上海軌道交通建設(shè)由政府全力主導(dǎo)，由此形成的融資模式單一化，使市區(qū)兩級財政面臨壓力;同時地鐵系統(tǒng)所涉運(yùn)營主體、監(jiān)管層以及經(jīng)營方等關(guān)系龐雜，弊端在所難免

《財經(jīng)》記者 鄢建彪

即使是老上海，也會有點(diǎn)不適應(yīng)最近一段時間集中開通的軌道交通。去年以來，上海新開通了5條軌道(含兩個二期工程，不算13號世博專線)，并有兩處延伸段開通。特別是最近半年時間，軌交地圖幾乎一月一變。

打開上海軌道交通地圖，已經(jīng)變成了一個蛛網(wǎng)狀，而在10年前，只有1號線和2號線，孤零零地畫了個“十”字狀。

世博，是上海軌交發(fā)展的加速器。

到2010年4月20日，不算磁懸浮和世博專線，上海已經(jīng)開通11條軌道交通線路，總長410公里，排在全世界城市軌道交通的第二位，僅比倫敦少20公里左右。今天，軌交已經(jīng)成為上海人出行最重要的公共交通工具，它承擔(dān)了公交總運(yùn)力的50%。每天，大約有500萬人次乘坐軌交。

準(zhǔn)生證提前發(fā)放

“世博申辦成功，同濟(jì)做了第一輪的世博交通發(fā)展戰(zhàn)略。2005年給建交委提交方案，主要想法就是，希望借世博的機(jī)會，更新上海的交通系統(tǒng)?！眳⑴c世博交通規(guī)劃的同濟(jì)交通學(xué)院副院長陳小鴻接受《財經(jīng)》記者采訪時說。

軌道交通建設(shè)審批權(quán)由中央控制，項目立項、建設(shè)進(jìn)度等均需上報國務(wù)院審批。雖然2005年實施宏觀調(diào)控后，全國各地有不少地鐵項目都下馬了，但由于世博，上海的項目審批仍比較順利。

2005年7月26日，國家發(fā)改委批復(fù)并原則同意了上海市快速軌道近期建設(shè)規(guī)劃確定的建設(shè)目標(biāo)，即在2005年至2012年間新建10個快速軌道交通項目(含既有線延長線)，線路全長389公里，并提出，在2010年前，圍繞解決世博會交通問題，重點(diǎn)抓好相關(guān)軌道交通線路的建設(shè)。劃入世博配套工程建設(shè)的軌道交通線路就有六條，總里程達(dá)134公里，總建設(shè)資金約680億元。

據(jù)同濟(jì)大學(xué)交通學(xué)院教授顧保南介紹，軌道交通的前期規(guī)劃一般在5至10年之前，當(dāng)前建設(shè)好的軌道線路仍遵從前期的規(guī)劃設(shè)想，并不存在為世博而重新規(guī)劃。但是，建設(shè)以及投入運(yùn)營的時間確實往前推了。

最明顯的例子就是世博專線(13號線)的運(yùn)營實施。起初13號線并沒有納入2010年之前的建設(shè)進(jìn)程。因為世博，13號線的“準(zhǔn)生證”提前發(fā)放——13號線提前開通的部分屬世博園內(nèi)專用軌道交通，不納入軌道交通運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)，而是憑世博會門票免費(fèi)乘坐。此外，8號線、10號線等也提前1至2年完工。

財務(wù)負(fù)擔(dān)

地鐵投資浩大。它既為上海人帶來了巨大的出行方便，也帶來了不小的財政壓力。上海軌道交通已通車的400多公里，總耗資高達(dá)2380億元。

根據(jù)規(guī)劃至2020年的《上海市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃方案》，屆時，上海規(guī)劃城市軌道線路總長度達(dá)880公里。市長韓正表示，未來還需要投入2100億元。資金來源分兩部分:60%銀行貸款，另外40%則是政府財政提供的資本金。若加上現(xiàn)有11條線的銀行貸款，資金缺口共計約1000億元。

原上海鐵道學(xué)院副校長孫章表示，按照國際慣例，在城市高速發(fā)展階段，可拿出GDP的1%投入到軌道交通的建設(shè)上。上海統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2009年上海實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)14900.93億元，財政收入為2540.3億元。按照孫章的算法，上海每年可以拿出100多億元做軌道建設(shè)。

上海在軌道交通建設(shè)的投入分為兩部分。一是建設(shè)費(fèi)用，二是后期的運(yùn)營費(fèi)用。財政所承擔(dān)的壓力，從成熟的1號線經(jīng)營情況可見一斑。

上海地鐵1號線是上海第一條地鐵線路，也是一條跨越南北區(qū)域的大動脈，作為人流最旺的一條線路，它于2001年被裝入上市公司上海申通股份有限公司(申通股份)，這也是申通股份旗下最主要的資產(chǎn)。

申通股份的收入包括票務(wù)收入，以及車廂內(nèi)、各站點(diǎn)等的廣告收入。查閱申通股份2009年財報可知，2009全年公司凈利潤約1.023億元。不過，申通股份享有1號線經(jīng)營權(quán)，前期的建設(shè)投入則由其母公司、國資背景的上海申通集團(tuán)有限公司承擔(dān)。申通集團(tuán)還需支付其他線路的運(yùn)營資金空缺。

