經(jīng)濟(jì)適用房在上海消失11年之后，再次起錨。2011年，如果宏觀調(diào)控致使房地產(chǎn)乃至經(jīng)濟(jì)增速放緩，上海住房保障被冷落的一幕還會重演嗎?

47歲的上海閔行區(qū)居民印高韌終于盼來了住大房的日子——如果他們申請的經(jīng)濟(jì)適用房年底交房順利，一家三口就可以在75平方米的新房里過年了。

印高韌夫婦每月收入3000多元，還有一個正在讀大學(xué)的女兒。他們一家人在15平方米的房間里已經(jīng)住了20年。

這是經(jīng)濟(jì)適用房在上海消失11年之后再次起錨，試點(diǎn)搖號選房的首位幸運(yùn)者印高韌，成為上海住房保障建設(shè)重要節(jié)點(diǎn)上的第一見證人。

2010年，上海還有2093戶居民家庭將以四五千元/平方米的價(jià)格買到房子。上半年，上海新建商品房均價(jià)已經(jīng)超過每平方米16000元。

上海發(fā)展保障性住房歷史堪稱坎坷：1999年，經(jīng)濟(jì)增速放緩期，經(jīng)濟(jì)適用房與普通商品房并軌；2006年，房地產(chǎn)低迷期，“兩個一千萬”中的“一千萬中低價(jià)位普通商品房(雙限房)”開工暫緩；2010年，房地產(chǎn)過熱引發(fā)宏觀調(diào)控，經(jīng)濟(jì)適用房試點(diǎn)啟動。

梳理后很容易發(fā)現(xiàn)，住房保障的發(fā)展遵循這樣一條“潛規(guī)則”：房地產(chǎn)過熱導(dǎo)致宏觀調(diào)控時(shí)，住房保障被高度重視，保障民生的同時(shí)或用于平抑房價(jià)、保增長；而經(jīng)濟(jì)低迷期，當(dāng)財(cái)政收入面臨下滑危險(xiǎn)，或者在刺激經(jīng)濟(jì)保增長的目標(biāo)下，住房保障又被束之高閣。

2010年國務(wù)院政府工作報(bào)告中提出，建設(shè)保障性住房300萬套，各類棚戶區(qū)改造住房280萬套。這樣大規(guī)模建設(shè)保障性住房，史無前例。

2011年，如果宏觀調(diào)控致使房地產(chǎn)乃至經(jīng)濟(jì)增速放緩，上海住房保障被冷落的一幕還會重演嗎?

機(jī)會主義

上海并非孤例。中國社會科學(xué)院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立說：“房地產(chǎn)政策在拉動經(jīng)濟(jì)增長和住房保障建設(shè)上存在著機(jī)會主義傾向。經(jīng)濟(jì)過熱的時(shí)候，為了調(diào)控房地產(chǎn)，就加大住房保障的投入，經(jīng)濟(jì)下滑的時(shí)候，就希望商品房拉動經(jīng)濟(jì)。”

建設(shè)部原房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)司司長謝家瑾卸任不久即推出《房地產(chǎn)這十年》一書，其中披露了很多關(guān)于房改以來房地產(chǎn)業(yè)決策內(nèi)幕。

1998年的房改，確立了以經(jīng)濟(jì)適用房作為主體的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，經(jīng)濟(jì)適用房之目的除了解決中低收入人群的住房問題，還在于增加投資、擴(kuò)大內(nèi)需和拉動經(jīng)濟(jì)增長。事實(shí)上，后者的分量往往超過前者。

中國房地產(chǎn)經(jīng)歷了5年市場化大發(fā)展，到2006年至2008年，幾輪宏觀調(diào)控，暫時(shí)管住了房價(jià)這匹不斷狂奔的野馬。2008年下半年，市場仍處于調(diào)整期，卻偏逢全球金融危機(jī)，房地產(chǎn)再一次承擔(dān)了拉動經(jīng)濟(jì)保增長的重任。

