摘要 上世紀(jì)90年代，我國(guó)開(kāi)始土地有償使用制度改革。本文對(duì)現(xiàn)有土地有償使用制度進(jìn)行分析，提出在完善土地招、拍、掛出讓制度同時(shí)應(yīng)考慮土地利用的可持續(xù)發(fā)展，大力發(fā)展土地年租制度，促進(jìn)國(guó)有土地收益的保值、增值和可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 有償使用 租賃 可持續(xù)發(fā)展

2008年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(國(guó)發(fā)【2008】3號(hào))提出要“繼續(xù)深入推進(jìn)土地有償使用制度改革。對(duì)《劃撥用地目錄》外土地使用要積極探索實(shí)行有償使用，對(duì)其中的經(jīng)營(yíng)性用地先行實(shí)行有償使用。其他建設(shè)用地應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行市場(chǎng)配置，有償使用?！庇纱丝梢?jiàn)國(guó)有土地有償使用深化改革已經(jīng)勢(shì)在必行，我們知道現(xiàn)行土地招、拍、掛制度充分發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)城市土地開(kāi)發(fā)利用的高效率和收益分配的合理化，從而為推動(dòng)城市建設(shè)并促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但地方政府有強(qiáng)烈追求經(jīng)濟(jì)利益的傾向，容易片面追求土地效益，導(dǎo)致追求經(jīng)濟(jì)效益短期行為，是一種“涸澤而漁”的辦法。同時(shí)也容易導(dǎo)致尋租活動(dòng)的出現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)行土地出讓制度的弊端也日益顯現(xiàn)，而土地年租制以其靈活、適用、可持續(xù)發(fā)展更能實(shí)現(xiàn)土地的長(zhǎng)期、最大化收益。

1 土地年租制的探究

國(guó)務(wù)院曾作出明確規(guī)定，“探索建立國(guó)有土地收益基金，遏制片面追求土地收益短期行為?！倍恋啬曜庵频墓芾砟Ｊ侥軓母旧辖鉀Q“寅吃卯糧”的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)集約用地的土地收益分配機(jī)制，促進(jìn)國(guó)有土地收益的保值、增值和可持續(xù)發(fā)展。

土地年租制是土地使用者與縣級(jí)以上人民政府土地管理部門簽訂的一定年限土地租賃合同，并每年支付租金的土地取得形式?！捌胀ǘ裕哼@種運(yùn)用期限與經(jīng)過(guò)土地出讓制而取得土地運(yùn)用權(quán)的土地運(yùn)用者對(duì)土地應(yīng)用的期限是分歧的。所不同的是，它是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期(如一年一次)而不是像土地出讓制那樣一次性交納出讓金。”土地年租金制是以土地為特定對(duì)象進(jìn)行租賃的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。具有債權(quán)性、短期性、適用性和靈活性等特征。作為一個(gè)完整的制度，其內(nèi)容概括了特定租賃的范圍與形式，特定租賃雙方的權(quán)利與義務(wù)，土地租金的標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)整等。

推行年租制是持續(xù)、快速、健康發(fā)展經(jīng)濟(jì)全局性的政策性措施。年租制變一次支付出讓金為每年繳納租金，適應(yīng)了企業(yè)承受能力，有利于企業(yè)的發(fā)展。有學(xué)者指出：“在我國(guó)，國(guó)有土地租賃運(yùn)用權(quán)的重要意義應(yīng)當(dāng)遭到充沛注重。實(shí)踐上，租賃土地運(yùn)用權(quán)應(yīng)該成為出讓土地運(yùn)用權(quán)的一種替代性選擇?！彼腥缦驴尚行裕?/p>

1.1土地有償使用已逐漸人們所承認(rèn)

隨著土地出讓制度的建立，土地有償使用制度的完善，使用范圍的逐步擴(kuò)大，以及宣傳工作的廣泛開(kāi)展，用地單位對(duì)有償使用土地已經(jīng)認(rèn)可。對(duì)年租制這種形式是歡迎的。因?yàn)?，年租制降低了?guó)有土地使用權(quán)的入市“門檻”，使國(guó)有土地進(jìn)人市場(chǎng)增加了途徑。土地年租制成為增量土地的主導(dǎo)方式。

1.2收取土地年租金，不存在增加負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，而是減輕了用地者的經(jīng)濟(jì)壓力。

年租制是嚴(yán)格限定在商業(yè)、工業(yè)等劃撥目錄范圍內(nèi)，不是依法實(shí)行有償使用的全面鋪開(kāi)，特別是不涉及軍事、社會(huì)保障性住房和特殊用地等；二是土地年租金的數(shù)額不大，在土地使用者承受范圍之內(nèi)，是保護(hù)國(guó)有收益征收的前提下體現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地所有權(quán)的管理。

2 土地年租制的現(xiàn)狀

國(guó)有劃撥土地有償使用開(kāi)始以來(lái)，各地土地市場(chǎng)年租制普遍推行進(jìn)展緩慢。造成土地年租金管理工作困難的原因主要有以下幾點(diǎn)：

2.1缺少可以借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)

由于該項(xiàng)工作沒(méi)有具體成熟經(jīng)驗(yàn)，縱觀全國(guó)各市，土地年租制管理也都處于探索之中。因此在實(shí)際工作中各地基本上都是依靠自己摸索、探討，由于各地區(qū)差異，即便是征收對(duì)象和操作方法也各不相同，有全面實(shí)行土地租賃制的，也有僅對(duì)大型工業(yè)企業(yè)實(shí)行的，還有一些省市僅僅對(duì)劃撥商業(yè)用地采取年租制。在征收標(biāo)準(zhǔn)制定上也分別采取建筑面積和土地面積各不相同，因此，到目前為止還沒(méi)有一套比較成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒和推廣。

