編者按:

當(dāng)前，推行網(wǎng)上審批不但成為各地深化電子政務(wù)建設(shè)抓手工程，更作為深化行政審批制度改革的重要措施而得到各級(jí)黨委政府的高度重視，使得網(wǎng)上審批成為黨委政府統(tǒng)一部署的重要專(zhuān)項(xiàng)工作。

網(wǎng)上行政審的基礎(chǔ)是網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)應(yīng)用的不斷普及，而行政審批制度改革的不斷深入以及行政審批業(yè)務(wù)的進(jìn)一步規(guī)范化使得實(shí)行一站式網(wǎng)上行政審批成為可能。一站式網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)具有審批信息全，能真正體現(xiàn)行政審批過(guò)程的公正、公開(kāi)、公平原則，并且能規(guī)范公務(wù)員行政審批的行為，從源頭預(yù)防滋生腐敗，從而真正體現(xiàn)服務(wù)型政府、陽(yáng)光型政府的理念等優(yōu)點(diǎn)。

由于當(dāng)前信息化建設(shè)過(guò)程中普遍存在著信息煙囪、信息孤島，而網(wǎng)上行政審批又對(duì)信息資源條塊整合提出了很高要求。如何通過(guò)信息化手段破解縣市級(jí)政府網(wǎng)上行政審批資源整合的難題?浙江省象山縣通過(guò)有益的探索，走出了一條新路子。

本刊推出一站式網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)應(yīng)用的典型案例及對(duì)系統(tǒng)建設(shè)優(yōu)選方案的探討，旨在為網(wǎng)上審批工作的日趨完善獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，以有助于不斷提升電子政務(wù)建設(shè)效益，建成真正的電子化的網(wǎng)絡(luò)政府。

始于2000年8月的浙江省象山縣行政服務(wù)中心，走過(guò)了十年風(fēng)雨，經(jīng)歷了物理大廳集中、行政審批許可權(quán)歸并、網(wǎng)上審批大廳啟用等三階段。在獨(dú)立的思考和艱難的創(chuàng)新實(shí)踐下，象山縣行政服務(wù)中心探索出了一條行之有效的網(wǎng)上行政審批的“破繭成蝶”之路。

在浙江省中部沿海一個(gè)叫“象山”的半島縣城，老百姓生活、工作中涉及政府審批的事情都可以去一個(gè)地方完成，那就是“象山縣行政服務(wù)中心”。

位于丹峰西路一幢不起眼老樓里的“象山縣行政服務(wù)中心”，共有上下三層，約3000平方米，駐有32個(gè)審批服務(wù)窗口單位，服務(wù)中心的管理機(jī)構(gòu)為象山縣行政審批管理辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“審管辦”)。

7月的一天，當(dāng)實(shí)地走訪的記者進(jìn)入象山縣行政服務(wù)中心辦事大廳，發(fā)現(xiàn)這兒的熱鬧景象如同醫(yī)院的門(mén)診大廳，和大多數(shù)行政服務(wù)中心的冷清景象形成鮮明對(duì)比:有趴在窗口咨詢(xún)事宜的，有拿著表格排隊(duì)等候的，有捧著許可證件開(kāi)開(kāi)心心走出大門(mén)的，人來(lái)人往但井然有序，人聲熙攘卻個(gè)個(gè)神態(tài)自若。

據(jù)象山縣審管辦的負(fù)責(zé)人介紹，在這個(gè)轄10鎮(zhèn)5鄉(xiāng)3街道約53.7萬(wàn)人口的縣城里，有92%的審批事項(xiàng)都可以在這幢房子里辦理，而且其中的83%事項(xiàng)授權(quán)到窗口，即窗口有最終的審批權(quán)，服務(wù)中心的工作人員可以進(jìn)行獨(dú)立審批，同時(shí)蓋章打印。

破管理體制之繭:限時(shí)辦結(jié)、職權(quán)歸并

成立于2000年8月的象山縣行政服務(wù)中心，原名為象山縣便民服務(wù)中心，在2007年12月更名。其管理機(jī)構(gòu)象山縣行政審批管理辦公室為縣政府派出機(jī)構(gòu)，代表縣政府對(duì)全縣行政審批及相關(guān)服務(wù)活動(dòng)履行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理職能，下設(shè)辦公室、業(yè)務(wù)科、督查科。

