解放戰(zhàn)爭時期，電報檔案是我黨保密工作的重點之一。因為從1946年至1949年的三年中，上自黨中央下至地委，上自中央軍委下至軍分區(qū)，上自大區(qū)人民政府下至專署一級的人民政權，均處于大轉移、大變動之中，客觀形勢又要求上下級保持著極密切的聯系，于是上級對下級的指示，下級向上級的請示報告多采取電報形式。據統(tǒng)計，中央辦公廳機要處在1946年一年內就收到各地方、各部隊拍發(fā)來的電報1.6萬余份。由此可見，解放戰(zhàn)爭中電報成了上下級聯系的重要工具之一，隨之也產生了大量的電報檔案。隨著電臺的增設和電報的增多，1948年上半年，形成了黨務、軍隊、人民政權機要電訊工作的三大系統(tǒng)。這三大機要電訊系統(tǒng)在保密工作方面既有統(tǒng)一的方針政策和規(guī)章制度，又有各自不同的方法和特點。

黨務系統(tǒng)機要電訊的保密管理

黨務系統(tǒng)機要電訊工作有縱橫兩個方面，從黨中央辦公廳機要處到各中央局、分局、省委或地委機要處(科)為縱的方面；橫的方面有中央辦公廳機要處，中央社會部、情報部、統(tǒng)戰(zhàn)部、新華社的機要科和黨務廣播電臺等。黨務系統(tǒng)機要電訊保密工作與抗日戰(zhàn)爭時期有些相同，唯電臺和電報按密級分類方面是不同的。

解放戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國民黨利用現代化手段，或空中或地下，或在敵我交戰(zhàn)地區(qū)架設竊聽設施，或派特務潛伏于解放區(qū)，千方百計偵察我方電臺發(fā)報訊號，截收我方機密，判定我方指揮機關位置，實行偷襲、突擊或轟炸等等。為防止敵人偵破、猜譯我方密碼電報，黨務系統(tǒng)首先對電臺進行了劃分密級，電臺的分類也是電訊保密工作的主要措施。1947年11月24日《劉步奇關于建議電臺分三類系統(tǒng)給中共中央電》和1947年11月26日周恩來、任弼時《關于電臺分類問題給劉少奇并工委的復電》，對電臺分類作出了詳細地規(guī)定。

首先，黨務電臺分三類。第一類為絕密電臺，承擔絕密電報的收發(fā)。這種電臺所用的密碼、呼波、工作格式都是特定的，并且實行“一事一密制”，而且由首長控制使用；第二類為半秘密電臺，即黨內經常用的，黨內事務性電報多由此類電臺收發(fā)；第三類為公開電臺。凡公開電報“暫由新華社電臺擔負”接收或拍發(fā)。其次，建立中心電臺。胡宗南重點進攻陜北時，敵人有時用偵聽我方電臺訊號來判斷中共中央和中央軍委在陜北的位置，的確給我們增加了麻煩。為了迷惑敵人，也是為了更好的工作，1947年4月26日中共中央決定在山西臨縣三交鎮(zhèn)成立中央后方委員會機要科，集中建立了“總通報臺”，即一部份中央局、分局、省委等與黨中央的聯系的電報均由中央后委電臺承擔收轉，中央下發(fā)的部分電報也由總通報臺轉發(fā)。還有就是另設絕密通報臺。毛澤東、周恩來在1948年3月以前一直在陜北，指揮全軍作戰(zhàn)和全黨工作。在毛澤東、周恩來身邊有通信科，由科長江名震領導四部絕密通報電臺，與中央工委、中央后委、各前委、西北局、聯防司令部及有關地區(qū)直接聯系。通信科(實際為機要科)在黨中央的直接關懷和及時指導下，做到了既保密又適應了黨中央的需要。胡宗南用盡心機想從我方電臺訊號中判定中共中央機關轉戰(zhàn)陜北時的準確位置，卻屢屢撲空。

