中國(guó)能否安然度過(guò)老齡化高峰，取決于政策制定者們正在討論的養(yǎng)老長(zhǎng)期規(guī)劃。如何在政策層面協(xié)同支持現(xiàn)代社會(huì)保障體系舉足輕重

《財(cái)經(jīng)》記者 金焱 陳燕

“2010年‘兩會(huì)’政府工作報(bào)告中寫道，要有‘應(yīng)對(duì)老齡問(wèn)題的戰(zhàn)略研究’，這是對(duì)的，再不寫就晚了。”清華大學(xué)就業(yè)與社保中心主任楊燕綏對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

在不少研究者和決策者看來(lái)，今年將是中國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵一年。中國(guó)能否安然度過(guò)老齡化高峰，取決于政策制定者們正在討論的養(yǎng)老長(zhǎng)期規(guī)劃。如何在政策層面協(xié)同支持現(xiàn)代社會(huì)保障體系舉足輕重。

對(duì)中國(guó)而言，老齡化本身或不是問(wèn)題，問(wèn)題是現(xiàn)在還準(zhǔn)備不足。

養(yǎng)老事急

“中國(guó)到底有沒(méi)有老齡危機(jī)?什么時(shí)候進(jìn)入老齡危機(jī)?現(xiàn)在制定養(yǎng)老政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，都需要界定老齡危機(jī)的問(wèn)題?！睏钛嘟椪f(shuō)。

楊所在的清華大學(xué)就業(yè)與社保中心的研究結(jié)果是，中國(guó)將在2033年至2035年進(jìn)入老齡危機(jī)。按照人口測(cè)算，屆時(shí)有勞動(dòng)人口8.1億，老齡人口2.94億，老齡人口的上升和勞動(dòng)力人口的下降曲線最接近的那個(gè)點(diǎn)，是在2033年至2035年之間。

2035年到現(xiàn)在還有25年。楊燕綏說(shuō):“政府任命每五年換一次，發(fā)展規(guī)劃是五年發(fā)展規(guī)劃。按照那個(gè)時(shí)點(diǎn)再折到現(xiàn)在，確實(shí)應(yīng)該從現(xiàn)在開始制訂應(yīng)對(duì)老齡危機(jī)戰(zhàn)略?！?/p>

2010年是“十一五”和“十二五”的相交年。中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)表示，“十二五”會(huì)把養(yǎng)老提到非常重要的日程，其重要性在整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域中應(yīng)該排在最前面。

系統(tǒng)地整合制度規(guī)劃以應(yīng)對(duì)人口老化急務(wù)的工作已經(jīng)開始。全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室副主任曹炳良告訴《財(cái)經(jīng)》記者，2009年底啟動(dòng)的國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略研究，旨在從戰(zhàn)略層面把老齡事業(yè)發(fā)展的方向性問(wèn)題搞清楚。

這個(gè)被稱為“中國(guó)新世紀(jì)開展的又一次重大國(guó)情研究”，將摸清中國(guó)老齡問(wèn)題底數(shù)?，F(xiàn)在20個(gè)分課題已選定并落實(shí)。

參與課題的人力資源和社會(huì)保障部養(yǎng)老保險(xiǎn)司副司長(zhǎng)尹志遠(yuǎn)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，2010年10月，20個(gè)分課題的報(bào)告和總課題報(bào)告會(huì)出籠，將分別提出對(duì)人口老齡化問(wèn)題的政策性措施和對(duì)策。

而曹炳良所在的全國(guó)老齡辦2010年的第二件要?jiǎng)?wù)，就是協(xié)同有關(guān)部門在檢查評(píng)估“十一五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上，研究制定老齡事業(yè)“十二五”規(guī)劃。

各種跡象表明，中國(guó)的公共政策制定者顯然意識(shí)到了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)對(duì)改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)造公共需求的重要性。

