繼重新部署2010年全國(guó)土地供應(yīng)之后，國(guó)土資源部(下稱(chēng)國(guó)土部)打出了年內(nèi)樓市調(diào)控的第二記重拳：打擊囤地。

8月19日，國(guó)土部召開(kāi)房地產(chǎn)用地專(zhuān)項(xiàng)整治工作新聞通氣會(huì)，閑置土地成為主題詞。

據(jù)介紹，截至今年5月底，地方共上報(bào)房地產(chǎn)違法違規(guī)用地3070宗，面積約18.84萬(wàn)畝。其中，閑置土地2815宗，面積16.95萬(wàn)畝，分別占上報(bào)總宗數(shù)和面積的91.69％和90％。國(guó)土部土地利用司司長(zhǎng)廖永林表示，在各類(lèi)房地產(chǎn)違法違規(guī)用地中，閑置土地成為房地產(chǎn)用地違法違規(guī)的主要問(wèn)題。

數(shù)周之前，一份由銀行系統(tǒng)泄露出來(lái)的“1457宗囤地黑名單”成為各方追責(zé)對(duì)象。與此后公布的國(guó)土部版本相比，前者雖然數(shù)額更小、截止時(shí)間更早，但名單具體到每一宗地塊及開(kāi)發(fā)商的家底明細(xì)，因此反響更巨。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，在此期間，國(guó)土部已經(jīng)約談了部分土地違法嚴(yán)重地區(qū)的市政府主要負(fù)責(zé)人。納入此次約談范圍的將主要包括直轄市、省會(huì)城市和其他人口在50萬(wàn)以上的155個(gè)城市。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，盡管被約談官員均已表態(tài)整改，但亦有地方官員私下對(duì)國(guó)土部官員發(fā)牢騷，流露出“相煎何急”之意。

是次追剿囤地，有別于以往“嚴(yán)打”塑造典型個(gè)案的做法，國(guó)土部掌握了全數(shù)囤地名單，并與銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)達(dá)成“名單式管理”的工作模式，對(duì)撞線(xiàn)房企施加銀行融資、資本融資、資產(chǎn)重組與土地購(gòu)買(mǎi)資格的多重限制。國(guó)土部擁有了上述“核武器”，顯然給這一輪針對(duì)囤地的戰(zhàn)役增添了更多籌碼。

但是，打擊囤地戰(zhàn)役能否如愿告勝，并不樂(lè)觀。這場(chǎng)中央、地方與開(kāi)發(fā)商的掰手腕游戲已持續(xù)經(jīng)年，其間進(jìn)退反復(fù)耐人尋味。

名單式管理

消息人士稱(chēng)，早在2009年，國(guó)土部就已經(jīng)有了部委合作打擊囤地的想法?！安煌暾妗倍诘睾诿麊渭词沁@一思路下的產(chǎn)物，它完成于2009年9月30日，作為部委合作的內(nèi)部資料供證監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)參考。

在這之后，重拳出擊囤地成為國(guó)土部上上下下的工作重點(diǎn)。今年3月22日，國(guó)土部副部長(zhǎng)負(fù)小蘇表示，國(guó)土部將進(jìn)一步研究制定囤地、閑置土地房地產(chǎn)企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以配合金融監(jiān)管部門(mén)加大對(duì)囤地房地產(chǎn)企業(yè)的處罰力度，配合土地招拍掛制度的改革。

6月，在一次多部委聯(lián)合調(diào)研會(huì)上，十名房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士受邀出席。一位與會(huì)人士稱(chēng)，“名單式管理”的標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則成為會(huì)議的焦點(diǎn)。

參加該調(diào)研會(huì)的業(yè)內(nèi)人士在會(huì)上表示，相對(duì)于清理閑置土地，物業(yè)稅方是根本。但在物業(yè)稅暫時(shí)無(wú)法出臺(tái)的前提下，名單式管理有助于控制大起大落的房?jī)r(jià)，“銀行可以有保有壓?！?/p>

中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行一位人士稱(chēng)，在收到銀監(jiān)會(huì)的兩版“囤地黑名單”之后，銀行亦會(huì)考慮出臺(tái)細(xì)則，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)授信的考核，兩種“掛鉤”措施已在進(jìn)行評(píng)估：閑置用地在一年內(nèi)獲得開(kāi)發(fā)，可在“動(dòng)態(tài)黑名單”中去除；囤地與企業(yè)資金實(shí)力掛鉤?！叭绻侨f(wàn)科這一類(lèi)的企業(yè)，尺度亦可適度放寬?！?/p>

