筆者在一家集團性的房地產(chǎn)開發(fā)公司從事工程檔案管理工作，在工作中發(fā)現(xiàn)各地城建檔案館的檔案接收范圍普遍超出國家檔案局《城市建設(shè)檔案歸屬與流向暫行辦法》（檔發(fā)字[1997]20號，以下簡稱《辦法》）的規(guī)定。本文試簡要分析城建檔案館超范圍接收檔案的后果、原因及應(yīng)采取的對策。

一、違反《辦法》規(guī)定，城建檔案館擅自擴大檔案接收進館范圍帶來的不良后果

城建檔案館隨意擴大檔案接收進館范圍，帶來一系列不良后果：

1、浪費檔案管理資源，提高檔案管理的成本?！掇k法》對檔案的歸屬與流向作了科學(xué)合理的劃分，如根據(jù)《辦法》第二章第五條第四款規(guī)定，民用建筑、工業(yè)建筑工程項目僅需向城建檔案館移交總平面圖、綜合管線竣工圖、項目審批設(shè)計說明、工程地質(zhì)報告和竣工驗收文件材料及各種住宅標(biāo)準(zhǔn)圖等，但很多城市要求將“計劃立項批文，投資許可證，建設(shè)用地規(guī)劃許可證，征用地批復(fù)文件，土地出讓合同書，合作開發(fā)協(xié)議書，各種工程招標(biāo)定標(biāo)書中標(biāo)通知書，各種設(shè)計、監(jiān)理、招標(biāo)、造價等合同書，以及各種施工、開工、簽證、測試記錄、檢測報告等檔案材料的原件統(tǒng)統(tǒng)移交給城建檔案館保存，超出《辦法》規(guī)定接收范圍檔案數(shù)量的幾倍甚至幾十倍。擅自擴大接收范圍而進館的檔案，對于城建檔案館并無多大保存的利用價值，卻沉積在城建檔案館，占用了大量的庫容和設(shè)備，大大提高了檔案管理的成本，也增加了檔案管理和查找利用的難度，使真正有利用價值的檔案湮沒其中，管理質(zhì)量受到影響。

2、增加城建檔案館的工作量，浪費人力資源。不屬于城建檔案館接收范圍的檔案，數(shù)量繁多，對其真實性、有效性和完整性以及整理狀況的審查驗收耗時費力，接收進館之后利用價值不高，而對該部分檔案管理又不能隨意處置，嚴(yán)重浪費城建檔案館有限的人力資源。

3、擅自擴大接收范圍不利于建設(shè)、施工等單位利用檔案。比如，施工過程中形成的許多檔案只有一份原件，如建筑材料出廠合格證和檢驗報告等，而城建檔案館接收時幾乎將所有原件“一網(wǎng)打盡”，使建設(shè)、施工單位無法收集齊全檔案原件，而建設(shè)施工單位作為檔案的形成者和使用者，對施工過程具體材料的利用最頻繁、最細密，如鋼材應(yīng)力屬性、砼強度測試對建筑承載力的影響，以及工藝設(shè)備及空調(diào)、電梯的安裝運行記錄等，對設(shè)備的日常維護具有重要的指導(dǎo)作用，施工組織設(shè)計對施工員處理同類工程施工組織具有重要的借鑒意義。因此，擅自擴大城建檔案的接收范圍，不利于建設(shè)施工單位對檔案的利用，不利于充分發(fā)揮檔案的作用。

4、擅自擴大接收范圍，人為增加建設(shè)、施工等單位檔案收集整理負(fù)擔(dān)，有損依法行政政府形象，與目前國家倡導(dǎo)的盡量減少和簡化行政審批環(huán)節(jié)的要求和趨勢不相適應(yīng)。

二、擴大城建檔案歸檔接收范圍的原因分析

眾多城建檔案館不顧國家檔案行政管理部門的規(guī)定，擅自擴大檔案接收進館范圍，其原因主要是：

1、體制決定權(quán)力，部門利益做怪，檔案行政管理部門無能為力。從目前城建檔案館的管理體制來看，絕大部分城建檔案館的編制、經(jīng)費由建設(shè)或規(guī)劃行政主管部門管理，檔案行政管理部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，由于缺乏人事、經(jīng)費的剛性制約，致使各級檔案行政管理部門對城建檔案的監(jiān)督指導(dǎo)力不從心。在這種體制下，某些規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的制定，難免存在強化自身權(quán)力和利益的取向，檔案行政主管部門幾乎成了擺設(shè)，而且由于行業(yè)部門檔案工作自我認(rèn)識的局限，對其歸屬和流向等的界定難以做到客觀全面、科學(xué)合理，于是出現(xiàn)了城建檔案館的檔案接收范圍大幅度超出《辦法》規(guī)定這種不正常的現(xiàn)象。

