作為國(guó)家社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的一部分，志愿服務(wù)的推進(jìn)與發(fā)展也不可能脫離中國(guó)國(guó)情

一般認(rèn)為，中國(guó)第一個(gè)社區(qū)志愿者組織在80年代末成立于天津和平區(qū)新興街道朝陽(yáng)里。根據(jù)中國(guó)社會(huì)工作協(xié)會(huì)的，數(shù)字，在21年后的今天，全中國(guó)的注冊(cè)社區(qū)志愿者已超過(guò)2600萬(wàn)人。

中國(guó)的志愿服務(wù)其實(shí)從社區(qū)開端，志愿者在社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上，逐漸開始參與大型活動(dòng)、救災(zāi)抗災(zāi)等。到今天，社區(qū)志愿服務(wù)已經(jīng)成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要力量。

與活躍于這些大型活動(dòng)和救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的志愿者不同，社區(qū)志愿者需要更為長(zhǎng)期的行動(dòng)和堅(jiān)持，同時(shí)它也是整個(gè)社會(huì)志愿服務(wù)的基礎(chǔ)?？疾熘袊?guó)社區(qū)志愿服務(wù)的歷史，亦可以對(duì)中國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)的未來(lái)發(fā)展有所啟發(fā)。

社區(qū)志愿服務(wù)的源起

1988年，天津市和平區(qū)新興街道朝陽(yáng)里居委會(huì)成立了“為民服務(wù)志愿者小組”，無(wú)償為孤老病殘和特殊居民提供服務(wù)。第二年，這個(gè)小組正式更名為“社區(qū)服務(wù)志愿者協(xié)會(huì)”。

次年10月，民政部在杭州召開經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，推廣新興街道社區(qū)服務(wù)志愿者協(xié)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)。會(huì)上同時(shí)提出，在全國(guó)推廣社區(qū)服務(wù)志愿者協(xié)會(huì)、志愿者小組等群眾自我服務(wù)組織。

中國(guó)的社區(qū)志愿服務(wù)是與改革開放后社區(qū)、社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展密切聯(lián)系的。

新中國(guó)成立后，建立了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的蘇式社會(huì)管理模式。城市居民都分散在不同單位中，由不同性質(zhì)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位進(jìn)行管理，單位承擔(dān)居民的福利與服務(wù)職責(zé)。街道及居委會(huì)附屬于區(qū)級(jí)政府，一般作為上級(jí)政府的派駐機(jī)構(gòu)，承擔(dān)戶籍登記、衛(wèi)生保潔等簡(jiǎn)單管理職責(zé)以及對(duì)“社會(huì)閑散人員”等極少數(shù)群體的管理任務(wù)。

80年代初開始，改革給各類單位特別是國(guó)有企業(yè)帶來(lái)巨大沖擊，其表現(xiàn)有二。首先是企業(yè)福利功能的減弱，需要新的主體承擔(dān)社會(huì)管理和社會(huì)福利職能；其次，大量城市居民脫離企業(yè)管理，居住地成為政府與他們聯(lián)系的唯一紐帶。

在這種情況下，1986年民政部首次提出“社區(qū)服務(wù)”。當(dāng)時(shí)，這個(gè)概念主要用來(lái)區(qū)別國(guó)家提供的“政府服務(wù)”、“國(guó)家福利”，也就是“社會(huì)服務(wù)”、“社會(huì)福利”的另一種說(shuō)法。相關(guān)文件也提出“具有特殊意義的中國(guó)現(xiàn)階段基層社區(qū)，即以基層政權(quán)和群眾性自治組織為依托的社區(qū)，在城市一般以街道、居委會(huì)為單位”。

后來(lái)，社區(qū)建設(shè)進(jìn)一步被明確為，“依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境的協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量”。因此可以說(shuō)，中國(guó)社區(qū)產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程，同時(shí)承擔(dān)了從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的要求，以提供社會(huì)福利為主社區(qū)服務(wù)也就成為社區(qū)建設(shè)的根本任務(wù)之一。