在電臺分為公開、半公開和絕密三類后，又對電臺的掌控進行了適當部署，一般是機密電臺由機要處(科)控制；半機密電臺由電訊管理局控制；公開電臺由新聞機關控制。同時，各中央局、分局或省委也對電臺進行了調整。1947年12月22日《中共晉察冀中央局關于整頓電訊機要工作的決定》，對電臺的管理作了如下規(guī)定：(一)為了更好地對電臺調整和分類，本地區(qū)內“各黨政軍之所有電臺及收報機，均應持正式公函到下列各電訊機關進行登記”。這里所說的“電訊機關”主要指中央局機要電訊管理委員會和邊區(qū)政府電訊管理局。不在上述兩個單位進行分類登記并“核準備案的電臺，均屬非法”。(二)保密委員會、機要電訊委員會對公安部門、社會部門、城工部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門、財經部門、新聞機關和軍事機關的電臺設置、布局和分類有進行檢查、監(jiān)督權，并可根據實際情況制訂機要保密條令和辦法。(三)電臺按密級分類后，各類電臺呼波、通報方法、電報格式和電臺工作格式均由機要電訊管理委員會和電訊局“統(tǒng)一編擬”。這項規(guī)定還對各類電臺人員提出了嚴格的紀律規(guī)定。如要“百倍的增加無線電報務人員的工作責任心，熟悉使用之機器，并嚴格遵守一切規(guī)定”；“認真實行獎懲”，立功受獎，泄密必罰；實行“一套工作，一套訓練”，就是除按密級對電臺分類外，還應實行各類電臺兩套制。此外，還要求工作人員，一切電臺要盡量減少發(fā)報，特別要“減少電臺訊號在空中出現，防敵竊密”。

為了保護機密電報檔案的安全，并與電臺分類配套，根據黨中央“一報一密制”的指示，各級機要部門在擬寫、拍發(fā)電報時根據不同的情況注意了電報的分類。首先是按密級分類，即一切發(fā)報必須按重要性、機密性、事務性和公開性分類。公開性電報中絕不包含機密內容；事務性電報中也不準寫有重要絕密事件。絕密電報要在絕密電臺用特定密碼拍發(fā)，公開電報在公開電臺拍發(fā)。其次是按內容分類。根據中共中央辦公廳的規(guī)定，一切發(fā)電應分為政治、黨務、軍事、政權建設、后勤供應、土地改革、農業(yè)生產、工人運動、勞動政策、城市工作、社會工作、外事活動、社會救濟工作、秘書工作、機要保密工作和行政管理工作等大類。在大類內還可劃分小類，如黨務類再分組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等。這樣分類的好處是，收到電報后有利于批辦。由于電報內容分類與機關設置對口，收到后可立即確定主辦者或參閱者，有的放矢，縮小知密面，以利于保密和保存。還有就是按地區(qū)編制電臺號。解放戰(zhàn)爭中有中共中央西北局、東北局、華東局和華北局，每一地區(qū)有特定的發(fā)報臺號。黨中央、中央后委和中央工委機要部門要求各電臺發(fā)報時，一定要在報頭或報尾注明發(fā)報臺、收報臺或轉報臺號，根據不同地區(qū)和不同電臺采取不同的機要保密措施。

政府系統(tǒng)機要電訊的保密管理

由于解放戰(zhàn)爭發(fā)展很快，到1948年許多大城市已取得了解放。在這些城市里，原隸屬于國民黨軍政當局管轄的電訊部門、電訊設備、電訊器材等已被人民政府接收。同時，由于新解放區(qū)迅速擴大，各個解放區(qū)已連成一片，東北、華北、西北、中南、西南和華東大區(qū)人民政府(軍政委員會)相繼成立，電訊業(yè)務急需開展。于是，各大區(qū)人民政府(軍政委員會)根據1948年11月2日《中共中央關于建立政府系統(tǒng)的電訊管理機構與統(tǒng)一電訊工作領導問題的指示》，以大區(qū)為單位首先成立了電訊管理局，并在保密工作上采取了行之有效的措施。