作為政府轉(zhuǎn)型過(guò)程的產(chǎn)物，象山縣行政服務(wù)中心將分散在城區(qū)的各個(gè)部門(mén)的審批人員集中在一起，以一個(gè)窗口對(duì)外的形式，實(shí)現(xiàn)了物理大廳的集中，改變了以往老百姓辦理審批經(jīng)常出現(xiàn)的門(mén)難找、人難找、臉難看、事難辦的局面。老百姓要辦理一項(xiàng)審批，不再需要一個(gè)部門(mén)一個(gè)部門(mén)跑，而是只需找到行政服務(wù)中心的大門(mén)，把填好的申請(qǐng)表格交給窗口的工作人員，然后回家。

在物理大廳集中受理的同時(shí)，象山縣行政服務(wù)中心還實(shí)施了一個(gè)革命性的舉措——“限時(shí)辦結(jié)”，即向老百姓給出了受理辦結(jié)時(shí)限的承諾。難能可貴的是，這項(xiàng)舉措的出臺(tái)是在2004年我國(guó)《行政許可法》問(wèn)世之前的2000年。承諾限時(shí)辦結(jié)措施的推行，撇開(kāi)了法定辦結(jié)的規(guī)定，徹底改變了無(wú)限期辦理現(xiàn)象的存在。

2005年，象山縣行政服務(wù)中心看到了一些審批事項(xiàng)在窗口受理、回部門(mén)審批造成的承諾時(shí)間還是過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，又率先在省內(nèi)提出并實(shí)施了行政許可職能的歸并。于是，象山嘗試了在一個(gè)部門(mén)內(nèi)把審批事項(xiàng)、人員、授權(quán)集中到一個(gè)機(jī)構(gòu)的“職能歸并”改革。即各部門(mén)內(nèi)部專(zhuān)門(mén)成立一個(gè)審批機(jī)構(gòu)，謂之“行政許可科”，專(zhuān)事行政審批。與此同時(shí)，這一職能部門(mén)的其余科室不再涉及行政審批的工作內(nèi)容。而這一新組建的行政許可科進(jìn)駐行政服務(wù)中心，它的任務(wù)不再只是簡(jiǎn)單的接受申請(qǐng)，而且還要按照公開(kāi)、公平、透明、高效的要求，對(duì)申請(qǐng)依法審批。

此后的2006年五六月間，象山全縣34個(gè)具有行政許可職能的單位，在人員、機(jī)構(gòu)、中層職數(shù)三個(gè)不增加原則的要求下，采用“撤一建一”、“并一建一”、“掛牌”等三種途徑，積極推進(jìn)行政許可職能歸并工作，成立行政許可科。其中撤并后單獨(dú)設(shè)立行政許可科21個(gè)，掛牌設(shè)立行政許可科13個(gè)，職能歸并面達(dá)100%，獨(dú)立設(shè)立行政許可科達(dá)60%。

目前，象山縣各個(gè)職能部門(mén)的行政許可科已全部成建制進(jìn)駐中心、分中心運(yùn)作，且行政許可科科長(zhǎng)常年駐在中心窗口。就這樣，在充分授權(quán)的前提下，象山行政服務(wù)中心創(chuàng)新了審批流程，將原來(lái)的窗口受理、各部門(mén)內(nèi)部科室流轉(zhuǎn)辦理，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在通過(guò)窗口授權(quán)、審批、蓋章、制證的真正意義上的“一站式服務(wù)”，基本實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)窗口對(duì)外”、“一個(gè)科室辦理”、“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)分管”、“一枚公章辦結(jié)”的既定目標(biāo)，為建設(shè)服務(wù)型政府提供了新經(jīng)驗(yàn)。

截止目前，平均承諾辦結(jié)時(shí)間比平均法定辦結(jié)時(shí)間縮短70%。

為此，象山縣行政服務(wù)中心在業(yè)內(nèi)引起廣泛關(guān)注，在2007至2008兩年間，全國(guó)有近18個(gè)省市區(qū)、160多個(gè)縣市區(qū)前往這個(gè)素有“東方不老島、海山仙子國(guó)”之美譽(yù)的半島學(xué)取“象山經(jīng)驗(yàn)”。