“從原來的密集調(diào)控，到再次搞活房地產(chǎn)，這一態(tài)度的轉(zhuǎn)變是政府對房地產(chǎn)態(tài)度的樣板?！币辛⒄f。

2009年，各地“大干快上”，房產(chǎn)價(jià)格也迅速飆升，地王頻現(xiàn)。而與商品房建設(shè)爭土地爭資金的保障性住房，成為地方政府的雞肋。

2008年年底，4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃啟動，其中9000億元分三年投資保障性安居工程。然而，地方政府建設(shè)保障性住房動力不足，有些地方還出現(xiàn)了下面的戲劇性一幕。“地方從中央拿到了保障性住房資金之后，不愿意建設(shè)保障性住房，原本想挪作他用，但中央各部門不斷下來檢查，有的地方甚至說，要將這些錢退回去?！蹦持槿耸繉Ρ究浾哒f。

2009年10月末，全國人大常委會專題調(diào)研組提交的《關(guān)于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告》顯示：截至2009年8月底，保障性住房建設(shè)完成投資394.9億元，完成率僅為23.6％。

共識與分歧

毋庸置疑，當(dāng)前住房問題之所以遭百姓口誅筆伐，癥結(jié)正是住房保障不到位。而住房保障問題上政府必須承擔(dān)責(zé)任，從中央到地方已經(jīng)達(dá)成了共識。

“魚翅很昂貴，為什么沒人抱怨，因?yàn)檫€有5塊錢的大排面可以吃?！笔缆?lián)地產(chǎn)上海公司總經(jīng)理袁鴻昌接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)，打了個形象的比喻。

但這一共識的達(dá)成，艱難且漫長。上海的住房保障建設(shè)也經(jīng)歷了曲折的探索。

自2003年房地產(chǎn)調(diào)控從收緊房貸起，到2005年“國八條”大力調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加普通商品房和經(jīng)濟(jì)住房土地供應(yīng)，全國輿論掀起了房改的大反思。

2005年宏觀調(diào)控的重要年份，上海推出當(dāng)年開工“兩個一千萬”工程，其中一千萬平方米為動遷安置房，另外一個一千萬稱為中低價(jià)位普通商品房，其實(shí)質(zhì)是雙限房，即“限地價(jià)、限房價(jià)”。

這一舉措堪稱住房保障的大手筆。然而，2006年宏觀調(diào)控效應(yīng)顯現(xiàn)，政府擔(dān)心“兩個一千萬”對市場沖擊過大，以虎頭蛇尾告終。

全國的情況又如何呢?中房指數(shù)研究院數(shù)據(jù)顯示，2003年至2007年間，房地產(chǎn)市場大發(fā)展期間，全國經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)投資及竣工面積連年下降。(見圖一)

2007年，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》即“24號文”出臺，成為中國住房保障歷程上一個轉(zhuǎn)折性文件。文件明確提到住房保障體系中兩種重要的途徑，其一是針對低收入家庭的廉租房，其二是針對中低收入家庭的經(jīng)濟(jì)適用房。

“1998年取消福利分房，啟動房改，原本以為通過市場化改革可以解決住房問題，結(jié)果沒有解決，9年之后政府又開始重拾住房保障重任。這是思想認(rèn)識上的大轉(zhuǎn)變?！比珖f(xié)委員、上海社會科學(xué)院城市與房地產(chǎn)研究中心主任張泓銘對《瞭望東方周刊》說。

既然思想上已經(jīng)達(dá)成共識，按理說，以后的住房保障建設(shè)應(yīng)該有一番新景象。

但2008～2009年，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)不升反降，河北、遼寧、山東等地干脆將其與廉租房并軌。原因就是2008年，房產(chǎn)價(jià)格下滑，經(jīng)濟(jì)適用房失去價(jià)格優(yōu)勢。這與1999年，上海經(jīng)濟(jì)適用房與普通商品房并軌的原因如出一轍。