在民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司老年人和殘疾人福利處2010年老年福利工作清單上，處長(zhǎng)王輝在“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃”下面打了重點(diǎn)號(hào)。

2008年底進(jìn)入這個(gè)新成立的處室工作時(shí)，王輝發(fā)現(xiàn)在中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)究竟由誰(shuí)來(lái)管并不清晰。“過(guò)去民政部門只負(fù)責(zé)社會(huì)上的弱勢(shì)老人、‘三無(wú)’對(duì)象。所以在城市蓋了些福利院，在農(nóng)村蓋了些敬老院，希圖弱勢(shì)老人維持基本生活?，F(xiàn)在民政部門開始主張，要建立承擔(dān)社會(huì)所有老人服務(wù)問(wèn)題的管理制度?！蓖踺x說(shuō)。

現(xiàn)代社會(huì)中老年人的問(wèn)題已不再是個(gè)人問(wèn)題，也不再是局限于家庭這個(gè)基本社會(huì)單位的家庭問(wèn)題。還在討論中的基本養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃中確定了“政府主導(dǎo)，多方參與”原則:加強(qiáng)政府在制度、規(guī)劃、籌資、服務(wù)、監(jiān)管等方面的職責(zé)，維護(hù)基本養(yǎng)老服務(wù)的公益性。

政府對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，從2009年變得密集起來(lái)。先是宣布了新的農(nóng)村養(yǎng)老計(jì)劃，并提出流動(dòng)人口養(yǎng)老計(jì)劃草案，今年又對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的異地對(duì)接提出新方案。這些舉措均涉及民政部、農(nóng)業(yè)部、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部等多部門。

4月2日，河北財(cái)經(jīng)學(xué)院負(fù)責(zé)人專程來(lái)到北京，希望參與到民政部和教育部探討成立人才培養(yǎng)聯(lián)盟的計(jì)劃中。

民政干部管理學(xué)院副院長(zhǎng)鄒文開對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，有關(guān)教育機(jī)構(gòu)和民政福利機(jī)構(gòu)正在醞釀發(fā)起由30家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、30所已辦或正在籌辦養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)院校、30家職業(yè)培訓(xùn)和鑒定機(jī)構(gòu)等百家機(jī)構(gòu)組建產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟，6月在北京召開會(huì)議，推動(dòng)養(yǎng)老護(hù)理事業(yè)發(fā)展。

青松老年看護(hù)服務(wù)(北京)有限公司總裁王燕妮是居家養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)計(jì)者和實(shí)踐者。她對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，中國(guó)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)目前正在經(jīng)歷一個(gè)政策制定者、產(chǎn)業(yè)參與者和服務(wù)使用者都開始著急，卻都還在學(xué)習(xí)與摸索的階段。

共克“福利恐懼癥”

針對(duì)各級(jí)政府和各部門對(duì)養(yǎng)老服務(wù)干預(yù)力度不夠，缺乏一套完整的制度和服務(wù)體系，民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長(zhǎng)王振耀向《財(cái)經(jīng)》記者表示，這是“福利恐懼癥”在作怪。

長(zhǎng)期以來(lái)，人們習(xí)慣于按級(jí)別和行政體系來(lái)分配資源。社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)在這個(gè)階段，再按級(jí)別人們就不答應(yīng)了，社會(huì)資源大分配應(yīng)按社會(huì)需求進(jìn)行?！叭司鵊DP到3000美元后，社會(huì)資源分配必須有大的轉(zhuǎn)型。這不是簡(jiǎn)單的收入分配，是整個(gè)社會(huì)資源分配結(jié)構(gòu)大調(diào)整。”

中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)的具體規(guī)范，規(guī)劃上太原則，缺乏操作性。行政指導(dǎo)機(jī)制中出現(xiàn)了一定的體制失衡狀態(tài)，由此導(dǎo)致行政職責(zé)空泛化。