以北京市為例，根據(jù)《北京市社區(qū)服務(wù)三年發(fā)展規(guī)劃(1989年至1991年)》，3年內(nèi)要形成以社區(qū)服務(wù)中心為骨干，以街道各類福利、服務(wù)設(shè)施為主體，以居委會(huì)便民服務(wù)為基礎(chǔ)的比較完整的福利服務(wù)體系。到1988年底，北京市各街道就建立敬老院、傷殘兒童寄托所、精神病人工療站、社區(qū)服務(wù)中心、家務(wù)勞動(dòng)服務(wù)站等社會(huì)福利、服務(wù)機(jī)構(gòu)超過(guò)2000個(gè)。

1995年以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)成員固定從屬于某一社會(huì)組織的管理體制已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)管理的要求，迫切需要建立獨(dú)立于企事業(yè)單位以外的社會(huì)服務(wù)體系。1998年，民政部基層政權(quán)建設(shè)司更名為基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司。可以說(shuō)從這時(shí)起，社區(qū)建設(shè)正式成為政府的一項(xiàng)職能工作。

但是，在此前長(zhǎng)達(dá)30多年的歷史時(shí)期中，社會(huì)資源都集中在機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等強(qiáng)勢(shì)社會(huì)單位中，街道、居委會(huì)的力量很難在短期內(nèi)承擔(dān)起如此重任。因此，志愿服務(wù)就成為承擔(dān)相應(yīng)需求的載體，并得到鼓勵(lì)。

同時(shí)，志愿服務(wù)與“學(xué)雷鋒”等傳統(tǒng)志愿服務(wù)結(jié)合，在當(dāng)時(shí)人們思想較為單純、利益訴求單一的情況下，得到迅速發(fā)展。

在1989年民政部杭州經(jīng)驗(yàn)會(huì)后的不到10年間，全國(guó)各地的社區(qū)服務(wù)志愿者已超過(guò)540萬(wàn)人，擁有組織超過(guò)5.5萬(wàn)個(gè)。以天津和平區(qū)為例，社區(qū)服務(wù)志愿者協(xié)會(huì)已達(dá)到5萬(wàn)多人。

一個(gè)例子是，當(dāng)時(shí)很多工廠不再為工人提供浴池、理發(fā)服務(wù)，社會(huì)上的理發(fā)店價(jià)格又高，社區(qū)里的免費(fèi)理發(fā)服務(wù)就很受群眾歡迎。具有同樣性質(zhì)的還有“小飯桌”、“小板凳”等形式，其核心就是滿足群眾在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的服務(wù)、福利需求。

當(dāng)前社區(qū)志愿服務(wù)的挑戰(zhàn)

中國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)的產(chǎn)生過(guò)程，決定了政府在提供志愿服務(wù)中的主導(dǎo)位置：它一開始就是志愿服務(wù)的主要推動(dòng)者，這不僅體現(xiàn)在社區(qū)志愿服務(wù)中，還包括青年志愿服務(wù)等等。

在天津和平區(qū)新興街道朝陽(yáng)里居委會(huì)“為民服務(wù)志愿者小組”最早的13個(gè)成員中，有6人就是居委會(huì)成員。

這樣經(jīng)過(guò)數(shù)年發(fā)展，中國(guó)事實(shí)上已經(jīng)形成了以政府“指導(dǎo)”為主的志愿服務(wù)體系，在一些地方志愿服務(wù)也因此成為政府工作的內(nèi)容以及考核標(biāo)準(zhǔn)。

不可否認(rèn)的是，行政主導(dǎo)是中國(guó)志愿服務(wù)產(chǎn)生和初步發(fā)展的基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，與西方國(guó)家經(jīng)過(guò)幾十年、上百年孕育公民精神、自發(fā)形成志愿服務(wù)精神不同，中國(guó)在短短不到30年間就不得不面臨社會(huì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的社會(huì)服務(wù)、福利需求，要使群眾從國(guó)家福利的“搖籃”中離開后立刻就成為志愿服務(wù)的實(shí)踐者，具有相當(dāng)難度。

換句話說(shuō)，西方的志愿服務(wù)是在漫長(zhǎng)歷史時(shí)期中，圍繞公權(quán)博弈的結(jié)果。市場(chǎng)的力量塑造了公私權(quán)利的邊界：政府能夠做什么，哪些需要由私人和半私人機(jī)構(gòu)提供。這也是公民社會(huì)的特征：現(xiàn)代公民應(yīng)該獲得何種權(quán)利，又應(yīng)該為社會(huì)付出何種責(zé)任。

