就我國目前的基層財(cái)政困難而言，正確的應(yīng)對之策不是實(shí)行徹底的“分權(quán)化改革”，而應(yīng)當(dāng)是在繼續(xù)堅(jiān)持1994年“分稅制”改革的中央適當(dāng)集中財(cái)力的方向基礎(chǔ)上，在各級政府之間，明確事權(quán)劃分，加強(qiáng)法制建設(shè)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，以此來緩解基層財(cái)政困難

對于當(dāng)前的縣、鄉(xiāng)基層財(cái)政困難，人們紛紛提出了不少的應(yīng)對之策，其中，占主流的觀點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)下放財(cái)權(quán)和財(cái)力，以“分權(quán)化”體制來緩解當(dāng)前的這種困難。

其主要理由有三：一，以中央適當(dāng)集中財(cái)力為目的的1994年“分稅制”改革的大方向是錯(cuò)誤的，“分稅制”以來，從中央到地方，財(cái)權(quán)和財(cái)力是層層上收，而事權(quán)卻是層層下放，由此必然導(dǎo)致基層財(cái)政的困難。二，上世紀(jì)80年代以來各國都在實(shí)行“分權(quán)化”改革，下放財(cái)權(quán)和財(cái)力，而且還有西方“蒂博特分權(quán)模型”的理論支撐，因此，“分權(quán)化”是世界潮流。三，我國的改革實(shí)踐也充分證明了“分權(quán)化”的成功性。中國改革之所以取得偉大成就，經(jīng)濟(jì)之所以突飛猛進(jìn)，其中一個(gè)很重要的原因就是我們在改革之初實(shí)行的“分權(quán)化”的“分灶吃飯”的改革，調(diào)動(dòng)了廣大地方的發(fā)展積極性。

為什么基層政府普遍感到財(cái)政困難

考量這些理由，會(huì)發(fā)現(xiàn)有許多值得商榷之處。

1994年的“分稅制”改革，由于受到當(dāng)時(shí)各種因素和條件的制約，遇到的阻力非常大，因此，盡管當(dāng)時(shí)的動(dòng)作相當(dāng)大，但這一改革不能不帶有相當(dāng)?shù)耐讌f(xié)、折衷、探索的色彩，也因此，它必然是一個(gè)不很完善、不太徹底的改革。比如，政府與市場之間的邊界就不太明晰，以及省以下的“分稅制”改革尚未進(jìn)行，等等。尤其是政府與市場之間的邊界不清，導(dǎo)致中央和地方以及各級地方之間事權(quán)劃分的不明晰，由此又必然影響它們之間財(cái)權(quán)和財(cái)力的劃分。財(cái)權(quán)和財(cái)力的劃分缺乏明確的依據(jù)，在中央和地方以及各級地方之間利益的逐漸分化和“硬化”的情景下，各級政府之間在財(cái)權(quán)、財(cái)力的分配上，出現(xiàn)為了各自利益最大化的相互博弈，并由此出現(xiàn)財(cái)權(quán)、財(cái)力的層層上收和事權(quán)的層層下放，以及由此引起的基層財(cái)政困難。

但另一方面，雖然“分稅制”改革后，中央、省、市政府的財(cái)力占整個(gè)政府財(cái)力的比重上升，但從絕對額看，縣、鄉(xiāng)等基層政府的自有財(cái)力部分仍是增長的，而且，中央和省的轉(zhuǎn)移支付也是在不斷增加，即基層政府所掌握的財(cái)力還是在不斷增長。

那么，為什么基層政府普遍感到財(cái)政困難呢?這里面應(yīng)當(dāng)還有一些深層次的原因。筆者認(rèn)為這個(gè)原因就是目前部分地方政府部門的劣化和部分政府官員的腐化。這一劣化和腐化集中表現(xiàn)在一些政府部門的“機(jī)構(gòu)臃腫化”，以及“部門和私人利益最大化”等。30年來，我國的行政費(fèi)用占財(cái)政支出的比重由4％左右大幅度上升到20％左右。

