摘要 隨著社會的發(fā)展和公民法律意識的提高，公民也逐步意識到了這種行政不作為行為給自身權(quán)益造成的侵害，并向人民法院提起行政訴訟，要求保護(hù)自己的權(quán)益。因此，從理論上探討行政機(jī)關(guān)的不作為行為，不但有利于預(yù)防和減少不作為行政訴訟的發(fā)生，而且對人民法院正確認(rèn)識不作為行政行為，依法審理行政不作為訴訟案件都具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞 行政不作為 行政機(jī)關(guān) 立案 審理

1 行政機(jī)關(guān)不作為的訴訟案件的基本理論分析

1.1行政不作為的含義。

是指公民、法人或者其他組織向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申請，要求行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，履行是否給予行政許可、行政確認(rèn)、行政保護(hù)等職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)采取消極的方式，拖延履行或者拒絕履行職責(zé)的行為。

1.2行政不作為的特征

從不作為的主體、性質(zhì)、內(nèi)容及表現(xiàn)上看，行政不作為具有以下特征：

1.2.1不作為主體的法定性。行政行為是由具體的國家行政機(jī)關(guān)依法實施的，如行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)則構(gòu)成不作為，而非行政機(jī)關(guān)的作為或不作為均非行政行為，不存在行政不作為的問題；但是，由法律、法規(guī)授權(quán)行使行政管理權(quán)的組織如果不履行法定職責(zé)，則構(gòu)成行政不作為。

1.2.2行政機(jī)關(guān)職責(zé)的法定性。行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是由國家法律、法規(guī)規(guī)定的，試論行政不作為訴訟案件的立案與審理行政機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)的過程中，只能行使屬于本機(jī)關(guān)的職權(quán)，如果行使了其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，就是行政越權(quán)。公民、法人或者其他組織的申請或者要求，只能向負(fù)有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提出，負(fù)有法定職責(zé)行政機(jī)關(guān)不履行本機(jī)關(guān)的職責(zé)，才構(gòu)成不作為。

1.2.3不作為的單方性。行政機(jī)關(guān)在職務(wù)上，享有行政優(yōu)先權(quán)，行使行政管理權(quán)可按單方意思構(gòu)成行政法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)的行政行為無需行政相對方同意，行政機(jī)關(guān)的不作為也是一樣，僅是行政機(jī)關(guān)的一種單方行為。

1.2.4行政主體的特定性。不作為行為在行政法律關(guān)系上，對行政的雙方都是特定的?！碧囟ā笔侵干暾埢蛘咭竽承姓C(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)的公民、法人或者其他組織，而不是泛指某一類，不作為行為所指向的對象為特定的公民、法人或者其他組織。

1.2.5內(nèi)容的特定性。由于不作為是行政機(jī)關(guān)針對特定公民、法人或者其他組織所實施的行為，它直接涉及到公民、法人或者其他組織的某些特定的權(quán)利和義務(wù)，關(guān)系到公民、法人或者其他組織可以獲得或喪失某種權(quán)利能力或者行為能力。

1.2.6不作為的違法性。公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)提出申請或要求，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，與國家行政機(jī)關(guān)依法行政原則相悖，是一種失職行為。

1.2.7不作為的時效性。行政機(jī)關(guān)收到行政相對人的申請或要求，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作為。法律沒有規(guī)定期限的，應(yīng)在完成行政行為所需的合理期限內(nèi)答復(fù)。如果在法定或?qū)嶋H合理期限內(nèi)沒有答復(fù)或拒絕答復(fù)，就是行政機(jī)關(guān)的不作為。

2 不作為行政訴訟案件的立案與審理

合法、及時地審結(jié)行政訴訟案件，是行政訴訟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。人民法院對符合受理條件的行政訴訟案件立案后，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行審理。為體現(xiàn)人民法院的公正性，化解“官”民矛盾，避免群體性糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)自案件受理之日起五日內(nèi)，將起狀副本送達(dá)給被告。被告應(yīng)在自收到訴狀副本之日起十日內(nèi)提交答辯狀及有關(guān)證據(jù)材料；提供存在合法事由或者正當(dāng)理由的證據(jù)及依據(jù)，并允許起訴人、第三人閱卷，了解被告的答辯意見及提交的證據(jù)、材料等。如果被告愈期不作答辯，不提交證據(jù)材料的，人民法院可以依法視為其沒有證據(jù)，判令其履行法定職責(zé)。

