世博幫助上海得到了大量政策資源支持，并固化為資產(chǎn)

《財經(jīng)》記者 楊海鵬

對于驚嘆開幕式夜晚連天煙花的觀眾來說，對于享用蛛網(wǎng)一般密集的地鐵線路和新鋪上柏油的整潔馬路的外地游客來說，上海是美好的。

過去20年間，上海宛如一個巨大的工地。陸家嘴密集的高樓大廈不輸紐約，而且多是最近10年內(nèi)建成的;地鐵系統(tǒng)通車總里程接近倫敦，完成這一工程，上海用了18年，而倫敦用了147年(詳見后文《軌交加速》);在虹橋，一個巨大的交通樞紐正在建設(shè)，未來將擴展為面積超過香港島的商務(wù)中心(詳見后文《虹橋巨無霸》)。在浦東川沙，著名的迪斯尼樂園即將開工。

“公眾提前享受到現(xiàn)代化的城市基本設(shè)施，但無法了解我們?yōu)榇烁冻龅某杀??！鄙虾Ｒ晃怀鞘醒芯空邔Α敦斀?jīng)》記者說。幾年前爆發(fā)的上海社保案似乎從一個側(cè)面撕開了一個口子，但它旋即關(guān)閉了。

今年3月，銀監(jiān)部門開始排查上海的政府債務(wù)。不斷有警示性的文字出現(xiàn)在報端，部分上海研究人員認(rèn)可的測算數(shù)據(jù)是，在2009年底，上海市區(qū)兩級上百個政府融資平臺的銀貸債務(wù)余額可能高達數(shù)千億元。

當(dāng)然，上海擁有數(shù)量龐大的國有資產(chǎn)和其他政府資產(chǎn)，這些資產(chǎn)將使總負(fù)債率保持低位。

補不完的歷史欠賬

上?；_動，淵源已久。

在租界時代，上海作為遠(yuǎn)東第一大城市，有著其他城市無法類比的市政系統(tǒng):它有三類市政機關(guān)，三個司法機構(gòu)，四種法庭，三個警察系統(tǒng)，三個公交系統(tǒng)，三套供水和供電系統(tǒng)，有軌電車的軌道寬度不一，甚至電壓也有兩種。當(dāng)時，上海租界區(qū)域的財政自收自支，由于稅源好，收入頗豐，帶動了租界的基礎(chǔ)建設(shè)投入非常大。

抗戰(zhàn)勝利后，國民黨政府收回了租界，為推進上海城市現(xiàn)代化，制定了“大上海都市規(guī)劃”，其定位是遠(yuǎn)東工業(yè)貿(mào)易金融航運的中心，該規(guī)劃甚至對其后50年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都有完整的設(shè)計。不過，隨著政權(quán)易手，這些規(guī)劃成畫餅。

解放之后，中央和地方的財政長期不分家，上海作為全國最重要的稅源地，收入絕大多數(shù)上解中央，留存很少，造成上?；A(chǔ)建設(shè)長期停滯。從1951年至1990年，上?？偣采辖庳斦杖?283.658億元，占其預(yù)算內(nèi)財政總收入的83.94%。從1950年到1978年，上海的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資總額僅為60.8億元，年均2億元稍逾。如果不考慮物價因素，這個投資額現(xiàn)在連1公里的地鐵都修不來。

上世紀(jì)80年代，還有外商來上海洽談投資，自帶碩大的飲用水桶。當(dāng)時上海水廠使用的還是同治、光緒年間的設(shè)備。其時市長汪道涵以附加費名義籌得1億多元基金，想用于技改，之后仍被中央政府借走。上海破敗的城市基礎(chǔ)設(shè)施，嚴(yán)重污染的蘇州河和黃浦江，飄散著濃重氯氣味的飲用水，擁擠的公交系統(tǒng)，成為國內(nèi)外訪客對上海最直觀的印象。

期間，1988年朱基任市長，中央與上海實行“財政包干制”，以1987年完成基數(shù)165億元為基數(shù)，在1988年-1992年間，每年定額上繳105億元，前三年超收部分留給上海，后兩年收入超過165億元的部分與中央對半分。而同期，廣東的基數(shù)僅為15億元。之后，上海的地方財政情況開始好轉(zhuǎn)。

不過，由于歷史欠賬太多，長期以來上海都處于基礎(chǔ)建設(shè)饑渴狀態(tài)。

政府的另一只口袋

巨大的歷史欠賬和明顯不足的財政收入形成矛盾，而化解這個矛盾的出路似乎就是“舉債搞建設(shè)”:欠賬無法回溯，只好提用未來的資金。

1986年，國務(wù)院“國函(1986)94號文”批準(zhǔn)上海以自借自還擔(dān)保的方式到國際金融市場貸款32億美元，由此成立“94專項基金”，而運作這一基金的政府投融資平臺——“上海久事公司”也應(yīng)運而生。地鐵一號線、南浦大橋、20萬門程控電話擴容、虹橋機場一期等重大工程，均因舉債建設(shè)成為可能。