2、經(jīng)濟因素是城建檔案館擅自擴大檔案接收范圍的重要原因。《辦法》發(fā)布時，全國絕大部分城建檔案館為經(jīng)費自收自支或財政差額撥款單位，國家建設(shè)行政主管部門規(guī)定城建檔案館可按工程投資總額的千分之五收取檔案押金等費用，因此，檔案接收的范圍越廣，檔案審查驗收的點就越多，建設(shè)、施工單位順利完成檔案移交的難度就越大，檔案移交跨度時間拉長，由此產(chǎn)生的押金利息就越多，城建檔案館的收益就越多。同時，城建檔案館還直接為建設(shè)、施工單位代整理檔案，收取代整理檔案服務(wù)費，因此，擴大檔案接收范圍，就能大量增加檔案整理量，從而增加檔案整理的服務(wù)費收入，而且，擴大檔案接收范圍，增加了城建檔案館對每個項目檔案的審核點，更便于加強檔案審核驗收權(quán)，有利于檔案整理業(yè)務(wù)的掌握，無形中為檔案整理服務(wù)開辟了道路。雖然1998年國家取消了城建檔案保證金制度，此后絕大部分城建檔案館又紛紛改為財政全額或差額撥款單位，但是多年超范圍接收檔案的事實，已經(jīng)難以改變了。

3、城建檔案館的館藏量和工作量與人員配備和經(jīng)費預(yù)算直接掛鉤，擴大檔案接收范圍，就增加了館藏檔案數(shù)量，也就有利于為城建檔案館爭取更多的人員和經(jīng)費。

三、解決城建檔案館超范圍接收檔案問題的對策

1、各地在確定城建檔案歸屬與流向時應(yīng)以《辦法》為準(zhǔn)則?！掇k法》由國家最高檔案行政管理部門制定發(fā)布，科學(xué)界定了城建檔案的歸屬與流向，對各個主體的檔案管理職責(zé)進行了合理的分配，雖然《辦法》第三章第九條規(guī)定“城市建設(shè)檔案館接收本辦法范圍以外的檔案應(yīng)報請當(dāng)?shù)貦n案行政管理部門批準(zhǔn)”，但并非允許城建檔案館大幅度擴大接收范圍，《辦法》第四章附則第十七條已明確：“各地區(qū)各城市已制定的城建檔案館接收范圍的規(guī)定與本辦法不符的，以本辦法為準(zhǔn)?！币虼?，各地在制定城建檔案管理辦法、確定城建檔案歸屬與流向以及各城建檔案館在接收檔案進館時，理應(yīng)以《辦法》為準(zhǔn)則，切實遵照執(zhí)行，對違反規(guī)定的行為予以糾正。

2、將城建檔案移交范圍及保管期限的審核權(quán)上升到法的層面進行規(guī)定，并對違法行為規(guī)定相應(yīng)的處罰措施。在檔案法律法規(guī)中明確建設(shè)行政主管部門制定城建檔案歸檔范圍和保管期限表時，不得與國家檔案局頒布《辦法》相抵觸，并且必須經(jīng)過檔案行政管理部門的審核批準(zhǔn)，使之成為剛性約束。

3、加強檔案行政管理部門與各行業(yè)部門的協(xié)調(diào)，行業(yè)的檔案管理規(guī)范，應(yīng)當(dāng)由行業(yè)主管部門與檔案行政管理部門聯(lián)合制定。檔案管理作為一門科學(xué)，有其內(nèi)在的規(guī)律，各行業(yè)的檔案管理規(guī)范只有通過檔案行政管理部門的審核把關(guān)，才能剔除不符合檔案工作規(guī)律的因素，避免各行業(yè)各自為政，為自己“量身定做”的局限性，使檔案的歸屬與流向更加客觀科學(xué)，更加切合實際。