城市化應(yīng)從單純的人口比率提高，轉(zhuǎn)向更加關(guān)注公共服務(wù)覆蓋面的擴(kuò)大

今后20年，中國人口轉(zhuǎn)變的后果將進(jìn)一步顯現(xiàn):2015年前后勞動年齡人口停止增長，2030年前總?cè)丝谶_(dá)到峰值。對于一個長期依靠豐富而廉價勞動力實現(xiàn)高增長的國家來說，應(yīng)對這些重大轉(zhuǎn)變帶來的挑戰(zhàn)至關(guān)重要。而從“劉易斯轉(zhuǎn)折點”視角探討二元經(jīng)濟(jì)的消失及政策含義，有助于認(rèn)識農(nóng)民工地位和身份變化趨勢，加快促進(jìn)城市化進(jìn)程。

“蓄水池”不復(fù)存在

“劉易斯轉(zhuǎn)折點”到來之前，農(nóng)業(yè)勞動力剩余嚴(yán)重，勞動邊際生產(chǎn)力低下，勞動力轉(zhuǎn)移不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民外出也不引起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變化。這時候的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)只是在邊際上，且不穩(wěn)定地吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力，農(nóng)業(yè)仍是剩余勞動力的“蓄水池”。但在進(jìn)入“劉易斯轉(zhuǎn)折點”之后，情況將發(fā)生本質(zhì)變化。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對于勞動力大規(guī)模外出做出了調(diào)整，農(nóng)業(yè)技術(shù)變化轉(zhuǎn)向以節(jié)約勞動力為導(dǎo)向。以1978年-1998年與1998年-2008年兩個時期相比，中國農(nóng)用大中型拖拉機(jī)總動力數(shù)，年均增長率從2.0%提高到12.2%，小型拖拉機(jī)增長率從11.3%降到5.2%。農(nóng)業(yè)機(jī)械化的加速及勞動節(jié)約傾向，印證了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的實質(zhì)性減少。

城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對農(nóng)民工依賴日益加深，形成了剛性需求。城鎮(zhèn)所需勞動力凈增量幾乎完全來自農(nóng)村。

據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查，2008年底，全國打工六個月以上的農(nóng)民工為2.25億人，其中跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動農(nóng)民工為1.4億人，占62.3%;本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民工8500萬人，占37.7%。在外出就業(yè)農(nóng)民工中，舉家外出戶農(nóng)民工為2859萬人，占12.7%。

在“劉易斯轉(zhuǎn)折點”之前，城鎮(zhèn)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對勞動力需求的周期性變化，通常導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量的反向增減，農(nóng)業(yè)就業(yè)規(guī)模不由自身需求決定，農(nóng)業(yè)是剩余勞動力的蓄水池。

但在轉(zhuǎn)折點到來情況下，城鎮(zhèn)和非農(nóng)勞動力需求發(fā)生波動，農(nóng)業(yè)不再是剩余勞動力的蓄水池。而中國遭遇金融危機(jī)后農(nóng)民工就業(yè)的迅速調(diào)整，驗證了勞動力市場性質(zhì)的根本性變化。

擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面

經(jīng)濟(jì)學(xué)家托達(dá)羅認(rèn)為，吸引農(nóng)村遷移者是用城市失業(yè)率修正過的城鄉(xiāng)預(yù)期工資之差。這就形成一個悖論，所有改善遷移者狀況的努力，都會引起蜂擁而入，反而惡化城市就業(yè)和居住環(huán)境。

一旦農(nóng)業(yè)不再是蓄水池，勞動力流動不再“有來有去”，該理論便失去存在基礎(chǔ)，據(jù)此對勞動力流動進(jìn)行管理，就不再符合時代要求。

調(diào)查顯示，中國農(nóng)民工中接近70%在城市居住已超過三年，39%超過八年。雖然他們已在統(tǒng)計意義上算做城市人口，促成了46%的城市化率，但許多人并沒有獲得城市戶口，即按戶籍統(tǒng)計，非農(nóng)業(yè)人口比重只有33%。這意味著大多數(shù)農(nóng)民工并未享受到均等的公共服務(wù)和社會保護(hù)，危機(jī)首當(dāng)其沖，就業(yè)和收入不穩(wěn)定，社會保障覆蓋率低，成為城市邊緣人和脆弱群體。

事實上，統(tǒng)計為城市常住人口的農(nóng)民工及其家屬，并沒有享受到與城市戶籍人口相同的社會保障覆蓋，在義務(wù)教育、保障性住房等公共服務(wù)方面，也沒有獲得均等權(quán)利。