其償債模式是“用橋生橋”，“用路生路”，資金滾動使用。比如，在南浦大橋、楊浦大橋和打浦路隧道建成后，久事公司與上海另一家融資平臺公司“上海城投”將之打包，將一定期限的專營權(quán)作價3億美元，賣給中信泰富，得到的資金建設(shè)徐浦大橋。而在徐浦大橋尚是圖紙時，久事又出售45%經(jīng)營權(quán)，換得1億美元另做其他投資安排。另如1995年，將內(nèi)環(huán)線高架35%的專營權(quán)轉(zhuǎn)讓給香港上實公司，獲得6億美元上馬延安路高架。

建設(shè)資金運轉(zhuǎn)起來的同時，市區(qū)也相應(yīng)增加了不少收費口，以償還投資方。當(dāng)初收費標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于年化15%的收益。由于投資回報過高，而且市民對設(shè)卡收費意見很大，后來這種模式被中央叫停。上海出現(xiàn)了另一些更隱蔽的收費方式，比如，貸款道路建設(shè)車輛通行費，按年征收，以普通小汽車為例，每車每月150元，無論是否使用道路。

20世紀(jì)后，土地成為政府主要的收入。上海近年來的預(yù)算外收入中，土地出讓金每年可貢獻約1000億元，這部分收入大多進入了政府融資平臺公司，用于“七通一平”，土地收儲。運作政府性基金，依賴政府信用融資的這些平臺公司，成為政府“另一個口袋”。

雖然在市政建設(shè)中扮演重要角色，但這“政府的另一只口袋”對研究者是一個謎團。了解政府決策層的上海財經(jīng)大學(xué)教授胡怡建說，即便接受一些政府委托項目，有關(guān)情況一樣對他不公開。

長期呼吁政府財政公開的全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學(xué)教授蔣洪對《財經(jīng)》記者表示，應(yīng)該盡快公布這些融資平臺的相關(guān)信息。

轉(zhuǎn)型的可能

除了資金，大規(guī)模建設(shè)還需獲中央政府批準(zhǔn)，此后才可能獲得銀行支持。對上海來說，世博可以獲得相當(dāng)?shù)恼哔Y源，從上?！笆啦┡涮醉椖勘怼绷腥肴绱硕囗椖康氖聦嵵锌梢娨话?。

世博園區(qū)本身的選址，也顯示出政府的強力支持。國外世博會由于占地面積大，向來選址于遠(yuǎn)離城市中心的地方。而地貴如金的上海，世博園區(qū)選在離外灘5公里之遙的現(xiàn)址，其中有數(shù)家央企，如非世博，可能很難令其搬遷。此前上世紀(jì)90年代初期，上海曾就黃浦江兩岸開發(fā)成立專門機構(gòu)，開發(fā)房地產(chǎn)及風(fēng)景帶，但因央地關(guān)系很難協(xié)調(diào)，規(guī)劃遲滯。

一位參與上海市政府的決策專家對《財經(jīng)》記者說:“世博會給了很多項目準(zhǔn)生證。”上海財經(jīng)大學(xué)教授蔣洪告訴《財經(jīng)》記者:“對上海來說，世博是一個說法。它幫助上海一下子拿到了多少年積累都不一定拿到的數(shù)字，而且可以名正言順地使用，并固化為資產(chǎn)?！?/p>

但從發(fā)展戰(zhàn)略來考慮，擁有資產(chǎn)還不夠，上海必須尋找新的增長點。

上海社科院院長助理屠啟宇是《上海經(jīng)濟發(fā)展報告(2010)》的主編，該報告主要內(nèi)容是:“率先轉(zhuǎn)型——世博效應(yīng)助推經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整?！彼J(rèn)為，上海轉(zhuǎn)型面臨一定困難。要建設(shè)金融中心，法制環(huán)境和資訊自由都不可或缺?！案蟮目赡苁情L三角一體化進程加快，江浙和國內(nèi)經(jīng)濟進一步強勁復(fù)蘇，推著上海走?！蓖绬⒂钫f。

面對媒體“史上最貴世博會”的詬病，上海方面強調(diào)的是，這些城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既是圍繞世博會展開的，“同時也是為了提升整個上海交通的能力”，“圍繞整個城市的可持續(xù)發(fā)展”。■