應(yīng)該說(shuō)，“象山經(jīng)驗(yàn)”的精髓在于“職權(quán)歸并、限時(shí)辦結(jié)”，它擺脫了行政服務(wù)中心一度被詬病為“變相收發(fā)室”、“一事兩地辦”等管理體制上的束縛，為日后推行的網(wǎng)上行政審批打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

破軟件系統(tǒng)之繭:一次輸入，多方共享

在電子政務(wù)建設(shè)中，人們通常認(rèn)為在破解了管理體制上的障礙之后，技術(shù)不是問(wèn)題。但在網(wǎng)上行政審批，尤其是并聯(lián)審批工作的推進(jìn)中，在軟件系統(tǒng)的設(shè)計(jì)上卻還有一道技術(shù)的難題。

其實(shí)，2006年間完成“職權(quán)歸并”后的象山行政服務(wù)中心已經(jīng)是一個(gè)權(quán)力高度集中的部門(mén)，“如何保障公正、透明和規(guī)范高效”一直是象山縣行政審批管理辦公室主任朱偉鋼思考的事情。毫無(wú)疑問(wèn)，盡快提升審批的信息化手段，是中心下一階段的發(fā)展戰(zhàn)略。

然而，一直處于寧波市甚至是浙江省內(nèi)行政審批改革創(chuàng)新前列的象山，在推行網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)建設(shè)方面卻起步較晚。

在采訪中，對(duì)政府信息化工作有獨(dú)立而深入思考的朱偉鋼主任道出了個(gè)中緣由。他說(shuō)，我們究竟要建設(shè)一個(gè)怎樣的網(wǎng)上審批系統(tǒng)?這個(gè)問(wèn)題曾一度深深困擾著他。網(wǎng)上審批系統(tǒng)不同于銀行、稅務(wù)等專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)信息化服務(wù)的對(duì)象同質(zhì)而單一，行政服務(wù)中心面對(duì)的是32個(gè)政府部門(mén)中21個(gè)部門(mén)有70幾個(gè)不同專(zhuān)網(wǎng)系統(tǒng)的現(xiàn)狀，再加上有些部門(mén)有排斥心理，借口安全問(wèn)題，不愿意與網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)對(duì)接或交換數(shù)據(jù)等因素，在這個(gè)基礎(chǔ)上要建立一個(gè)真正能運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的統(tǒng)一的網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)，既不能讓各部門(mén)扔掉自己的專(zhuān)線，又要讓網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)保留實(shí)時(shí)的原始數(shù)據(jù)，難度可想而知。

在走訪考察、開(kāi)會(huì)研究和反復(fù)思考之后，在2008年下半年，象山才啟動(dòng)了網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)建設(shè)工作。建設(shè)伊始，象山審管辦對(duì)開(kāi)發(fā)商提出的要求是:“建了網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)之后，各職能部門(mén)只要在電腦上輸入一次業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，就能夠同時(shí)滿(mǎn)足本部門(mén)專(zhuān)網(wǎng)和行政審批系統(tǒng)網(wǎng)的需要”的開(kāi)發(fā)要求。

這當(dāng)然是網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)的最理想境界。因?yàn)椋绻皇且淮蔚卿?，系統(tǒng)共享，那么行政審批網(wǎng)的數(shù)據(jù)就不真實(shí)，電子監(jiān)察只是擺設(shè)。與此同時(shí)，也避免了工作人員的重復(fù)勞動(dòng)，避免了和各個(gè)不同部門(mén)專(zhuān)網(wǎng)開(kāi)發(fā)商發(fā)生關(guān)系。一旦需要專(zhuān)網(wǎng)開(kāi)發(fā)商提供系統(tǒng)源代碼，那就要涉及到錢(qián)，一個(gè)專(zhuān)網(wǎng)的源代碼少則2萬(wàn)，多則5萬(wàn)、10萬(wàn)，全縣有70幾個(gè)專(zhuān)網(wǎng)，至少也要100多萬(wàn)，而象山整個(gè)網(wǎng)上審批系統(tǒng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)只有345萬(wàn)。