政府系統(tǒng)電訊管理局承擔著接收舊政權的電訊設備、器材、技術人員的任務，并著手在全國建立新的、為人民服務的電訊網絡。時間緊，任務重，沒有中國人民解放軍的支持是難以完成任務的。加上地方電訊部門在人力、物力上有支援前線和“保證軍需”的任務，因而政府系統(tǒng)電訊工作與人民解放軍電訊工作有千絲萬縷的聯系，在實際工作中也就實行了軍管的措施。政府系統(tǒng)電訊工作實行軍管后，加大了保密工作的力度。首先，從黨的或軍隊的機要部門、秘書部門或保衛(wèi)部門抽調機要電訊骨干作為電訊管理局領導人。他們既有電訊工作經驗，又有保密工作經驗。這些同志到電訊管理局后，一般都對機構、人員進行了整頓，并制訂出相應的制度，要求全體工作人員按制度辦事。在各電訊管理局制訂的工作條例、制度中，可以看到有堅決執(zhí)行中央軍委下達的《機要條令》和“保守秘密”等條款?？梢?，這些領導骨干是把政府電訊工作建設與保密工作聯系在一起的。其次是積極培訓電訊人員。由于政府電訊工作包括有線電、無線電兩個部分，需要各種各樣電訊技術人材。這些人材主要有三個來源：一是從黨的或軍隊的機要通訊部門抽調骨干；二是接收原國民黨的技術人員；三是招收的青年學生。后兩部分人員不但需要業(yè)務訓練，更需要政治教育和保密教育。因此，各電訊管理局成立后，一般都舉辦了訓練班，并請部隊機要、電訊人員上課，業(yè)務課、政治課、保密知識教育課同時進行。

由于解放戰(zhàn)爭迅速向新區(qū)發(fā)展，黨政軍各系統(tǒng)的電臺也迅速發(fā)展起來。有時一個地區(qū)有黨組織的電臺、政府的電臺、解放軍的電臺，還有鐵路、交通、公安、郵政、新聞單位設置的電臺。電臺多了，通訊聯絡方便了，但電報訊號滿天飛，失密或泄密的漏洞也多了。為了落實《中共中央關于建立建全政府系統(tǒng)的電訊管理機構與統(tǒng)一電訊工作領導的指示》精神，各大區(qū)電訊管理局決定：(一)凡在本區(qū)域的一切電臺，必須按絕密電臺、半機密電臺和公開電臺分開，并到電訊管理局進行登記。登記后，一切公開臺不準拍發(fā)和接收絕密電報；一切絕密電臺一般也不拍發(fā)公開電報。(二)絕密電臺必須使用黨中央規(guī)定的呼號、波長和密碼，并按中央軍委《機要條令》和中央保密委員會規(guī)定進行電訊聯絡。(三)一切黨政軍機關在本地區(qū)“新增設電臺應由各該主管機關負責人簽署申請書、登記表，呈交電訊機要管理委員會審核備案，并由電訊管理局發(fā)給證件”。

政府系統(tǒng)電訊工作接受政府的和黨的保密委員會指導、檢查和督促。有時以黨委名義給政府系統(tǒng)電訊部門下達指示，規(guī)定保密紀律。例如1947年12月22日《中共晉察冀中央局關于整頓電訊機要工作的決定》中，對政府系統(tǒng)電訊工作提出了很多要求。首先，必須執(zhí)行黨中央和中央辦公廳一切有關機要電訊和保密工作的方針、政策、指示、規(guī)章、制度等；必須執(zhí)行大區(qū)機要電訊管理委員會的“一切規(guī)定”。其次，政府電訊管理局應教育每個機要工作人員在使用密碼、呼號、波長、暗語、電報格式等方面遵守保密規(guī)定，力求“減少泄密機會”。對接收的舊政府和工廠企業(yè)的電訊技術人員，必須經過業(yè)務培訓和保密教育，并對其政治歷史進行審查，否則不準上崗從事電訊實際操作。還要求，政府機關應減少發(fā)電報，有些電報可改用“快郵代電”形式發(fā)出；增加徒步遞送文件，“防敵竊密”。政府首長承辦的機密文件、電報應交機要秘書保存在機要保密室內。凡不按此規(guī)定而造成丟失文電或泄密者，必須按照《機要條令》進行嚴肅處理。這在很大程度上確保了電報檔案，特別是機密電報檔案的安全與完整。