所以，公私權(quán)利博弈的結(jié)果不只是公民應(yīng)獲得何種權(quán)利，也包括他應(yīng)該承擔(dān)何種義務(wù)。

正如今天人們所看到的，由于轉(zhuǎn)型期的巨大沖擊以及迅即到來(lái)的多元化社會(huì)，中國(guó)人還很難適應(yīng)現(xiàn)代公民的責(zé)任感和道德感。政府在此過(guò)程中、特別在早期必須承擔(dān)“保姆”的角色。

令人欣喜的是，與整個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，中國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)在過(guò)去十幾年中得到了超常進(jìn)步。

特別是2008年以來(lái)的2年里，經(jīng)過(guò)一系列自然災(zāi)害和大型活動(dòng)之后，志愿服務(wù)精神已經(jīng)深入人心，這是任何常規(guī)教育和宣傳都無(wú)法達(dá)到的效果?？梢哉f(shuō)，公民對(duì)公共生活的熱忱與關(guān)注在最近幾年里達(dá)到了一個(gè)前所未有的高峰期。

對(duì)于今天中國(guó)是否已經(jīng)進(jìn)入“志愿時(shí)代”、“公民社會(huì)”的判斷為時(shí)尚早，但是志愿服務(wù)已經(jīng)面臨“行政化”與“社會(huì)化’兩難取向的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

比如，隨著行政體制改革深化、政府職能不斷分化，政府已經(jīng)很難像過(guò)去那樣不計(jì)成本地投入資源。近年來(lái)，一些聲音認(rèn)為政府在相應(yīng)領(lǐng)域投入過(guò)低，志愿服務(wù)缺乏支持。事實(shí)上，對(duì)于志愿服務(wù)的支持不應(yīng)僅來(lái)自政府，而是整個(gè)社會(huì)。即使對(duì)于政府而言，現(xiàn)在也需要考慮效率問(wèn)題。

與上述質(zhì)疑相反的是，許多人認(rèn)為，“行政化”與“自主性”存在沖突，政府應(yīng)該迅速退出這一領(lǐng)域，同時(shí)下放相應(yīng)資源。

需要承認(rèn)的是，政府了解的社會(huì)需求與群眾自發(fā)性之間不可能是“無(wú)縫結(jié)合”。特別在利益訴求多元化的今天，即使在如何建立志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制一個(gè)問(wèn)題上，就會(huì)有來(lái)自公眾的完全不同的聲音。正如政府之于宏觀經(jīng)濟(jì)的影響一樣，它也需要在志愿服務(wù)這個(gè)領(lǐng)域體現(xiàn)一定的作用，從而促進(jìn)這一事業(yè)的發(fā)展。

事實(shí)上，對(duì)于“行政”、“自主”的爭(zhēng)論，體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)資源分配的不同看法。隨著我國(guó)社會(huì)公益和慈善事業(yè)的發(fā)展，志愿服務(wù)也承擔(dān)了這一部分社會(huì)資源的分配功能。

應(yīng)該注意的是，雖然近年來(lái)社會(huì)公益事業(yè)得到快速發(fā)展，但與西方國(guó)家相比仍有較大差距。2008年，中國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)達(dá)到1000億，占GDP的0.4％左右。美國(guó)同年慈善捐款則占其GDP的1.85％。志愿服務(wù)是社會(huì)公益事業(yè)的一個(gè)部分，很難在捐贈(zèng)水平落后的情況下，志愿者比例卻達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。

由于中國(guó)國(guó)情的特殊性，社區(qū)志愿服務(wù)的模式和公民社會(huì)的發(fā)展不可能照搬西方模式，只能在借鑒的基礎(chǔ)上，探索適合自己的發(fā)展道路。應(yīng)該說(shuō)，作為國(guó)家社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的一部分，志愿服務(wù)的推進(jìn)與發(fā)展也不可能脫離中國(guó)國(guó)情。