王振耀感慨道，“政府的文件不少，但口號(hào)多，難落實(shí);而程序性規(guī)定、測(cè)算、公開討論等卻缺失。養(yǎng)老每個(gè)地方年年都在辦，全國(guó)處于打補(bǔ)丁狀態(tài)，但整體制度建設(shè)節(jié)奏和布局還是滯后的?！?/p>

讓王振耀不能釋懷的是，發(fā)達(dá)國(guó)家還沒(méi)有的《老年人權(quán)益保障法》，中國(guó)早已頒布。但各國(guó)幾十年前已頒布的《老年福利法》，中國(guó)卻還沒(méi)有設(shè)想。

中國(guó)的主要矛盾是養(yǎng)老服務(wù)體系嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，中國(guó)已具備建立與中等發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)，但多項(xiàng)政策仍存在較大差距，使養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨著突出矛盾。

中國(guó)保監(jiān)會(huì)一位官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，中國(guó)過(guò)去的養(yǎng)老是在“救濟(jì)”層面，現(xiàn)在到了由救濟(jì)轉(zhuǎn)向“保障和福利”的時(shí)候了。轉(zhuǎn)向的一個(gè)標(biāo)志是目前尚在研討中的基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃。強(qiáng)調(diào)以“新的視角”制定養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，按照新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件來(lái)構(gòu)建各項(xiàng)體制與政策。

與任何有效的創(chuàng)新都要立足于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)一樣，“構(gòu)建新的養(yǎng)老服務(wù)體系，一定要尊重當(dāng)前已經(jīng)形成的養(yǎng)老服務(wù)格局，在現(xiàn)實(shí)的條件中通過(guò)矛盾分析以及與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較，特別是數(shù)量計(jì)算來(lái)確定新的規(guī)劃?！痹摴賳T表示。

《財(cái)經(jīng)》記者從多渠道獲悉，在日益嚴(yán)峻緊迫的養(yǎng)老困局和碎片化保障體系的雙重壓力下，民政部、人力資源和社會(huì)保障部、發(fā)改委等部門正在研究制定相對(duì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的養(yǎng)老政策規(guī)劃，一個(gè)帶有中國(guó)特色的養(yǎng)老服務(wù)體系呼之欲出。

目前處于征求意見(jiàn)階段的“十二五”基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃強(qiáng)調(diào):中央制定全國(guó)總體規(guī)劃，確定建設(shè)目標(biāo)和主要任務(wù)，制定優(yōu)惠政策，支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè);地方根據(jù)規(guī)劃要求，承擔(dān)主要建設(shè)任務(wù)，落實(shí)優(yōu)惠政策，推動(dòng)形成基層網(wǎng)絡(luò)，保障其可持續(xù)發(fā)展。

國(guó)家發(fā)改委著手做的是養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施投入。2009年啟動(dòng)的基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工程，在2010年將由五個(gè)試點(diǎn)省市鋪向全國(guó)。

補(bǔ)欠債，修制度

《中國(guó)養(yǎng)老制度改革的長(zhǎng)征》一書指出，迅速老化和迅速發(fā)展的中國(guó)需要一個(gè)覆蓋面廣泛的退休制度，提供充分并且價(jià)格合適的福利。

相關(guān)的“十二五”規(guī)劃研究報(bào)告發(fā)現(xiàn)，中國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化缺乏有效的制度安排，在養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面窄，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)滯后于農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)要求?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)也缺乏可持續(xù)性。

王振耀介紹說(shuō)，中國(guó)是在沒(méi)有建立起普及型養(yǎng)老體系的條件下進(jìn)入老齡化的，全國(guó)只有部分城市人口和少量農(nóng)村人口加入了養(yǎng)老保險(xiǎn)。