軍事系統(tǒng)機要電訊的保密管理

解放戰(zhàn)爭中，中國人民解放軍的電訊業(yè)務發(fā)展更快，上自中央軍委下至旅以上野戰(zhàn)部隊，上自大軍區(qū)下至軍分區(qū)，都建立和健全了機要電訊機構。中央軍委有三局；野戰(zhàn)軍和大軍區(qū)有機要處、通訊處；旅和軍分區(qū)以上機關有機要科、機要室、機要股、通訊大隊和電臺隊等，構成了強有力的機要電訊網。這個電訊網的形成，使部隊指揮更加靈便，聯系更加暢通，對解放戰(zhàn)爭的勝利起了巨大作用。現代化的通訊手段作用雖然巨大，但也有不可忽視的缺點，容易被敵人偵收、破譯而泄密。事實也是如此，從1946年至1947年一年內，敵人就截收、偵破我方電報100余起。其中有些是我方故設迷陣、誘敵上當的，但也確有因行為不慎而泄密的。1947年9月15日《中央軍委關于情報保密辦法的幾項補充規(guī)定》指出：國民黨軍方已經得到了我方電訊工作秘密情報，比如電臺的工作格式、密碼的使用和變化、電臺的聯絡用語、領導人在電報上署名的特點等等。國民黨的“國防部”還將這些印成小冊子通令其隸屬各戰(zhàn)區(qū)，作為偵收、破譯我方電報、竊取機密和注意我方軍事動向的參考材料。

為了粉碎敵人的竊密陰謀，中央軍委要求中國人民解放軍各部隊首長親自抓機要電訊工作，要求一切電報的辦理必須在部隊首長、參謀長和秘書長直接領導下進行。在黨中央和中央軍委，機要電訊工作由周恩來副主席直接掌握和親自布署。1948年12月15日中國人民解放軍總參謀部頒發(fā)的《機要規(guī)則》，就是由周恩來親自簽發(fā)公布的。于此同時，各部隊首長也都親自抓了電訊工作。根據中央軍委的指示，各前委都派參謀長以“軍事系統(tǒng)之最高通訊部門負責人”的身份參加各中央局的電訊管理委員會，并擔任該委員會的副主任，從而使黨政軍機要電訊工作形成了統(tǒng)一的領導體制。

由于中國人民解放軍的特殊地位，在機要電訊工作方面早就采取了一套特殊的“保護色”。其中一個重要保密手段就是“一切工作格式均須同化于敵臺”。各軍區(qū)“內部通信網的工作格式由各該區(qū)根據本區(qū)周圍、敵臺之工作格式統(tǒng)一制定”。電信工作格式要求與敵對一方“同化”，是敵我雙方都采用的一種保護自己機密的手段。敵人拼命搞我方電臺工作格式，搞到后就通知敵人各戰(zhàn)區(qū)參考；而我方也從敵臺方面和俘虜身上偵察或調查有關材料。只要得到對方“工作格式”的特點，就能偵悉對方發(fā)報信息，并對這種信息進行猜譯，以達得知對方機密之目的。此外，還對電報的格式做出了特殊規(guī)定。報頭部分應有：電報號數、電報緩急與機密等級、收發(fā)報臺、時間、首長批示、電文標題及譯電時間等。報文內容應分機密、絕密和公開三種，實行“一報一密制”。電報的緩急和密級仍以一個“A”字至四個“A”字來表示。至于發(fā)報的密碼，仍采用各種特定的密碼或代碼，除首長和少數譯電員外不準別人知曉，即使敵人能偵聽到也難以破解，保密效果良好。報尾格式也是特定的，電報的報尾應寫明發(fā)報機關或發(fā)報人、發(fā)報時間等。人名和機關應用代號。電報由密碼譯成漢文后，密碼報底應立即銷毀；以利保密。