轉(zhuǎn)型期中政府的角色和邊界

與整個(gè)社會(huì)大勢(shì)一樣，如何在這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型期更好地處理自己的角色是政府面對(duì)的主要問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，政府在今天仍需要把精力集中在建立各種制度和秩序上。

目前在實(shí)踐中，社區(qū)志愿服務(wù)的主要問(wèn)題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，社區(qū)志愿者數(shù)量少，成員相對(duì)單一。比如在美國(guó)、加拿大、英國(guó)和我國(guó)香港等地區(qū)，參與志愿服務(wù)活動(dòng)的人數(shù)與總?cè)丝诘谋壤?6％至20％之間。而中國(guó)志愿者人口不到1億人，不到總?cè)丝诘?0％。在社區(qū)志愿者中，退休的老年人和青少年為主，中青年人較少。

其次是社區(qū)志愿者技能水平低、志愿服務(wù)項(xiàng)目領(lǐng)域狹窄等問(wèn)題。比如，志愿服務(wù)項(xiàng)目創(chuàng)新能力有限，部分社區(qū)志愿者只能依托政府計(jì)劃項(xiàng)目，創(chuàng)新興趣不大。

第三就是管理體制不健全，多頭管理等問(wèn)題突出。

正如有論者指出，解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵有二：其一是激勵(lì)機(jī)制，二是保障機(jī)制。

應(yīng)該說(shuō)，無(wú)論建立何種機(jī)制，志愿服務(wù)的制度特征都應(yīng)該是：使志愿服務(wù)在推進(jìn)安排、組織實(shí)施、后續(xù)評(píng)估等方面有章可循。這些規(guī)章所體現(xiàn)出的管理和控制的目的，是為了更有效地推進(jìn)志愿服務(wù)，而不是出于利益控制。

這種規(guī)章與志愿服務(wù)的“自發(fā)性”是高度吻合的，本身甚至也體現(xiàn)出“自發(fā)性”的特點(diǎn)。它不會(huì)使志愿者感受到外在壓力，而是高度趨同性的制度安排。

應(yīng)該說(shuō)，如何建立有效、符合實(shí)際的志愿服務(wù)制度也許是過(guò)去30年來(lái)對(duì)于中國(guó)政府最重要的考驗(yàn)。它必須具有一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則：效益、效率和可持續(xù)性，同時(shí)又必須符合人性化、人文關(guān)懷的要求。既使其在一定軌道內(nèi)運(yùn)行，又要高度尊重志愿者的個(gè)體意愿。

例如在激勵(lì)機(jī)制上，志愿服務(wù)本是一種利他、自愿的活動(dòng)，不需要任何立即回報(bào)。但這并不意味著對(duì)志愿者不該有任何回報(bào)。這種回報(bào)主要不是直接的物質(zhì)回報(bào)，而是以綜合性、間接性和長(zhǎng)期性的多種形式體現(xiàn)出來(lái)。

一直以來(lái)，我們都用精神鼓勵(lì)的方式提供回報(bào)。但實(shí)踐證明，非精神鼓勵(lì)不僅可以為志愿者提供動(dòng)力，也符合志愿服務(wù)精神。比如通過(guò)評(píng)價(jià)志愿服務(wù)活動(dòng)，使志愿者得到某種技能培訓(xùn)，反過(guò)來(lái)促進(jìn)志愿服務(wù)。

再比如，利用不同志愿服務(wù)主體提供的志愿服務(wù)來(lái)促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)。像“公益銀行”制度中的支持單位和志愿者就是不同的志愿服務(wù)提供主體，通過(guò)不同服務(wù)內(nèi)容形成良性循環(huán)。

對(duì)志愿者的獎(jiǎng)勵(lì)不是為了滿足個(gè)人利益，而是體現(xiàn)社會(huì)對(duì)志愿服務(wù)行為的肯定和鼓勵(lì)。這些方式可以通過(guò)規(guī)定和社區(qū)約定等方式長(zhǎng)久確定下來(lái)。

這些維持志愿服務(wù)整體良性運(yùn)行的制度和機(jī)制，就是政府在這項(xiàng)事業(yè)中最為重要的任務(wù)，而其根本也是彌補(bǔ)國(guó)家職能的缺憾和不足。