通過推動(dòng)福利政治的民主化，讓更多的民眾參與社會(huì)福利政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估

在世界經(jīng)濟(jì)逐漸走向一體化的背景下，各國的社會(huì)保障改革也在相互借鑒。世界銀行也在對各國社會(huì)保障的財(cái)政運(yùn)作和制度建構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

鑒于此，借鑒鄰國日本和韓國在老齡化進(jìn)程中所積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對中國無疑很重要。

“少子老齡化”異同

厘清中國與日本、韓國之間的異同，首先看經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景。

從問題的表象看，中、日、韓三國面臨的“少子老齡化”問題具有相通性。比如，少子老齡化發(fā)展速度快，被稱為壓縮型少子老齡化社會(huì)。此外，對老年福利財(cái)政投入偏低，家庭和社區(qū)對老人照顧所承擔(dān)的責(zé)任大，社會(huì)福利專業(yè)化程度偏低等。

面臨的問題雖有形同性，但問題產(chǎn)生的社會(huì)背景以及社會(huì)結(jié)構(gòu)上則有較大差異，主要表現(xiàn)在三方面:

其一，建構(gòu)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的時(shí)間差。1970年日本65歲以上老年人口突破7%，進(jìn)入老齡化社會(huì)。日本早在1960年就推行了全民醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2000年又增加了護(hù)理保險(xiǎn)制度，形成醫(yī)療、養(yǎng)老、護(hù)理綜合服務(wù)體系。

韓國的養(yǎng)老制度采取了漸進(jìn)方式。早在1963年國會(huì)就通過了健康保險(xiǎn)法，由于政治和財(cái)政的原因，推遲到1977年才開始實(shí)施。最初以有500人雇員以上的企業(yè)為覆蓋對象，1981年擴(kuò)大到300人企業(yè)，1988年覆蓋到十人以上企業(yè)，1989年實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋。

全民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)想是在1988年提出的，并在當(dāng)年把養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋到了有十人以上雇員的小型企業(yè)。此后，1999年的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，把覆蓋面又?jǐn)U大到了個(gè)體企業(yè)、家庭主婦等，終于實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。2008年7月，又在全國推行護(hù)理保險(xiǎn)制度。

韓國僅僅用了30多年的時(shí)間，就完成了醫(yī)療、養(yǎng)老、護(hù)理綜合服務(wù)制度體系的建構(gòu)。

2000年，韓國65歲以上老年人口首次突破7%，進(jìn)入老齡化社會(huì)。雖然韓國沒有像日本那樣，留有十年時(shí)間應(yīng)對老齡化社會(huì)的到來，但還是趕在此之前，基本完成了老年人基本生活保障的全覆蓋。

但是，中國并沒有能夠在老齡化到來之前，解決好全民養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題。這會(huì)加重今后養(yǎng)老財(cái)政負(fù)擔(dān)，在養(yǎng)老服務(wù)水準(zhǔn)上與日本、韓國拉開了距離。

其二，社會(huì)結(jié)構(gòu)上存在差異。日本進(jìn)入老齡化社會(huì)前后，其中產(chǎn)階層基本上成為主流社會(huì)階層，低收入階層所占比重并不高。所以，大多數(shù)人在中年時(shí)期開始購置家業(yè)，并通過各種方式為自己積累養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，政府的政策重點(diǎn)也放在了開拓福利服務(wù)和提高質(zhì)量上。

但是，韓國在進(jìn)入高齡化社會(huì)前后，低收入階層仍然占據(jù)較高比重，中產(chǎn)階層的力量還沒有能夠成為足以支撐社會(huì)的主要支柱。因而，解決貧困老人的生活保障問題，始終是韓國社會(huì)政策的一個(gè)焦點(diǎn)。

在老年人貧困問題上，中國的問題會(huì)更為突出。因?yàn)橹袊恰拔锤幌壤稀保毨Ю夏耆丝趩栴}的壓力會(huì)很大，解決貧困老年人的基本生活保障，將是一個(gè)長期的、艱難的社會(huì)工程。

其三，社會(huì)貧富差距大也是中國的一個(gè)特點(diǎn)。在解決貧困老年人基本生活保障的同時(shí)，還要兼顧中產(chǎn)階層老年人口的福利服務(wù)需求。因?yàn)樗麄兪侵饕募{稅人，政府福利政策要體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)均衡的原則。