解放戰(zhàn)爭中的部隊電訊工作內容比較豐富，無線電、有線電及旗語、口令，還有其他文字材料等。任何一項電訊工作都有公開的、機密的、絕密的不同內容，所以在實施中逐步形成了許多具有約束力的制度。1948年中央軍委匯集了《暫行電訊工作基本紀律與制度》，1949年1月1日中央軍委《關于機要工作制度》對機要電訊工作、從方針到政策、從內容到方法做了進一步補充規(guī)定：(一)無線電信基本工作制度。中央軍委在這個制度的前言中指出：“電信工作的基本要求是確實、迅速、秘密”。這是三位一體的最基本的原則，“確實”就是實事求是，這是機要電訊工作的基礎；“迅速”是電訊工作的特長，這種特長適應黨的各項工作需要，更適應戰(zhàn)時需要；而“秘密”是黨對機要電訊工作的起碼要求，沒有“秘密”也就沒有機要工作。所以，中共中央軍委一再強調把“確實、迅速、秘密”這個基本原則作為機要電訊工作人員的座右銘，意義是深刻的。(二)報務員保密守則。一切報務員應做到：一定牢記本臺與各聯系電臺之呼號、波長及其對方特點。只有確認無誤時才能與對方取得密切聯系；報務員交班時應將收發(fā)報情況、待收待發(fā)電報、呼號、波長、領導交待任務、注意事項以及發(fā)現情況等一一交待；實行逐班檢查制，檢查內容包括“收發(fā)登記、報務日記及報底等”。如發(fā)現未登或漏登、未寫報務日記以及未按規(guī)定處理報底者，應追究原因，檢查后應鄭重簽名；一切收發(fā)報應按首長批示的緩急和密級拍發(fā)或接收，如發(fā)現“擅改電報等級”者應做嚴肅處理等。此外，還有有線電話基本工作制度、電話員保密守則、機要工作制度等等。

在部隊系統(tǒng)中，參謀人員是較為特殊的群體。因為，參謀人員由于直接在指揮機關工作，處處事事涉及機密，所以對他們不但要進行經常保密教育，而且要有具體的保密規(guī)則。1948年12月15日，《中國人民解放軍總參謀長周恩來關于施行軍委一局(作戰(zhàn)室)機要規(guī)則的命令》指出：我軍參謀人員“均負有嚴重的機要責任，必須以人民革命軍人的政治覺悟與紀律精神，切實遵守和嚴格執(zhí)行本規(guī)則”。還規(guī)定(一)一切參謀人員“對其所管理及使用之機要文件，均須嚴密保管，不得遺失；對其所知之機密問題，均須嚴守秘密，不得外泄”。(二)各級作戰(zhàn)室“必須建立一定的文件登記規(guī)則，保證文件不致遺失”，并應按科學方法將零散文件“建立檔案”，以便安全保存與查考。(三)戰(zhàn)時文件或電報承辦采用逐級審批制，科長交局長審批，局長交參謀長或秘書長審閱批示，然后交首長簽發(fā)。逐級審批要把兩關：一是把政治或方針政策關，二是把機密關。部隊發(fā)文件或電報都要寫上密級，而絕密、機密、普密或公開等密級是首長審批時決定的。(四)一切收發(fā)文件“應指定專人收拆登記”，機密文電由機要秘書或首長收拆。收拆后應給發(fā)文件電報者一回執(zhí)。機密或絕密文電辦完后應立即退機要保密室，以免丟失。此外，“為防止遺失機要文件和泄露軍事機密”，還對參謀人員提出了許多保密紀律。如機要文電“必須按規(guī)定進行登記，登記目錄分兩份；一份自用，一份交其直屬科長存查”；所承辦的文電“均須切實負責保管收藏，不得隨處亂放，以免遺失，離開辦公室時，必須將文件加以收藏”；不得將文件、電報、機要日志以及文電底稿“隨便裝入口袋，外出時得自覺檢查一次，以免疏失”；戰(zhàn)時可以“將文件帶出室外”，但應經領導許可辦完后應將文電如數收回戰(zhàn)備箱內；閱讀領導允許的文電或有關業(yè)務文電，未規(guī)定參謀傳閱的文電不準隨意翻閱，不準摘錄；“接收機要文件(或電文)必須按發(fā)單詳細點收，如發(fā)現缺少或不符合之處，應立即告知發(fā)文機關進行追查，并報告上級”等等。