3 我國在不作為行政訴訟案件的立案與審理方面的一些分析與建議

3.1不作為訴訟中的起訴期限問題

《行政訴訟法》對于行政機(jī)關(guān)未告知起訴權(quán)或起訴期限的行政行為的起訴期限問題并沒有作特殊的規(guī)定，而是都籠統(tǒng)地適用“知道作出具體行政行為之日起3個月內(nèi)提出”的規(guī)定。而最高院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)第一次對未告知起訴權(quán)或起訴期限的行政行為的起訴期限進(jìn)行了規(guī)定。而《解釋》則進(jìn)一步延長了《意見》中規(guī)定的對未告知起訴權(quán)或起訴期限的行政行為的起訴期限，將未告知起訴權(quán)或起訴期限的行政行為的起訴期限適用“知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過”的2年，而對于未告知起訴權(quán)或起訴期限的復(fù)議決定，《解釋》第41條第2款接著作了起訴期限適用前款最長不得超過的2年期限的規(guī)定。但與此同時，我們會發(fā)現(xiàn)《行政復(fù)議法》的第19條明文規(guī)定，對受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的行政不作為，行政相對人應(yīng)在復(fù)議期限屆滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。也就是說，對起訴復(fù)議不作為行政行為的起訴期限為行政相對人知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起的15日以內(nèi)。這便涉及到了司法解釋與法律規(guī)定的沖突問題。故筆者認(rèn)為我們有必要盡快通過法律修改程序完成對《行政復(fù)議法》的相應(yīng)修改，而在此之前，我們?nèi)詰?yīng)以復(fù)議法的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)來處理此類行為的起訴期限問題。

3.2行政不作為訴訟的審理方法和判決方式

人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。對于“拒不履行”或者“不予答復(fù)”案件來講，人民法院審查被訴行為的方法和范圍與作為行為案件不同。實踐的作法是“四加四審”，即包括“前四審”和“后四審”。其中“前四審”包括：第一，審查原告提供的“證明其提出申請的事實”的證據(jù)。第二，審查被告是否已經(jīng)履行或者答復(fù)。第三，審查原告的申請是否“符合法定條件”。第四，審查“行政是否越權(quán)”。人民法院作出駁回原告訴訟請求的判決后，本案即可審理終結(jié)。至于被告的行政不作為行為是否合法，已無審查和判決確認(rèn)之必要。經(jīng)過“前四審”后，如果認(rèn)定原告的訴請理由成立，這實際上已可以認(rèn)定被訴行為違法。根據(jù)案件的需要，進(jìn)行“后四審”，即審查該行政不作為的合法性。具體包括：(1)認(rèn)定事實是否清楚、證據(jù)是否確實充分；(2)適用法律是否正確；(3)行政程序是否合法；(4)是否有濫用職權(quán)的情形。之所以還要進(jìn)行“后四審”，就是要認(rèn)定該不作為行為違法之處，以及裁判方式的具體適用。行政不作為案件的判決方式除了駁回原告的訴訟請求外，還有三種方式：(1)確認(rèn)違法；(2)責(zé)令被告履行法定職責(zé)；(3)賠償該不作為行為造成的損失。由于不作為行為“不具有可撤銷的內(nèi)容”，根據(jù)“解釋”，第五十五六條第二款的規(guī)定，行政不作為行為案件不適用撤銷判決的方式。

結(jié)論

總之，行政不作為實質(zhì)上是一種行政違法行為，行政不作為行為產(chǎn)生的后果，并不亞于違法行政行為的產(chǎn)生危害結(jié)果，從思想上充分認(rèn)識行政不作為行為危害性并及時制裁行政不作為行為，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極正確地履行職責(zé)，有利于增強(qiáng)公民、法人遵法守法和運(yùn)用法律武器保護(hù)自身合法權(quán)益的意識，有利于樹立法制的權(quán)威，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。只有全社會都關(guān)注行政不作為行為和行政不作為行為的危害性，行政不作為案件才會越來越少，并最終得到有效的遏制。