有了這一要求作為前提，尋找開(kāi)發(fā)商成為一大難題。在被很多IT大企業(yè)拒絕接受后，最終，審管辦選擇了上海的一家公司。經(jīng)過(guò)近兩年的軟件開(kāi)發(fā)，由網(wǎng)上行政審批應(yīng)用平臺(tái)、電子監(jiān)察應(yīng)用平臺(tái)、信息交換整合系統(tǒng)三部分組成的網(wǎng)上行政審批暨電子監(jiān)察系統(tǒng)正式啟用。整個(gè)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)花費(fèi)245萬(wàn)，為財(cái)政節(jié)省了近100萬(wàn)。

整個(gè)平臺(tái)集“業(yè)務(wù)——整合——管理——監(jiān)督——統(tǒng)計(jì)”于一體，真正滿(mǎn)足“管制型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變的需求。借助網(wǎng)上行政審批平臺(tái)和信息交換整合系統(tǒng)，審批材料通過(guò)電腦錄入，實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化辦公。對(duì)于部門(mén)單獨(dú)審批事項(xiàng)，電子材料在該部門(mén)不同權(quán)限的工作人員間進(jìn)行網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和信息共享，使材料“易存”、“易找”、“易歸檔”。對(duì)于聯(lián)合審批事項(xiàng)，申請(qǐng)人在上一個(gè)部門(mén)填寫(xiě)過(guò)的信息，會(huì)準(zhǔn)確顯示在下一個(gè)審批部門(mén)的審批界面，減少了行政審批相對(duì)人和審批部門(mén)的的信息填寫(xiě)量和錄入量，簡(jiǎn)單了辦事流程。對(duì)于有獨(dú)立的條線系統(tǒng)的單位，軟件公司采用導(dǎo)航技術(shù)解決兩個(gè)系統(tǒng)重復(fù)錄入同一材料的“兩次錄入”問(wèn)題。借助電子監(jiān)察應(yīng)用平臺(tái)，能夠?qū)徟M(jìn)行全程實(shí)時(shí)監(jiān)控，最大程度減少行政審批的隨意性和暗箱操作的可能性，有效保障廉政服務(wù)。同時(shí)該平臺(tái)還具有預(yù)警功能，如果受理部門(mén)在承諾期限內(nèi)未及時(shí)辦結(jié)審批事項(xiàng)，電子監(jiān)察平臺(tái)會(huì)先后出具黃牌和紅牌警示，并自動(dòng)對(duì)部門(mén)進(jìn)行行政效能評(píng)價(jià)，提高各部門(mén)辦件效率。該系統(tǒng)與中心門(mén)戶(hù)網(wǎng)站相連，審批相對(duì)人不僅可以在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站進(jìn)行網(wǎng)上咨詢(xún)、網(wǎng)上辦事，還可查詢(xún)辦件結(jié)果，如對(duì)結(jié)果有疑慮或有異議等也可進(jìn)行在線投訴。

為了更形象地了解這套系統(tǒng)，審管辦負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的副主任吳雅敏為記者舉了典型的應(yīng)用例子。