可見，如何建立適應(yīng)中國國情的多層次住房保障體系，全國上下仍然存在分歧。

現(xiàn)實(shí)阻力

2009年是房地產(chǎn)交易井噴的年份，全國商品住宅銷售面積85億平方米，以每套100平方米估算，約為850萬套。而20lo年僅保障性住房的建設(shè)量，就相當(dāng)于去年全年銷售額的68％。但是根本的問題在于：何以讓住房保障不受經(jīng)濟(jì)波動影響，成為政府長期永續(xù)的職責(zé)，而不是應(yīng)對調(diào)控的權(quán)宜之計(jì)、平抑房價(jià)的利器，抑或保障財(cái)政收入的手段?

張泓銘卻認(rèn)為，“十年來住房保障建設(shè)沒有多大作為，在目前的形勢下，這是政府在還債，這是政治問題，民生問題?！?/p>

土地供應(yīng)是住房保障的頭號問題，然而，“土地資源很有限，在保障房建設(shè)上，不僅僅存在中央和地方的博弈，還有地方上市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益博弈。地方政府保障性住房土地供應(yīng)計(jì)劃之所以總是完不成，問題就出在這里?！鄙虾Ｒ拙臃康禺a(chǎn)綜合研究部部長李戰(zhàn)軍對《瞭望東方周刊》說。

2010年，國土資源部下達(dá)的保障性住房用地為24454公頃，其中，經(jīng)濟(jì)適用房用地占71％，廉租房用地占29％。

而國土資源部網(wǎng)站披露的上半年的完成情況顯示，1～6月，全國保障性住房用地實(shí)際供應(yīng)量9472公頃(包括棚戶區(qū)改造中保障性住房用地3526公頃)，尚未過半。住房保障建設(shè)，各地方態(tài)度不一。(見圖二)

經(jīng)濟(jì)適用房土地采取劃撥的形式，直接關(guān)系到地方政府的財(cái)政收入。比如，上海某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿出地塊建經(jīng)濟(jì)適用房，只能補(bǔ)償80萬元／畝，且主要用于搬遷。但拿去土地市場拍賣，能拍到每畝800萬元以上。

2010年，上海的經(jīng)濟(jì)適用房之所以能夠適時(shí)推出，據(jù)媒體透露，這些項(xiàng)目正是來源于2006年暫緩的“兩個一千萬”的地塊，主要囤在地方國企手上。

盡管，為了保證今年完成580萬套保障性住房建設(shè)任務(wù)，建設(shè)部和各地方簽訂了目標(biāo)責(zé)任書；國土資源部為督促地方保障性住房用地計(jì)劃落實(shí)，也提出若完不成，將責(zé)令地方整改，以及暫停土地審批以示懲罰。

然而，不觸及根本的考核制度，以兩個部門的職權(quán)，對地方政府的震懾力有限。

“以往的保障性住房，是中央請客地方埋單，所以地方?jīng)]有動力。而這兩年有所不同?！痹櫜f。2009年，中央對保障性住房的補(bǔ)貼資金大幅提高至330億元，與2007年、2008年相比，增長了幾倍甚至十幾倍。到2010年更是達(dá)到632億元。

中央政策規(guī)定，保障性住房的資金來源主要是土地出讓金的10％，以及住房公積金增值部分。

2009年，全國土地出讓金收入高達(dá)1.59萬億，地方配套資金不應(yīng)有問題，然而，當(dāng)年地方的保障性住房配套資金仍有500多億元未到位。

保障性住房建設(shè)，還是要依賴于開發(fā)商的參與，但經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等一直以來受到開發(fā)商的抵觸。“反對建經(jīng)濟(jì)適用房，窮人的房子政府就應(yīng)該白給?！比沃緩?qiáng)的看法代表了他們中絕大多數(shù)人的觀點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)適用房，一般以劃撥的形式給開發(fā)商提供土地，建設(shè)完成后，政府核實(shí)成本之后，以3％的利潤定價(jià)賣給符合條件的家庭。絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)者為地方國企，只有少量的幾家私營企業(yè)參與了保障性住房的建設(shè)。

