美國國務卿希拉里·克林頓7月在越南高調宣布美國對南海問題的關切,提出南海問題和美國國家利益的相關性。緊接著,在“冷戰(zhàn)”期間互為敵人的越南和美國,在一夜之間成為了準盟友,美國航母訪問越南。這是繼奧巴馬政府宣布要“重回亞洲”之后,美國最引人注目的舉動了。
美國航母的舉動涉及到中國軍事安全問題,中國各方面表現(xiàn)出高度關切,并不令人驚訝。
海洋通道
對中國來說,南海的重要性是毋庸置疑的。南海不僅僅是主權問題,更是中國的生命線。
中國的東邊有牢固的美、日、韓同盟。這個聯(lián)盟已高度制度化。2009年日本民主黨執(zhí)政后,鳩山由紀夫曾尋求和美國實現(xiàn)較為平等的關系,不過以失敗告終。這件事說明,任何一個日本政府都很難改變這一制度現(xiàn)狀。而天安艦事件之后,美、日、韓聯(lián)盟有強化的趨向。
這個聯(lián)盟對中國意味著什么?其一,中國很難通過東邊成為海洋國家。其二,日、韓等國可以通過聯(lián)盟來增強與中國的利益談判。例如日本近來決定把釣魚島等有爭議的水域“國有化”。其三,聯(lián)盟也可以對中國構成直接的安全威脅。美國在小布什政府期間已經完成了亞洲“小北約”的布置,通過戰(zhàn)略調整,大大提升了其對界定的“敵國”進行打擊的能力。
在中國的西南面,印度洋和中國沒有直接通道,現(xiàn)在試圖通過緬甸來打通這個海洋通道。這說明中國也幾乎沒有可能通過印度洋成為海洋國家。
這里存在太多的不確定因素。其一,中國和緬甸的關系。緬甸作為一個主權國家也游走在中國、印度、美國之間。其二,印度和中國的關系。印度也是一個崛起中的大國,充滿民族主義情緒。其國內強硬派一直視中國為競爭對手和潛在“敵人”。其三,印美關系。一旦美國視中國為對手,那么印度很容易倒向美國。美印近年來的關系已取得了實質性的進展。
中國成為海洋國家的惟一希望在于南?!,F(xiàn)在美國談南海航道的安全與穩(wěn)定問題,好像話語權在美國這一邊。實際上,這應當是中國的話語權。無論是作為一個出口導向型經濟體,還是一個高度依賴資源進口的大國,南海航道的安全都影響到中國的經濟能否正常運轉,具有深刻的社會和政治含義。
美國介入
盡管今天的南海局勢并不像一些人所說的,已經到了“劍拔弩張”的程度,但如果不能直面現(xiàn)實,未來局勢必然惡化。挑戰(zhàn)如何應對?
南海問題的歷史復雜性,決定了這個問題只能控制和管理,而不能解決。因此,當年鄧小平才提出“擱置主權、共同開發(fā)”的現(xiàn)實主義設想。在這個設想指導下,對于南海問題,中國和其他相關國家在雙邊層面做了很大努力,但成效不大。
相關國家似乎并沒有很大的動力與中國合作。原因很簡單:中國對這些國家還沒有足夠的影響力,這些國家認為沒有必要把這個問題提到議事日程上來。
較之中國,可以說大多數(shù)東南亞國家都是小國。小國就其本能來說,最擔心的就是單獨面對一個大國,不管這個大國有多么善意。因此,這些國家轉向了多邊主義。對它們來說,需要多邊來制約中國的行為。
很多年來,這些小國一直在努力,想把南海問題放置于東盟的多邊構架之內。這次在美國的支持下,終于如愿以償。
盡管中國并沒有考慮接受這方面的多邊主義,但仔細分析起來,這樣做也是符合中國利益的。多邊并不見得能解決問題,但多邊對所有相關國家都是一種制約?;蛘哒f,如果多邊對中國有約束,那么它對其他相關國家也有約束。特別是,在雙邊解決不了問題的情況下,多邊關系就成為維持和平局面的有效機制。
除了“多邊化”,有關國家也在努力使南海問題“國際化”,一些國家(越南和馬來西亞)已經把有爭議的區(qū)域提交給國際法庭,希望通過國際組織的介入來求得問題的解決。中國當然也不希望走這條路。
在雙邊解決不了,而中國又不接受“多邊”和“國際化”的情況下,就發(fā)展到了目前的“大國政治化”,即美國的介入?!按髧位币坏┏霈F(xiàn),就給南海局勢注入了無窮的變量。
無論是雙邊關系、多邊關系還是國際化,如果能夠解決問題,東南亞國家都是可以接受的。但“大國政治化”則不然。
很多東南亞國家和中美兩國都有很深厚的關系,中美和平共處符合這些國家的最大利益,而一旦中美兩國發(fā)生沖突,一些國家就會面臨靠向哪一邊的問題。就是說,在南海問題上,“大國政治化”并不符合東南亞國家的最大利益。
但對于美國“重回亞洲”,東南亞國家是歡迎的。這不僅因為美國本來在本區(qū)域有很大的影響,而且因為本區(qū)域的地緣政治穩(wěn)定需要美國力量的存在。在很多東南亞國家看來,美國是一個經過了“考驗”的大國。盡管中國在崛起,但還沒有經過任何重大的考驗。
大國責任
不過,美國“重返亞洲”和南海問題的“大國政治化”是兩件不同的事情。早在很多年以前,越南等國就開始努力游說美國了,只是美國沒有下決心。那么,為什么現(xiàn)在美國決定介入南海爭議了呢?這是中美兩國近年來互動的產物。