日韓的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

從日本和韓國的經(jīng)驗(yàn)中可以概括出三個(gè)原則:

第一，全民性原則。作為國家公共政策的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障，應(yīng)該以全體公民為對象。

第二，權(quán)利性原則。應(yīng)該把享受或者接受社會(huì)保障作為公民的一項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行規(guī)定。

第三，選擇性原則。要面對不同階層的需求，提供多種福利型的服務(wù)保障，賦予國民以選擇的權(quán)利。

企業(yè)、民間團(tuán)體對養(yǎng)老服務(wù)供給的參與非常重要。日本和韓國通過制度和法令，敦促企業(yè)對社會(huì)福利事業(yè)的捐贈(zèng)和參與。大型企業(yè)和行業(yè)一般都設(shè)有基金會(huì)，為參與社會(huì)福利服務(wù)的民間團(tuán)體和志愿者提供活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)也舉辦各種福利事業(yè)。

近些年韓國還在普及“敬老堂”和“鄰人愛”活動(dòng)?！熬蠢咸谩被顒?dòng)是由政府和志愿者團(tuán)體共同參與，即在社區(qū)開設(shè)為低收入老人提供午餐、健康咨詢以及余暇活動(dòng);“鄰人愛”活動(dòng)主要是商業(yè)機(jī)構(gòu)通過發(fā)行社區(qū)貨幣，幫助低收入家庭和老人解決生活上的困難。

政治的民主化不可或缺。日本和韓國都比較重視通過推動(dòng)福利政治的民主化，使更多的民眾參與社會(huì)福利政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估。

比如，在各級(jí)政府部門中都設(shè)有各種社會(huì)福利審議會(huì)和專業(yè)委員會(huì)，福利財(cái)政規(guī)劃、福利事業(yè)計(jì)劃、福利政策實(shí)施的評(píng)估等，都由這些委員會(huì)操作，政府的責(zé)任主要是宏觀控制。

中國不僅要向日本和韓國借鑒成功的經(jīng)驗(yàn)，還要借鑒失敗的教訓(xùn)。

韓國在制定《護(hù)理保險(xiǎn)》制度時(shí)，借鑒日本失敗的教訓(xùn)，沒有把護(hù)理保險(xiǎn)作為一項(xiàng)獨(dú)立的保險(xiǎn)體系，而是把它和國民醫(yī)療保險(xiǎn)體系套在一起。

參加國民醫(yī)療保險(xiǎn)的同時(shí)自動(dòng)參加護(hù)理保險(xiǎn)，這樣既減少了保險(xiǎn)費(fèi)用運(yùn)作的社會(huì)成本，又?jǐn)U大了繳納護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)用的人口，在一定程度上穩(wěn)定了護(hù)理保險(xiǎn)的財(cái)源。

而日本把《護(hù)理保險(xiǎn)》制度從醫(yī)療保險(xiǎn)制度中剝離出來，以40歲以上和65歲以下的中高年人口為參保對象，雖然兼顧了代際之間的負(fù)擔(dān)不均衡問題，但是參保人基數(shù)小，護(hù)理保險(xiǎn)財(cái)源不穩(wěn)定。護(hù)理保險(xiǎn)制度究竟能不能持續(xù)下去，多數(shù)民眾持懷疑態(tài)度。

日本在養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)作上的失誤，也值得借鑒。比如，由于對高齡化發(fā)展速度及其所帶來的沖擊并沒有足夠的認(rèn)識(shí)，制度設(shè)定階段把養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)給付水準(zhǔn)定得太高，導(dǎo)致入不敷出，財(cái)政壓力過大。為解決保險(xiǎn)財(cái)政財(cái)源，不得不逐步提高繳納率，使國民對養(yǎng)老保險(xiǎn)的穩(wěn)定性產(chǎn)生懷疑，致使不少年輕人不愿參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保率急劇下降。

作者為日本女子大學(xué)社會(huì)福利學(xué)科教授，兼任日本社會(huì)政策學(xué)會(huì)理事、日本福利文化學(xué)會(huì)副會(huì)長