“分權(quán)化”改革一定要慎之又慎

雖然上個(gè)世紀(jì)80年代以來全世界出現(xiàn)了“分權(quán)化”改革的潮流，但仔細(xì)分析一下80年代以來的西方國家“分權(quán)化’改革，就會(huì)發(fā)現(xiàn)他們在財(cái)政方面，實(shí)際上是說得熱鬧，真正動(dòng)真格的少。以在西方國家中“分權(quán)化”程度最高，宣揚(yáng)“分權(quán)化”改革的調(diào)門也最高的實(shí)行“聯(lián)邦制”的美國為例，實(shí)際上80年代以來并沒有出現(xiàn)大的“分權(quán)化”的改革。相反，如果把眼光放遠(yuǎn)一點(diǎn)，從整個(gè)美國的歷史來看，它恰恰是經(jīng)歷過一個(gè)由“分權(quán)”向“集權(quán)”的轉(zhuǎn)變過程，這從美國各級政府稅收收入比重的變動(dòng)情況表中可以看得很清楚。

而且，觀測其自二戰(zhàn)以來的變化，聯(lián)邦對州、地方政府的轉(zhuǎn)移支付，無論是轉(zhuǎn)移支付總額還是相對數(shù)，均呈現(xiàn)增長態(tài)勢。轉(zhuǎn)移支付支出占聯(lián)邦政府總支出的比例，1950年為5.5％，1980年為15.6％，2005年為17.2％；1993年，聯(lián)邦補(bǔ)助金占州政府收入達(dá)到了20％，占地方政府收入的36％；到了2005年，聯(lián)邦政府提供的補(bǔ)助金占州與地方政府收入的比重基本上維持在1／3左右?？梢哉f，目前轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為州與地方財(cái)政的財(cái)力支柱。

從結(jié)構(gòu)上看，80年代以來，規(guī)定了具體用途的補(bǔ)助金約占聯(lián)邦補(bǔ)助金的80％，寬范圍用途的補(bǔ)助金約占13％，而一般的補(bǔ)助金僅占7％左右；到了90年代，有條件撥款占聯(lián)邦和州政府向下級政府撥款額的比例則上升到了90％以上。這種結(jié)構(gòu)上的變化，事實(shí)上強(qiáng)化了聯(lián)邦政府對州與地方政府的調(diào)控力度，顯示出聯(lián)邦財(cái)權(quán)集中與財(cái)力擴(kuò)大化的發(fā)展趨勢。

過去一直實(shí)行“高度集權(quán)”的法國和英國，盡管80年代以來確實(shí)實(shí)行了一些“分權(quán)化”改革，但中央政府掌握的財(cái)力也不過就從過去的80％、90％以上，下降到70％、80％左右。從財(cái)力比重變化情況看，它表明這兩個(gè)國家的“分權(quán)化”改革只不過是為了解決過去那種“過度集權(quán)”的問題而已，而“中央集權(quán)”的制度并投有根本改變。而我國目前中央集中的財(cái)力程度也不過才50％多，甚至連“分權(quán)化”程度最高的美國都不如，又何來“分權(quán)化”改革之說。

“分權(quán)化”改革一定要慎之又慎。因?yàn)?，“分?quán)化”改革的成功取決于多種條件，比如，基層政府的廉潔和高效，比較完善的民主監(jiān)督，各地之間的差異比較小，等等。如果這些條件不具備，“分權(quán)化”改革必然失敗。

放諸現(xiàn)實(shí)，也可以清楚地看出，上個(gè)世紀(jì)90年代下半期以來，中央之所以能夠拿出大量的財(cái)力來緩解“三農(nóng)問題”，支持“西部大開發(fā)”、“東北振興”和“中部崛起”等等，正是因?yàn)?994年的“分稅制”改革，使中央能夠集中必要的財(cái)力。