美國的對華政策多年來一直存在著一個困境。蘇聯(lián)解體之后,美國就沒有了“敵人”。但隨著中國的崛起,美國開始把注意力放在中國。美國國內描述中國的話語,從早期的中國軍事、經濟“威脅論”,到后來的“利益相關者”和“責任論”,再發(fā)展到今年的“領導角色論”。美國的實際政策也隨著這些話語的變化而變化。
對于中國,美國面臨兩個互相矛盾的任務,一是要防止中國挑戰(zhàn)美國的霸權地位,二是要中國承擔國際責任。
反映到美國的實際政策中,一方面,美國要時時提防中國,因而與中國周邊國家結盟、構建亞洲“小北約”,南海、新疆、西藏、臺灣問題等等,都是美國制約中國的手段。但另一方面,美國也意識到,到,“帝國擴張過度必然加速衰落”。因而美國在鞏固已有同盟(如日、韓)的同時,要求中國承擔更多國際責任。這是美國對中國認同變化的主要原因之
這些年來,美國一直在呼吁中國的國際責任,表示中國不能老是做一個“搭便車者”(free rider)。
很顯然,中國并沒有接受或者相信美國對中國的角色定位的變化。在中國看來,不管美國做什么,都是為了美國的利益。然而,很多人忽視了,只要美國對中國有利益需求,中美就有合作空間。
美國是地地道道的現(xiàn)實主義者。在很多國際問題上,美國需要中國的合作,沒有中國的合作,代價會非常高。在朝鮮、中東等一些重大問題上,美國要求中國承擔國際責任。
但在中國有關人士看來,這些問題僅僅是中美關系的一環(huán),而不代表中國的國際責任。沒有來自中國的“真誠”合作,美國和西方自然在這些問題上做不成什么事。這使美國人苦惱,尤其在天安艦事件之后,美國和其他西方國家認為,中國并沒有站在國際主流社會一邊。
中國在這些問題(尤其是天安艦問題)上的做法,當然有自己的理由,但卻被很多東南亞國家視為國際責任感缺失的表現(xiàn),因為這些都是具有國際重要性的大是大非問題。
在東南亞國家看來,中國盡管經濟崛起,但在外交和戰(zhàn)略等方面,還沒有通過成為一個名副其實的大國的“考試”——朝鮮半島問題解決不了,緬甸問題也解決不了。中國試圖走出一條和西方國家不同的外交道路,因此不想以西方的方式來干預朝鮮和緬甸,這是可以理解的。但同時,人們也希望看到中國展現(xiàn)出解決問題的能力。
在中國沒有能力解決周邊問題的情況下,美國因素在人們心目中就變得尤為重要,所以從很大程度上說,即使美國不想回來,東南亞國家也會千方百計地把美國“請”回來。
現(xiàn)實選擇
現(xiàn)在美國開始介入南海問題。不過,問題并沒有嚴重到一些人所想像的程度。美國也知道,南海問題的“大國政治化”會為難東南亞那些與中國沒有主權糾紛的國家,這些國家和中國已發(fā)展出很深的經濟關系——對它們來說,中美兩國的合作才符合最大的利益,選擇任何一邊都會導致很多利益的流失。
對中國來說呢?中國的選擇也不多,要么合作,要么沖突。很顯然,合作的利益要遠遠大于沖突。沖突最極端的表現(xiàn)就是訴諸軍事手段??陀^分析,南海主權糾紛很難以軍事手段解決。無論哪個國家取得軍事上的優(yōu)勢,問題都不會因此而得到解決,可能只是把問題以“歷史仇恨”的形式推給了下一代。更為重要的是,從現(xiàn)實層面來看,如果硬要東南亞國家在中美之間做一選擇,很多國家會選擇美國。
在東南亞國家看來,不論美國外交存在多大的問題,美國都是當今世界惟一經歷過各種考驗的大國。從這個角度看,并不存在所謂的中美權力平衡問題。
在南海問題上,中美合作并非不可能。美國最擔心的就是中國會隨著其崛起,把美國擠出亞洲,即所謂中國版本的“門羅主義”。中國意識到了這一點,早已表明中國在亞洲沒有“門羅主義”,在這方面,中國前些年做得很好,把這個信息傳達給了美國。
多年來,中國盡了很大努力來建設中國 東盟關系,包括和東盟建立自由貿易區(qū),加入《東南亞友好合作條約》等諸多多邊組織。但中國仍未能在另一些方面深化與東盟的關系。美國和東南亞在許多方面都有高度制度化的合作機制,而中國沒有。中國在這方面的努力顯然不足。例如,在南海問題上,美國和東南亞國家擔心的不是中國的軍事是否現(xiàn)代化,而是中國的軍事現(xiàn)代化沒有明確戰(zhàn)略,或者戰(zhàn)略不公開。
美國介入南海事務,中國當然很生氣。但在國際政治舞臺上,情緒沒有任何附加值,只有理性才能追求國家利益。
不管是否喜歡或者接受,中國在東南亞都面臨嚴酷的現(xiàn)實,對此,中國不能有任何幻想,理性是惟一選擇。
與南海相關的國家無論如何行動,只要美國沒有明確自己站在哪一邊,這個問題就不會失控。因而管理和控制南海問題的關鍵,仍是中美關系的處理。
很顯然,中國需要突破雙邊甚至多邊主義,在整個國際權力局面中處理問題。其中,國際責任又是關鍵。大國責任這篇文章做好了,中美關系就會穩(wěn)固,越來越多的國家就會接受中國,南海問題也就自然不會浮上臺面。