因此，中國未來的城市化應(yīng)該從單純的人口比率提高，轉(zhuǎn)向更加關(guān)注公共服務(wù)覆蓋面擴(kuò)大，通過消除常住人口城市化率與非農(nóng)戶籍人口比率之差，實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。

公共服務(wù)應(yīng)趨均等

作為發(fā)展型政府和競爭型政府，中國地方政府在財政分權(quán)條件下，有著強(qiáng)烈的發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的激勵，嘗試以有效方式最大化干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動，包括直接介入經(jīng)濟(jì)活動和提供公共物品。

然而，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂布特認(rèn)為地方政府若對居民數(shù)量具有特定需求和偏好，則會通過調(diào)整自身公共服務(wù)供給行為，以吸引或排斥遷移者。

在勞動力無限供給條件下，勞動力不會成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸要素，因而，地方政府的主要干預(yù)領(lǐng)域不在勞動力市場，而是集中在招商引資。

而一旦到達(dá)劉易斯轉(zhuǎn)折點，勞動力短缺會經(jīng)常發(fā)生，企業(yè)開始通過提高工資和改善工作條件展開對勞動者的競爭，地方政府也具有了激勵介入勞動力市場、提高對農(nóng)民工的公共服務(wù)水平、幫助本地獲得更好的勞動力供給環(huán)境。

這種政策反應(yīng)，主要表現(xiàn)在四方面:

首先，著眼于保護(hù)勞動者的立法和執(zhí)法。新的立法大幅度規(guī)范了企業(yè)用工行為，提高了勞動力市場制度化水平。近年來與農(nóng)民工有關(guān)的勞動爭議案件大幅增加，具有某種內(nèi)生性，即主要由于勞動法規(guī)的頒布，勞動者感覺更有法可依，以及勞動供求關(guān)系變化和政府對于社會和諧的關(guān)注，使勞動爭議案件的仲裁和判決，天平更加偏向勞動者一方。

其次，勞動力市場制度作用加強(qiáng)。典型的變化是最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整頻率和幅度的提高。該制度實施初期的特點是標(biāo)準(zhǔn)低、調(diào)整頻率小、較少適用于農(nóng)民工。隨著2004年后民工荒普遍出現(xiàn)，中央政府要求各地至少每兩年調(diào)整一次，各城市政府也感受到勞動力短缺的壓力，競相提高最低工資水平。

再則，社會保障包容性增強(qiáng)。中央出臺了針對農(nóng)民工的職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系接續(xù)和轉(zhuǎn)移辦法。地方政府提供社會保護(hù)的積極性更為突出。

一是近年在基本養(yǎng)老保險上的支出已經(jīng)超過中央政府;二是利用金融危機(jī)時期中央的寬松政策，有意識地降低農(nóng)民工的繳費水平，擴(kuò)大覆蓋率;三是推動農(nóng)民工子女義務(wù)教育狀況的改善;四是在幫助農(nóng)民工追索拖欠工資、仲裁勞動爭議，以及同等待遇等方面作用增強(qiáng)，傾向性改變。

最后，戶籍制度改革加快。該制度的功能是阻止勞動力流動和提供不均等的公共服務(wù)。從這個角度看，大規(guī)模勞動力流動已經(jīng)說明戶籍制度改革進(jìn)展較大。此外，由于勞動力短缺壓力，城市政府不斷降低農(nóng)民工落戶條件。

農(nóng)民工仍難以市民化

利用“劉易斯轉(zhuǎn)折點”帶來的“蒂布特激勵”，推進(jìn)城市化的一個有效途徑，是通過勞動力市場制度建設(shè)，為農(nóng)民工就業(yè)提供更加穩(wěn)定的保障與保護(hù)。

在此基礎(chǔ)上，逐步把制度建設(shè)推進(jìn)到更大范圍的公共服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)真正意義上的城市化及城市化與非農(nóng)化的同步。

然而，推進(jìn)農(nóng)民工市民化的制度條件并非萬事俱備。在1994年分稅制改革之后，形成了中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)的不對稱關(guān)系。雖然發(fā)展型地方政府有更大的激勵改善對農(nóng)民工的公共服務(wù)，在實質(zhì)上推進(jìn)戶籍改革，現(xiàn)行財稅制度卻會使它們陷入捉襟見肘境地。

通過財稅制度改革，提高地方政府財政比重，使其財權(quán)與事權(quán)更加對稱，是推進(jìn)深度城市化的關(guān)鍵，也符合政府職能改革的正確方向?！?/p>

(作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長)