名單式管理的方式，在當(dāng)前除了抽緊地根和銀根，還包括稅負(fù)的加重。在“新國(guó)十條”和各地細(xì)則均提及要加大土地增值稅清算力度之后，國(guó)家稅務(wù)總局5月26日發(fā)布的《關(guān)于土地增值稅清算有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確了土地增值稅清算過(guò)程中的若干計(jì)稅問(wèn)題。

在上一輪房?jī)r(jià)暴漲的時(shí)候，國(guó)家稅務(wù)總局便已出臺(tái)了土地增值稅清算這一措施。2006年年底，國(guó)稅總局下發(fā)《關(guān)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求從2007年2月1日起全面清算土地增值稅，其中列出了七種必須以及可以要求進(jìn)行土地增值稅清算的情況，包括開(kāi)發(fā)商整體轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，直接轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，項(xiàng)目銷(xiāo)售率已達(dá)85％，項(xiàng)目三年未銷(xiāo)售完畢等。

但隨后次貸危機(jī)和金融危機(jī)接連不斷，這項(xiàng)嚴(yán)厲的政策未能落實(shí)到底。

黑名單擊中了誰(shuí)?

國(guó)土部沒(méi)有披露2815宗閑置用地的詳單，但在1457宗囤地黑名單中，多家明星房企入榜。

在因企業(yè)原因?qū)е峦恋亻e置的北京35宗土地中，泛海建設(shè)(000046.SZ)位居囤地規(guī)模之首。8月7日，新華社在一篇報(bào)道中稱(chēng)，“泛海建設(shè)在北京東四環(huán)附近購(gòu)置的四塊土地閑置六年，其間五次調(diào)整建設(shè)規(guī)劃。據(jù)估算，六年間開(kāi)發(fā)商僅靠坐收土地和房地產(chǎn)自然升值的利潤(rùn)就超過(guò)200億元。”

對(duì)此，泛海建設(shè)董秘陳家華大呼冤枉。他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，這四幅地的土地成本至少在40億元以上，其中的拆遷、財(cái)務(wù)和管理費(fèi)用，以及未來(lái)的土地增值稅都是項(xiàng)目成本的一部分。“用大或者巨大來(lái)描述土地增值空間的說(shuō)法在一定程度上是存在的，但這不是我們從一開(kāi)始考慮的結(jié)果，誰(shuí)能想像到這個(gè)市場(chǎng)在去年變得如此火熱呢?雖然這個(gè)名單認(rèn)為是企業(yè)原因?qū)е碌?，但不能就此?jiǎn)單認(rèn)為是企業(yè)主觀上在坐地生財(cái)。沒(méi)有政府對(duì)規(guī)劃調(diào)整的批準(zhǔn)，上市公司是不敢做這些事情的?！标惣胰A說(shuō)。

在《財(cái)經(jīng)》記者深入調(diào)查泛海建設(shè)卷入黑名單的北京東四環(huán)外四幅地塊后發(fā)現(xiàn)，數(shù)年以往，四幅地塊市場(chǎng)價(jià)格的增值有目共睹。不僅如此，四幅地塊先后在泛海建設(shè)2006年以來(lái)的多次資本運(yùn)作中扮演主角，也成為其市值表現(xiàn)的最大支撐之一。

涉及的四幅地塊分屬于泛海建設(shè)旗下的北京泛海東風(fēng)置業(yè)有限公司(下稱(chēng)泛海東風(fēng))與北京星火房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司(下稱(chēng)星火房地產(chǎn))。四幅地塊全部為住宅及配套商業(yè)用地，規(guī)劃總建筑面積87萬(wàn)平方米。周邊區(qū)域早已高樓林立，而被稱(chēng)為泛海國(guó)際居住區(qū)二期的這四幅地塊絲毫未有動(dòng)工跡象。圍墻之內(nèi)，雜草叢生，更遠(yuǎn)處是一大片的平房區(qū)，生活著相當(dāng)數(shù)量的外地農(nóng)民工，里面有商店、飯店、水果店，理發(fā)店等，異常熱鬧。部分村民稱(chēng)，這樣的局面已經(jīng)持續(xù)多年。