適度“集權(quán)”

從理論上看，緩解基層財(cái)政困難的問題有三種解決辦法。

一是徹底“分權(quán)化”，即將事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力統(tǒng)統(tǒng)下放，各級地方政府自己解決自己的問題。但事實(shí)上，這只能是一廂情愿的空想。因?yàn)?，如前所述，我國是一個(gè)幅員遼闊、人口龐大、民族眾多、各地之間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展又極不平衡的國家，如果要實(shí)行一種完全能夠讓各級地方政府自己解決自己問題的徹底的財(cái)政“分權(quán)化”體制，那么，這就必然要求這種體制首先要能夠適應(yīng)各地的不同情況。

可以想象，在現(xiàn)實(shí)中要設(shè)計(jì)出這樣一種能夠適應(yīng)各地不同情況的財(cái)政分權(quán)體制的難度有多大，它可以說無異于解決“哥德巴赫猜想”。而且，即便是能夠設(shè)計(jì)出來，恐怕這種財(cái)政體制就不是一種能夠“放諸四海而皆準(zhǔn)”的統(tǒng)一的規(guī)范的財(cái)政體制，而實(shí)際上是一地一策的、既不統(tǒng)一也不規(guī)范的若干種財(cái)政體制了。希望建立一種由各級地方政府能夠自己解決自己問題的財(cái)政“分權(quán)化”體制，不僅解決不了當(dāng)前的基層財(cái)政的困難，甚至?xí)捎趯?shí)行這種體制而使得各地之間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展差距更大，從而導(dǎo)致基層財(cái)政更大的困難。

二是高度的“集權(quán)化”，即將事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力統(tǒng)統(tǒng)上收，中央搞“條條專政”。世界各個(gè)大國的實(shí)踐證明，它也是一條不大成功的解決方法。主要原因在于，首先，大國一般各地都存在程度不同的各種差異，中央或者聯(lián)邦政府由于信息不對稱，常?？赡茏鞒霾磺泻系胤綄?shí)際情況的決策，從而會(huì)影響公共品的有效供給。其次，這種體制會(huì)嚴(yán)重影響甚至挫傷地方政府的積極性，不利于“兩個(gè)積極性”的發(fā)揮，這也同樣會(huì)影響公共品的有效供給。

三是適度“集權(quán)”，即將事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力在各級政府之間作大致的合理劃分，但中央必須保持能夠居于主導(dǎo)調(diào)節(jié)地位的適度的“集權(quán)”和財(cái)力。比如，在日本，中央與地方在事權(quán)上實(shí)行“四六開”，中央承擔(dān)政府事務(wù)的四成，各級地方承擔(dān)政府事務(wù)的六成，但在財(cái)力分配上，中央掌握六成財(cái)力，地方只掌握四成的財(cái)力，這之間的差異主要依靠中央政府的大量轉(zhuǎn)移支付來解決。

適度“集權(quán)”模式可能是適合大國發(fā)展的一種比較好的財(cái)政體制，它可以實(shí)現(xiàn)一舉兩得，既保持了中央的可控性和主導(dǎo)性，有利于調(diào)節(jié)各地區(qū)發(fā)展的差異，促進(jìn)各地區(qū)的發(fā)展和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與穩(wěn)定，保證國家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)；同時(shí)又能夠給各級地方留出一定的活動(dòng)空間，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，因地制宜地促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，保證公共品的有效供給。

就我國目前的基層財(cái)政困難而言，正確的應(yīng)對之策不是實(shí)行徹底的“分權(quán)化改革”，而應(yīng)當(dāng)是在繼續(xù)堅(jiān)持1994年的“分稅制”改革的中央適當(dāng)集中財(cái)力的方向的基礎(chǔ)上，在各級政府之間，明確事權(quán)劃分，加強(qiáng)法制建設(shè)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，以此來緩解基層財(cái)政困難。