2010年5月以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)開始在13個(gè)省推行，這是一項(xiàng)高規(guī)格的試點(diǎn)工作，由中央編辦、中農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部六部委主導(dǎo)。

按照六部委下發(fā)的文件，試點(diǎn)旨在加快體制創(chuàng)新，調(diào)整管理體制、運(yùn)行機(jī)制和適時(shí)調(diào)整行政區(qū)劃;下放城建、環(huán)保、治安等管理權(quán)限，加大財(cái)政支持力度;創(chuàng)新編制管理，適當(dāng)增加的編制由省級政府負(fù)責(zé)調(diào)劑。

首次列入試點(diǎn)的是河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、四川、陜西13個(gè)省25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，其中江蘇、廣東兩省試點(diǎn)鎮(zhèn)數(shù)量相對較多。

在此文件出臺近一年前的2009年6月底，浙江溫州就已出臺《關(guān)于推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的意見》。

2010年6月18日，廣東省也出臺了《關(guān)于簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，按照工作安排，將在今年年底前完成“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”工作，從而解決鎮(zhèn)級責(zé)權(quán)嚴(yán)重不對等問題。

一場針對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的改革拉開大幕。

上世紀(jì)90年代中期開展的全國小城鎮(zhèn)改革綜合試點(diǎn)，便已提出強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)思路，并加以實(shí)踐，但這種實(shí)踐最終悄無聲息地結(jié)束。在國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵看來，本輪改革只是對十多年前那次不成功改革的復(fù)歸。

重提擴(kuò)權(quán)

“身大衣小”“腳大鞋小”，一直是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)面臨的普遍問題，也是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的一個(gè)重要原因。

李鐵長期關(guān)注小城鎮(zhèn)發(fā)展，他注意到東部沿海地區(qū)有些鎮(zhèn)發(fā)展非?？?，人口聚集特別多，GDP、財(cái)政收入已經(jīng)相當(dāng)于北方地區(qū)的地級城市，從功能上講這些鎮(zhèn)已是城市，而目前的鎮(zhèn)級管理，已難以應(yīng)付龐大的經(jīng)濟(jì)總量和繁重的社會管理任務(wù)。

執(zhí)法權(quán)缺乏是一個(gè)反映較為集中的問題。現(xiàn)行法律規(guī)定，執(zhí)法部門的授權(quán)均是縣級以上政府，鎮(zhèn)并不在列，這就造成鎮(zhèn)級執(zhí)法薄弱，出現(xiàn)“看得見的管不著，管得著的看不見”局面。

隨著現(xiàn)行鎮(zhèn)級行政管理體制日益成為發(fā)展的束縛，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革呼聲日漸高漲，要求解決權(quán)責(zé)不對等的體制約束。

在此輪改革中，行動(dòng)最早的是浙江省，2007年，該省在全國率先對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心鎮(zhèn)下放了部分縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。浙江的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革主要包括賦予中心鎮(zhèn)在財(cái)政、規(guī)費(fèi)、資金扶持、社會管理等方面的縣級管理權(quán)限，例如土地出讓金收益留給這些中心鎮(zhèn)，這一系列措施讓鎮(zhèn)發(fā)展的束縛相對較小，并很快做大。

2009年11月起，廣東順德開始探索“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”，圍繞“理順關(guān)系，轉(zhuǎn)變職能”進(jìn)行了一系列改革，并在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，最終促成省級文件下發(fā)。

盡管做法不同，但其改革的核心思路仍然是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。國家行政學(xué)院教授張占斌認(rèn)為，浙江和廣東改革的總體思路差不多，下放事權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但是廣東的改革是自上而下，有一整套改革方案，力度比較大。

同樣的難題

賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的管理權(quán)限，令其責(zé)權(quán)相配，此種放權(quán)的思路其實(shí)早在1996年進(jìn)行全國小城鎮(zhèn)改革綜合試點(diǎn)時(shí)就已有之，當(dāng)時(shí)已明確要求“賦予小城鎮(zhèn)政府必要權(quán)限”。

從某種程度上來說，當(dāng)年的那次改革更顯突破性，主要體現(xiàn)在對財(cái)稅制度有所突破。李鐵回憶說，1996年的小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)提出健全鎮(zhèn)一級財(cái)政，建立鎮(zhèn)級金庫。

但是三年后，曾經(jīng)的改革典型浙江溫州龍港鎮(zhèn)便退出，鎮(zhèn)級金庫名存實(shí)亡。

對此，李鐵認(rèn)為，這種結(jié)果是由于利益結(jié)構(gòu)造成的，在目前等級化的行政管理體制格局下，縣級政府已經(jīng)有了固定的利益結(jié)構(gòu)，改革主動(dòng)權(quán)在縣級政府手里，如果縣級政府不想改，鎮(zhèn)里也無能為力。