2.2相關(guān)法律保障較差

《土地管理法》第2條，《城市房地產(chǎn)管理法》第3條，《土地管理法實(shí)施條例》第29條都有土地收益租金相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定或針對(duì)性和可操作性差或地方法律文件執(zhí)行力有限，都不能為年租制的全面推廣提供有效的法律保障。

2.3征收程序及標(biāo)準(zhǔn)的制定不規(guī)范

土地收益租金的標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐恋鼗鶞?zhǔn)地價(jià)，考慮土地用途、位置、基礎(chǔ)設(shè)施的配套程度和當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平等多種因素，由財(cái)政和土地行政主管部門測(cè)算出不同地段的標(biāo)定地價(jià)，確定交納比例，最后計(jì)算出具體征收標(biāo)準(zhǔn)。但實(shí)際工作中，對(duì)于共有土地面積的核算，征收對(duì)象的約定，以及罰則都沒(méi)有具體約定，造成實(shí)際操作非常不便，導(dǎo)致執(zhí)法工作存在“盲點(diǎn)”。

3 土地年租制的管理措施

年租制管理工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱苦的工作，它涉及到社會(huì)各方面的經(jīng)濟(jì)利益，相對(duì)于土地一次性出讓收益，它是一項(xiàng)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的財(cái)政收入，是可持續(xù)發(fā)展觀在土地管理制度改革的一次集中體現(xiàn)。既是建立公平的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境、也能實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的再次分配。但考慮到該項(xiàng)工作仍處于初級(jí)階段，所以工作中應(yīng)采取：“低點(diǎn)起步，引導(dǎo)入軌，逐步推進(jìn)，適度調(diào)整”的工作原則。針對(duì)年租制管理提出如下建議：

3.1制定切實(shí)可行的土地年租金征收法律

根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合工作實(shí)際出臺(tái)相關(guān)征收法律法規(guī)，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)以地方性法規(guī)形式出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，明確征收對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)核定、相關(guān)罰則等具體內(nèi)容，增強(qiáng)法規(guī)的實(shí)用性及可操作性。

3.2加強(qiáng)輿論宣傳和政策引導(dǎo)

國(guó)有土地使用權(quán)有償使用制度是土地使用權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。土地有償制度就是把原來(lái)國(guó)有土地的無(wú)償、無(wú)限期使用，轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃?、有限期的使用。制度的改革需要廣大群眾有一個(gè)認(rèn)知和理解的過(guò)程。使土地使用者深刻認(rèn)識(shí)到土地作為資源，需要大家的保護(hù)，只有科學(xué)、集約的使用土地才能最大限度的發(fā)揮出土地價(jià)值，而這一切決不是幾個(gè)土地管理者就能夠解決的，必須通過(guò)最廣泛的媒體宣傳介質(zhì)進(jìn)行宣傳，使之深人人心，廣為人知，得到全體土地使用者的支持才能得以順利推行。

3.3建立現(xiàn)代化信息管理系統(tǒng)

“工欲善其事必先利其器”，一個(gè)現(xiàn)代化的信息管理系統(tǒng)，不僅有利于領(lǐng)導(dǎo)層的決策，統(tǒng)籌全面土地市場(chǎng)管理，而且能夠提高工作效率，實(shí)現(xiàn)信息直觀、動(dòng)態(tài)化管理。因此，我們應(yīng)充分利用現(xiàn)有條件，不遺余力進(jìn)行信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設(shè)，相信信息系統(tǒng)的自動(dòng)化管理也必將使我市土地市場(chǎng)管理實(shí)現(xiàn)一個(gè)質(zhì)的飛躍。

3.4制定規(guī)范化流程及監(jiān)管制度

年租制管理作為土地有償使用制度的一個(gè)重要組成部分，與百姓生活有著更加直接的聯(lián)系，一個(gè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的流程不僅可以方便百姓對(duì)政策的了解，積極配合政府的行政執(zhí)法，同時(shí)也有利于樹(shù)立良好的政府工作形象。此外，一個(gè)規(guī)范的流程還可以細(xì)化責(zé)任、強(qiáng)化管理，杜絕各種腐敗行為的滋生。

3.5強(qiáng)化執(zhí)法措施和監(jiān)管力度

對(duì)于目前還不是非常成熟的土地租賃市場(chǎng)，嚴(yán)格執(zhí)法是完善土地市場(chǎng)管理的有力保證，只有對(duì)那些偷逃國(guó)家收益，暴力抗法的土地使用者嚴(yán)懲不貸才能保證法律的公信力和公正性，才能保證國(guó)家的資產(chǎn)不流失，保護(hù)那些合法土地使用者的正當(dāng)權(quán)益。

由于，土地既是一種重要的財(cái)富，也是一種稀缺的自然資源，土地的財(cái)富屬性與資源屬性決議了土地應(yīng)用中土地運(yùn)用者應(yīng)當(dāng)承當(dāng)?shù)纳鐣?huì)擔(dān)負(fù)。年租制度雖然不像土地出讓一次性為地方財(cái)政提供大量的資金來(lái)源，但它可以促進(jìn)國(guó)有土地收益的可持續(xù)發(fā)展，是造福子孫的一件好事。因此我們?cè)谕晟品康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)等一次性出讓的基礎(chǔ)上，不斷探討工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地的租賃制度改革，逐步以”年租制”作為土地有償使用制度主要形式，相信在全社會(huì)的共同努力下，一定能開(kāi)創(chuàng)出土地管理市場(chǎng)的新局面。

參考文獻(xiàn)：

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