場的改革，徹底改變計劃經(jīng)濟下的政府行為方式，真正按市場化來運作。作為過渡階段，可在金融監(jiān)管當局內(nèi)部先建立金融監(jiān)管干部競爭機制和激勵機制。選拔優(yōu)秀人才，充實監(jiān)管崗位;探索建立金融監(jiān)管員等級制度，建立金融監(jiān)管員任職資格培訓(xùn)考試制度，規(guī)范相應(yīng)的任職資格必備知識能力要求。

七、加強金融監(jiān)管國際合作

金融的自由化、金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)混業(yè)化、金融創(chuàng)新的飛速發(fā)展、科技成果在金融領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，特別是金融的全球化，對任何一國的金融監(jiān)管都是嚴峻的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟金融全球化的進程中，大規(guī)模游離于實物經(jīng)濟的虛擬經(jīng)濟(金融資本)放大了金融系統(tǒng)的風(fēng)險，現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)從根本上消除了國內(nèi)市場和國際市場、國際市場之間的時空限制，國際金融環(huán)境的變化對各國經(jīng)濟影響日益深刻，金融風(fēng)險的嚴重性、擴散性和危害性是前所未有的，從每時每刻的匯率波動到難以預(yù)料的金融危機，從全球性銀行系統(tǒng)的風(fēng)險到貨幣市場交易規(guī)則，都是任何單一國家力量所不可控制的。因為國際金融活動超越了一國的行政管轄權(quán)，但在目前對金融活動和金融機構(gòu)的監(jiān)管卻是單個國家的事[6]。因此，各國的金融監(jiān)管當局必須加強協(xié)調(diào)與合作。

我國近年來在積極參與國際金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)與合作方面邁出了重大步伐，但還不能適應(yīng)我國經(jīng)濟金融的迅速發(fā)展和我國國際經(jīng)濟地位不斷上升的形勢。我國應(yīng)更加積極地參與國際金融組織的活動和國際金融政策協(xié)調(diào)，加強國際金融監(jiān)管的合作，維護我國的經(jīng)濟利益，提高我國金融在國際中的地位，學(xué)習(xí)借鑒國外先進的監(jiān)管經(jīng)驗，盡快提高我國銀行監(jiān)管水平。

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