雖然申通股份的業(yè)績看起來不錯，但據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，目前除1、2、3號線，上海的其他線路經(jīng)營情況并不樂觀。工商資料顯示，2008年，申通集團(tuán)及關(guān)聯(lián)企業(yè)負(fù)債合計796.8億元。近5年來，申通集團(tuán)的虧損額仍呈上升態(tài)勢。

主體之變

伴隨財務(wù)壓力，上海軌道交通建設(shè)、運(yùn)營的主體歷年來多有變化。在上海軌道交通起步階段，1994年成立了上海地鐵總公司負(fù)責(zé)線路的運(yùn)營和建設(shè)。

為適度引入競爭，2000年4月28日，當(dāng)時的市建委、市計委推出了軌道交通“四分開”模式，將軌道交通的建設(shè)、融資、運(yùn)營以及監(jiān)管等工作分由不同部門和企業(yè)承擔(dān)。負(fù)責(zé)投融資的上海申通地鐵集團(tuán)有限公司(下稱申通集團(tuán))由此誕生，同時還成立了旗下子公司上海地鐵運(yùn)營有限公司，負(fù)責(zé)1、2號線的運(yùn)營。

工商資料顯示，申通集團(tuán)由上海久事集團(tuán)有限公司和上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司投資組建，注冊資金620億元，其中久事集團(tuán)占股比例為66.77%，上海城建為33.23%。久事和上海城建是上海政府最重要的融資平臺。

2009年前，上海地鐵均交予兩家公司運(yùn)營:上海地鐵運(yùn)營公司負(fù)責(zé)1、2、3、4號線的運(yùn)營，2003年成立的上?，F(xiàn)代軌道交通有限公司負(fù)責(zé)5、6號線的運(yùn)營。

2009年初，上海地鐵運(yùn)營有限公司、上?，F(xiàn)代軌道交通有限公司被撤銷。在申通集團(tuán)旗下，組建上海軌道交通運(yùn)營管理中心、上海地鐵第一、第二、第三、第四運(yùn)營公司，簡稱為“1+4”模式。

從3號線開始，以項目公司為工程主體的模式試行，負(fù)責(zé)建設(shè)、融資、運(yùn)營環(huán)節(jié)。如3號線項目公司為上海軌道交通明珠線發(fā)展有限公司，11號線南段為上海軌道交通11號線南段發(fā)展有限公司等;1號線則拆解出經(jīng)營權(quán)，作為經(jīng)營資產(chǎn)裝入申通集團(tuán)旗下上市公司申通股份。

上海軌道交通建設(shè)由政府全力主導(dǎo)，由此形成的融資模式單一化，使得市區(qū)兩級財政面臨壓力;同時地鐵系統(tǒng)所涉運(yùn)營主體、監(jiān)管層以及經(jīng)營方等關(guān)系龐雜，弊端在所難免。

或借鑒“香港模式”

據(jù)第三方機(jī)構(gòu)中投顧問的一份報告，目前國外軌道交通投融資模式主要有三種類型:

一是政府包辦模式。即以政府為投融資主體，利用財政資金，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織實施城市軌道交通工程，政府作為信貸擔(dān)保人，進(jìn)行一系列融資引貸活動。

二是市場化融資模式。政府投入部分建設(shè)資金，引入社會化投資主體，并為地鐵公司提供融資擔(dān)保，采用商業(yè)原則經(jīng)營，負(fù)責(zé)項目的融資、建設(shè)、運(yùn)營、開發(fā)、投資回報以及還本付息，即“香港模式”。

三是混合投融資模式。政府和私營公司聯(lián)合投資，由政府財政向城市軌道交通開發(fā)部門提供補(bǔ)貼、減免稅收獲低息融資的方式。

上海的軌道交通建設(shè)為第一種模式，即財政撥款加銀行貸款的模式。上世紀(jì)90年代后期，上海由最初的市財政撥款改為實行“市區(qū)兩級財政分工模式”，2000年起組建上海申通集團(tuán)作為市級投資主體代表，并成立項目子公司負(fù)責(zé)項目融資、建設(shè)。

如此模式下，申通公司代表市一級政府，其余股東由線路經(jīng)過的各區(qū)地方政府相應(yīng)成立軌道交通投資公司組成，各參股方向項目公司注入一定比例資本金，其余則借助銀行貸款。如11號線北段工程總投資約238億元，申通公司和沿線區(qū)政府投入42%的資本金，其余58%則為政府擔(dān)保的銀行貸款。

在中投顧問物流行業(yè)分析師黎雪榮看來，上海或可借鑒“香港模式”，即政府只以股東的形式介入軌道交通建設(shè)，負(fù)責(zé)監(jiān)督，將運(yùn)營權(quán)直接交給引入的私有企業(yè)，同時賦予部分地鐵的沿線土地開發(fā)權(quán)給運(yùn)營公司?！斑@有兩個好處，地方政府可以不遺余力推動城市建設(shè)，且無需面對巨額的財政壓力，負(fù)重前行”。

雖然地鐵公司的財報不好看，但是，地鐵沿線的人們卻因地鐵享受到巨大的好處。一個最明顯的例子就是，地產(chǎn)商會把“地鐵沿線”作為一個重要的賣點(diǎn)。同樣品質(zhì)的房子，靠近地鐵與否，價格差別會非常明顯?！跋愀勰Ｊ健钡暮锰幵谟?，它讓地鐵建設(shè)者和運(yùn)營者也能分享地鐵為城市帶來的升值，而不是“地鐵公司花錢，地產(chǎn)商賺錢”的模式?！?/p>