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革涉及縣、鎮(zhèn)間權(quán)力的重新分配，作為縣級政府來說，更愿意將事務(wù)性管理權(quán)下放，而財(cái)權(quán)、人事權(quán)控制在自己手中，這也使得強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)多停留在“給點(diǎn)好處”，難有實(shí)質(zhì)突破。

浙江省政府咨詢委員會委員顧益康曾擔(dān)任浙江省農(nóng)辦副主任，他參與并見證了上世紀(jì)90年代那場轟轟烈烈的改革。他認(rèn)為改革并不是失敗了，是不了了之。現(xiàn)在又在13個(gè)省進(jìn)行試點(diǎn)，是對過去改革的反思。

在此輪鎮(zhèn)級擴(kuò)權(quán)改革中，當(dāng)年的難題仍然存在，而就目前各地出臺的各項(xiàng)政策可以看出，這些難題尚無理想的解決方案。

由鎮(zhèn)變城路漫漫

時(shí)間過去十幾年，本輪的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革和當(dāng)年有著不同的社會背景。

李鐵認(rèn)為，當(dāng)年對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識有限，1996年的時(shí)候各地根本不敢提出城鎮(zhèn)化，但是2000年中央提出城鎮(zhèn)化方針以后，城鎮(zhèn)化的相關(guān)問題被更多地面對和研究。

更多的地方?jīng)Q策者也意識，到城鎮(zhèn)化已日益成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的又一動(dòng)力，在此背景下，便有了各地新一輪強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的探索。

2010年2月，溫州市委書記邵占維在該市強(qiáng)鎮(zhèn)黨委書記座談會上提出“鎮(zhèn)級市”的設(shè)想，他提出要把樂清市柳市鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)這5個(gè)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級市。但到目前為止，溫州在“鎮(zhèn)級市”建設(shè)方面并無實(shí)質(zhì)動(dòng)作。

顧益康認(rèn)為，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，已成為阻礙小城鎮(zhèn)向現(xiàn)代化小城市發(fā)展的一個(gè)瓶頸。

在他看來，把一批強(qiáng)鎮(zhèn)“蝶變”為小城市，這是必然趨勢。

顧益康供職的浙江省政府咨詢委員會成立了課題組，專門研究中心鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)變的相關(guān)問題。他認(rèn)為目前應(yīng)該做好“變性、換殼、擴(kuò)容、轉(zhuǎn)制”四篇文章。

所謂“變性”，就是要明確把中心鎮(zhèn)原來的大鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)樾〕鞘行再|(zhì)，這是一次質(zhì)的提升和飛躍，明確把中心鎮(zhèn)納入城市建設(shè)發(fā)展和管理的范疇，也就是變農(nóng)村區(qū)域?yàn)槌鞘袇^(qū)域;所謂“換殼”，是對生產(chǎn)關(guān)系和行政管理構(gòu)架進(jìn)行改革調(diào)整;所謂“擴(kuò)容”，就是要加快產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚，擴(kuò)大農(nóng)民進(jìn)城的容量，擴(kuò)大中心鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展地域和輻射帶動(dòng)地區(qū);所謂“轉(zhuǎn)制”，是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地、戶籍、住房、社保、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和鎮(zhèn)行政管理體制等改革。

顧益康表示，強(qiáng)鎮(zhèn)走向城市的道路并非坦途，首先，鎮(zhèn)級市涉及中國行政管理體制架構(gòu)調(diào)整，中央的默認(rèn)或支持至關(guān)重要;其次，強(qiáng)鎮(zhèn)所在的縣是否愿意讓渡利益非常重要。更為敏感的是，按照小城市建設(shè)后，現(xiàn)行財(cái)政體制如何調(diào)整，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的利益格局必將改變，其阻力可想而知。此外，土地、人事等核心難題仍然難解。

因此，國家行政學(xué)院教授張占斌認(rèn)為，鎮(zhèn)級改革應(yīng)該分類進(jìn)行，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以作為縣的派出機(jī)構(gòu)，有的鎮(zhèn)可以先行探索變?yōu)樾〕鞘校械泥l(xiāng)鎮(zhèn)，特別是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍需要進(jìn)行鎮(zhèn)鄉(xiāng)合并，便于資源集中。

“應(yīng)通過探索來確定究竟適合哪類模式，”張占斌說。