王石2005年曾經(jīng)說過“經(jīng)濟(jì)適用房不是雞肋”，且利潤蠻高。然而，公眾更容易相信這是萬科作為行業(yè)領(lǐng)頭企業(yè)，履行社會責(zé)任的說辭。

2009年萬科年報(bào)中明確寫著，“報(bào)告期內(nèi)結(jié)算的項(xiàng)目中還包括上海華漕213、上海金色城市、廣州新里程等利潤率較低的保障性住房?！?/p>

而且，這些項(xiàng)目成為拖累2009年房地產(chǎn)業(yè)務(wù)結(jié)算毛利率比2008年下滑6.16％的原因之一。

今明兩年，土地供應(yīng)問題，資金問題，以及開發(fā)商積極性這些現(xiàn)實(shí)的阻力，又會成為下一次住房保障披擱置的借口?回歸保障本義

保障性住房建設(shè)如何逃脫跟隨經(jīng)濟(jì)波動時(shí)有時(shí)無的宿命?

“國外很多國家政府，住房保障都相當(dāng)完善。我們是人民政府，土地國有，地方政府義不容辭。土地、資金都不是問題，關(guān)鍵看想不想做。”尹中立對《瞭望東方周刊》說。

“7月份，滬深指數(shù)兩次反彈，投資者一致對未來房地產(chǎn)宏觀調(diào)控走勢做出自己的判斷?！币辛⒄f。但不久，中央多個部門傳出信息，房地產(chǎn)調(diào)控不會松動?！斑@與投資者的判斷出現(xiàn)差異，說明此次宏觀調(diào)控跟以往會有不同?！?/p>

未來三年是個特殊的年份，宏觀調(diào)控效果將成為影響中國政治更迭中的重要一環(huán)。如果國家宏觀調(diào)控達(dá)到預(yù)期效果，房地產(chǎn)投機(jī)得到有效遏制，將是老百姓期望看到的結(jié)果。

然而矛盾的是，這又將使住房保障的持續(xù)性面臨極大挑戰(zhàn)。一旦房產(chǎn)市場變冷，地方預(yù)期財(cái)政收入下滑，地方政府還能夠積極地建保障性住房?

“一般來說，住房保障和市場的比例，可以視經(jīng)濟(jì)波動、財(cái)政變化有所調(diào)整。但在當(dāng)前住房保障還債的情況下，一定要咬住這個目標(biāo)，切實(shí)解決一部分人住房困難的問題?！睆堛懻f。

住房保障作為社會保障的一部分，應(yīng)回歸其“解決中低收入人群住房問題”之本義，與醫(yī)療、教育等保障一樣，作為一項(xiàng)長期的民生工程，常抓不懈，而不是跟隨經(jīng)濟(jì)的波動時(shí)有時(shí)無。

尹中立建議，“由中組部出面將住房保障納入地方考核標(biāo)準(zhǔn)，才能讓地方政月蒲建設(shè)的動力；另外，要盡快出臺《住房保障法》，為住房保障建設(shè)的持續(xù)性保駕護(hù)航?！?/p>

美聯(lián)儲在2006年對過去35年間的很多國家房價(jià)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)很多國家的房價(jià)都經(jīng)歷過大起大落，而二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的德國，新加坡保持了房價(jià)相對穩(wěn)定，其中很大一部分原因就是建立了一整套的住房保障制度。

更重要的是，住房保障已經(jīng)成為考驗(yàn)政府公信力的重要標(biāo)準(zhǔn)。在宏觀調(diào)控的敏感期，住房保障這一件利國利民，惠及蒼生之舉，何以持久永續(xù)?這并非杞人憂天。