泛海建設(shè)在公告中稱(chēng)，自2004年以來(lái)，四幅地塊經(jīng)過(guò)多次規(guī)劃調(diào)整，其中的1號(hào)地塊由住宅用地改為商業(yè)、辦公及酒店等綜合用地，但總體建筑規(guī)模未變。正是上述調(diào)整，導(dǎo)致項(xiàng)目開(kāi)工未能按照原定時(shí)間進(jìn)行。但公告亦顯示出，規(guī)劃調(diào)整是泛海建設(shè)自身申請(qǐng)做出。在業(yè)界，開(kāi)發(fā)商通過(guò)修改規(guī)劃，以達(dá)到遲緩開(kāi)工、項(xiàng)目利潤(rùn)最大化的做法并不新鮮，因此泛海此舉亦引起較多外部揣測(cè)。

據(jù)國(guó)土部資料顯示，上述四幅地塊的出讓合同總價(jià)款約1.7億元，出讓時(shí)間均為2004年8月31日，約定開(kāi)工時(shí)間為2005年2月27日，約定竣工時(shí)間均為2007年5月30日。

開(kāi)工時(shí)間表至今仍未踐行，而泛海居住區(qū)周邊房屋均價(jià)已多在4萬(wàn)元／平方米左右徘徊，泛海建設(shè)從中獲得的潛在土地增值收益可想而知。

政府因素受益者

在國(guó)土部1457宗土地閑置用地“黑名單”中，因政府原因而形成的閑置用地為數(shù)眾多，占閑置用地總量的54％。其中，一幅占地在1000畝以上的北京昌平區(qū)低密度住宅地塊，更是成為名單中的龐然大物。

這幅土地的項(xiàng)目名稱(chēng)為“半壁店莊園住宅小區(qū)”，位于北京市昌平區(qū)興壽鎮(zhèn)半壁店村，由北京升和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司(下稱(chēng)北京升和)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)。官方資料顯示，其用地性質(zhì)為住宅用地，占地共49.85653公頃(約合750畝)，合同總價(jià)款為9725.84萬(wàn)元。但經(jīng)查閱更為詳盡的工商登記資料后可發(fā)現(xiàn)，考慮到代征城市道路用地及代征城市綠化用地，該宗地塊的規(guī)劃用地面積達(dá)69萬(wàn)平方米，已超過(guò)1000畝，項(xiàng)目的規(guī)劃總建筑面積為27萬(wàn)平方米，其中，住宅為20萬(wàn)平方米，配套公建面積為2.3萬(wàn)平方米，項(xiàng)目總體容積率為0.45。

早年的工商資料亦顯示，這宗土地早在“8·31大限”之前，即已獲得來(lái)自北京市規(guī)劃委、北京市發(fā)改委與北京市建委的多個(gè)重要?jiǎng)庸の募?。不過(guò)，據(jù)知情人士透露，2006年5月，在宏觀調(diào)控背景下，國(guó)家關(guān)于低密度住宅用地的供應(yīng)政策有所調(diào)整，該項(xiàng)目只能擱置，等待新的審批。

這是地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中常見(jiàn)的政策風(fēng)險(xiǎn)，卻也成為一群老股東退出的良機(jī)。此后，北京城建(600266.SH)與新加坡最大的上市房企凱德置地相繼上演離場(chǎng)、登場(chǎng)的劇目，其他原本就無(wú)開(kāi)發(fā)意愿的老股東更是趁機(jī)套現(xiàn)走人，個(gè)個(gè)獲利豐厚。而如今的接局者凱德置地，雖然還無(wú)法量化自身的收益，但考慮到十年來(lái)土地行情的日益見(jiàn)漲，成為擊鼓傳花游戲中最大的贏家，已無(wú)懸念。

執(zhí)法之慮

是次囤地打擊，國(guó)土部高調(diào)站在前臺(tái)，但后市究竟如何執(zhí)法，備受關(guān)注。

2009年年底，國(guó)土部例行掛牌督辦全國(guó)范圍內(nèi)18宗閑置用地。2010年4月27日，國(guó)土部發(fā)布公告稱(chēng)，其中的12宗閑置用地經(jīng)督促已經(jīng)動(dòng)工，4宗限于近期動(dòng)工，2宗計(jì)劃收回。而《財(cái)經(jīng)》記者查詢(xún)后得知，實(shí)際上收回的地塊只有1宗，為山東省威海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)泰和亞健康科研中心開(kāi)發(fā)的位于威海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)渤海路南、海濱路西的地塊。