餐飲店在市場(chǎng)準(zhǔn)入里具有代表性，它依次需要衛(wèi)生、環(huán)保、工商、財(cái)稅、質(zhì)檢等5部門(mén)的審批，只有五證齊全，才能營(yíng)業(yè)。在沒(méi)有網(wǎng)上行政審批之前，業(yè)主需跑5個(gè)窗口，排5次隊(duì)，填5張表。而且有些不知道開(kāi)辦餐飲店需五證齊全的業(yè)主，在衛(wèi)生許可了之后就回去裝修開(kāi)始營(yíng)業(yè)了，但沒(méi)過(guò)幾天，環(huán)保部門(mén)上門(mén)說(shuō)他是無(wú)證經(jīng)營(yíng)，罰款;工商、財(cái)稅、質(zhì)檢等也先后上門(mén)，都說(shuō)他是無(wú)證經(jīng)營(yíng)。老百姓就不明白了，說(shuō)我明明有衛(wèi)生許可證的，怎么還會(huì)是無(wú)證經(jīng)營(yíng)呢?這就導(dǎo)致了批后監(jiān)管難以進(jìn)行。而有了網(wǎng)上行政審批之后，老百姓辦理審批就簡(jiǎn)單了，只需跑一個(gè)綜合窗口、排1次隊(duì)，填1張表。他只要遞交一張整合了工商、質(zhì)檢、國(guó)稅、地稅等11個(gè)職能部門(mén)所需信息的表格給綜合窗口，經(jīng)綜合窗口初步審查，錄入系統(tǒng)，并同時(shí)發(fā)給衛(wèi)生和環(huán)保等相關(guān)部門(mén)，由他們進(jìn)行同步審批，綜合窗口會(huì)交給申請(qǐng)人一張有承諾辦結(jié)時(shí)間的回執(zhí)。衛(wèi)生和環(huán)保部門(mén)在審批的同時(shí)，需要聯(lián)合去現(xiàn)場(chǎng)踏勘的，由中心統(tǒng)一派車(chē)前往;兩部門(mén)實(shí)行“一票否決制”，只要有一部門(mén)不同意，就會(huì)告知業(yè)主暫時(shí)不要裝修營(yíng)業(yè)。一旦兩部門(mén)審批通過(guò)，具有衛(wèi)生和環(huán)保部門(mén)審批信息的表格按順序通過(guò)信息交換或?qū)Ш郊夹g(shù)下傳給工商、質(zhì)檢和財(cái)稅，每個(gè)部門(mén)打開(kāi)表單，都可以看到前面幾個(gè)部門(mén)的審批信息，他只需審批對(duì)應(yīng)自己部門(mén)的表單內(nèi)容。只有當(dāng)所有相關(guān)部門(mén)一致同意批準(zhǔn)時(shí)，各部門(mén)才統(tǒng)一出具證照和批文。

從這個(gè)例子可以看出，象山縣網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)基于SOA的架構(gòu)，解決了條線整合的問(wèn)題，原條線系統(tǒng)無(wú)需任何修改、條線系統(tǒng)原服務(wù)廠商無(wú)需任何配合，無(wú)需專(zhuān)門(mén)開(kāi)發(fā)接口，即可采用軟件仿真技術(shù)，通過(guò)快速配置，將“塊”信息系統(tǒng)中錄入的信息自動(dòng)送入條線系統(tǒng)，也能將“條”信息系統(tǒng)中錄入的信息自動(dòng)嵌入中心審批系統(tǒng)，解決信息在“塊”與“條”層面系統(tǒng)中“二次錄入”的問(wèn)題;同時(shí)，通過(guò)數(shù)據(jù)沉淀技術(shù)，快速完成配置，實(shí)現(xiàn)對(duì)條線系統(tǒng)中信息的共享，真正實(shí)現(xiàn)“塊”層面“一口受理、一表受理、并聯(lián)審批”等業(yè)務(wù)模式。

截止目前，審管辦已經(jīng)對(duì)36個(gè)部門(mén)的審批事項(xiàng)的審批環(huán)節(jié)、人員、表單、流程等進(jìn)行了確認(rèn)，已完成了338項(xiàng)審批事項(xiàng)上線運(yùn)行，其中實(shí)現(xiàn)16個(gè)部門(mén)45個(gè)條線專(zhuān)網(wǎng)與中心審批系統(tǒng)的有效整合。電子監(jiān)察、OA系統(tǒng)、審批界面、網(wǎng)上辦事已經(jīng)完成構(gòu)架，系統(tǒng)開(kāi)發(fā)基本完成。

就這樣，束縛在行政審批制度改革身上的一層層諸如官本位意識(shí)、安全問(wèn)題、信息獨(dú)占、費(fèi)用成本等等繭殼，被象山縣行政服務(wù)中心通過(guò)“限時(shí)辦結(jié)、職能歸并、一次登錄、系統(tǒng)共享”的幾把利劍一一破解。象山縣行政審批系統(tǒng)為老百姓提供了一個(gè)公平、公正、公開(kāi)、透明的審批軟環(huán)境。