此外，青壯年農(nóng)民外出打工還導(dǎo)致不少村莊內(nèi)聚力下降甚至解體，進(jìn)而惡化了老年人的保障狀況。

值得玩味的現(xiàn)象是，本來(lái)城市計(jì)劃生育政策執(zhí)行較為嚴(yán)格，城市的老齡化問(wèn)題應(yīng)更為突出。但受青壯年農(nóng)民外出打工影響，中國(guó)出現(xiàn)了城鄉(xiāng)同步老齡化，農(nóng)村的老齡化程度實(shí)際上要高于城市的現(xiàn)象。有數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)農(nóng)村老年人口已超過(guò)1億，老齡化率達(dá)到15%，高于全國(guó)平均水平。

中央層面已經(jīng)意識(shí)到，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低對(duì)社會(huì)保障功能發(fā)揮的影響。全國(guó)人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委副主任委員烏日?qǐng)D2009年?duì)款^研究提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次。他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，“我們最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，對(duì)基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，現(xiàn)在只是實(shí)現(xiàn)快慢的問(wèn)題。”

不過(guò)，提高統(tǒng)籌層次需要一系列配套措施的推進(jìn)。烏日?qǐng)D帶領(lǐng)的課題組認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障制度呈現(xiàn)嚴(yán)重碎片化，在社會(huì)保障制度模式本身還需要明確的背景下，提高統(tǒng)籌層次不可避免地要與制度模式本身的改革結(jié)合起來(lái)。

建立保護(hù)底線

相關(guān)部委努力的方向，是提供一個(gè)覆蓋所有老人的保護(hù)底線。

尹志遠(yuǎn)所在的人力資源和社會(huì)保障部養(yǎng)老司提供的解決方案是，首先要把城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，這個(gè)擴(kuò)大公共養(yǎng)老金制度覆蓋的努力包括三個(gè)人群。

尹志遠(yuǎn)表示，要把城鎮(zhèn)過(guò)去因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力差而未繳費(fèi)的困難集體企業(yè)中未參保的企業(yè)員工納入制度安排，“在制度上我們雖然已經(jīng)覆蓋了集體企業(yè)，但這部分人員到了退休年齡而沒(méi)有保障，我們今年的一個(gè)重任就是拿出方案，解決這大約500萬(wàn)左右人員的保障問(wèn)題?！?/p>

接下來(lái)是城市里的無(wú)收入老年人，要解決60歲以上沒(méi)有工作過(guò)、現(xiàn)在也沒(méi)有任何收入的老年人的養(yǎng)老保障問(wèn)題，也是下一步的工作重點(diǎn)。還有一種人，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)不滿15年，因此沒(méi)有長(zhǎng)期保障。

“初步估計(jì)這三個(gè)人群可能有八百萬(wàn)到一千萬(wàn)的樣子，他們有了養(yǎng)老保障，從制度上我們就把城鎮(zhèn)老年人全覆蓋了?！币具h(yuǎn)說(shuō)。

尹志遠(yuǎn)指出，現(xiàn)在初步研究的是一個(gè)兜底的辦法，不一定是個(gè)完整的制度，“把握的原則是要略低于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，高于城市居民最低生活保障水平，大概在這個(gè)空間里來(lái)確定。這樣養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)從制度上就做到全覆蓋了。我們要先有制度保障，再解決水平高低問(wèn)題?！?/p>

王振耀認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)社會(huì)福利政策實(shí)行重大調(diào)整，“目前取得基本共識(shí)的是福利津貼制度，也就是我們?cè)谕苿?dòng)的高齡津貼?，F(xiàn)在有5000多萬(wàn)老人領(lǐng)退休金，2000多萬(wàn)拿低保，還有500多萬(wàn)人是‘五保戶’;如果退休金加上低保、五保和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，全部大概是8000萬(wàn)左右的老人能夠老有所養(yǎng)。”

此外，中國(guó)年齡在80歲以上的老人有1800萬(wàn)，如果能將其全部覆蓋，全國(guó)大體就能有1億左右的老年人算是“老有所養(yǎng)”。