根據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者的統(tǒng)計(jì)，18宗閑置用地中，最終被確定為政府原因的占到了14宗，企業(yè)原因只有4宗，除了被無(wú)償收回和有償收回的兩個(gè)地塊，轟動(dòng)全國(guó)的北京工體四號(hào)地塊僅被處以510萬(wàn)元罰款。

任志強(qiáng)稱(chēng)，囤地的原因非常復(fù)雜，除了企業(yè)自身的原因，更多的原因來(lái)自政府，包括了地方政府寅吃卯糧(例如一次性出讓千畝萬(wàn)畝土地，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)無(wú)法在兩年內(nèi)完成)、地方政府“土規(guī)定”(例如土地出讓金遲繳、緩繳)、規(guī)劃調(diào)整(例如區(qū)域規(guī)劃變更)、政府審批速度慢、宏觀政策轉(zhuǎn)向(例如刺激政策與緊縮政策交替)等。

政府的“免責(zé)”條款是閑置土地清理難度大的根本原因。1999年4月28日，國(guó)土部出臺(tái)的《閑置土地處理辦法》規(guī)定：因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外。

相關(guān)法律法規(guī)的銜接不夠，也讓閑置土地的清理變得更為復(fù)雜。在囤地黑名單中，年限最長(zhǎng)的地塊已被閑置17年之久。本來(lái)《閑置土地處理辦法》規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的閑置土地，超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿(mǎn)一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20％以下的土地閑置費(fèi)；滿(mǎn)兩年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)。

但是，土地使用權(quán)出讓合同的不規(guī)范，令這一處理辦法有空中樓閣之虞。2000年發(fā)布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本中，僅明確了開(kāi)工日期。2006年發(fā)布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》示范文本(試行)中，增加了“申請(qǐng)竣工驗(yàn)收”的軟約束條款。直到2008年，開(kāi)工日期和竣工日期才正式成為剛性條款——那年發(fā)布的《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，才在第16條明確規(guī)定合同文本中要有開(kāi)工日期和竣工日期。

國(guó)土部人士對(duì)此也頗感無(wú)奈：“《合同法》和《閑置土地處理辦法》，一個(gè)是法律，一個(gè)是部門(mén)規(guī)章，規(guī)章大不過(guò)法啊。”也就是說(shuō)，有關(guān)部門(mén)只能根據(jù)合同文本上的日期進(jìn)行處罰。

歷次房地產(chǎn)調(diào)控調(diào)控都強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)閑置土地的查處，卻無(wú)一例外地受到分稅體制、法律法規(guī)沖突的制約。

8月19日，國(guó)土部通報(bào)的情況也從側(cè)面證實(shí)了這一難題的復(fù)雜性：各地上報(bào)的2815宗閑置土地中，因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上。

截至目前，全國(guó)已開(kāi)展查處閑置土地2044宗，面積12.35萬(wàn)畝，共收回土地使用權(quán)面積1.2萬(wàn)畝，而收取罰款或閑置費(fèi)僅為4.8億元。

在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，打擊囤地與治理房?jī)r(jià)之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)并不明顯。任志強(qiáng)根據(jù)1457宗“不完整版”囤地黑名單進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，囤地面積在今年7月公布的全國(guó)開(kāi)復(fù)工總面積32.43億平方米中約占1.2％，“完全可以忽略不計(jì)了?！?/p>

面對(duì)打擊囤地的壓力，國(guó)土部部長(zhǎng)徐紹史曾坦言“壓力極大”，而地方的國(guó)土局局長(zhǎng)也不輕松。一位地方國(guó)土局局長(zhǎng)表示，中央的政策要堅(jiān)決執(zhí)行，但又要同時(shí)保證各個(gè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“如果地給少了，各個(gè)區(qū)長(zhǎng)一起去找市委書(shū)記和市長(zhǎng)告狀，局長(zhǎng)的位置也坐不穩(wěn)?！?/p>