從溫州市區(qū)向南78公里，即來到蒼南縣龍港鎮(zhèn)。

龍港大道兩側(cè)，成片的工業(yè)園區(qū)、隨處可見的銀行網(wǎng)點(diǎn)、星級(jí)賓館和鱗次櫛比的高層住宅區(qū)，依次映入眼簾。高檔住宅、別墅的廣告炫富又煽情。樓堂館所、酒肆商場，應(yīng)接不暇。

此情此景，與中國任何一個(gè)城市并無二致。

但進(jìn)入龍港鎮(zhèn)中心，又是另外一番情景:高峰期的各個(gè)方向的路口，紅綠燈難以奏效。私家車、出租車、人力三輪車、公交車、貨車和行人匯集。交警、協(xié)警逐一疏導(dǎo)，車流人流只能緩緩而行。

眼前的一切，又提醒人們，雖然龍港下轄近40萬人口，擁有189條街道，在行政格局上，依然只是個(gè)鎮(zhèn)。

2010年6月底，國務(wù)院五名參事赴溫州，專題調(diào)研溫州市龍港鎮(zhèn)等五個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的“擴(kuò)權(quán)”改革進(jìn)展。“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，其核心便是向人口和經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到一定規(guī)模的“強(qiáng)鎮(zhèn)”下放財(cái)政、人事等縣一級(jí)權(quán)力。

據(jù)一位參加6月底參事調(diào)研座談會(huì)的人士稱，會(huì)上縣級(jí)財(cái)政、土地、規(guī)劃等部門都力陳此次改革的難度頗大。一位參事也坦言，在不突破當(dāng)下行政體制、財(cái)稅分配體制的前提下，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”不過是 “權(quán)宜之計(jì)”。

然而，強(qiáng)鎮(zhèn)走向城市的步伐不會(huì)停止。幾乎與參事調(diào)研同時(shí)，龍港鎮(zhèn)已開始編制新一輪十年城市規(guī)劃。

回首龍港過去20余年的發(fā)展歷程，興于放權(quán)，困于擴(kuò)權(quán)，個(gè)中矛盾，堪稱中國式城鎮(zhèn)化的一個(gè)鮮活樣本。

農(nóng)民造城

帶著對(duì)城市生活的向往，這些農(nóng)民在龍港造城的過程中迸發(fā)出巨大的激情

龍港所在的溫州南部蒼南縣，在地理區(qū)位上可謂“溫州的溫州”。

改革開放之前，溫州作為海防前線，國家投資極少。此外，在上世紀(jì)80年代高速公路、鐵路尚未修建之時(shí)，多山的溫州地理位置極為不便，當(dāng)時(shí)從杭州到溫州需車行十幾個(gè)小時(shí)。溫州人自我揶揄的話是，“三面環(huán)山、一面朝海，只有‘死’路一條”(溫州話中“水”和“死”同音)。

溫州南部的幾個(gè)縣，更集中體現(xiàn)了國家投資少、區(qū)位劣勢明顯等特點(diǎn)。

蒼南縣在1981年3月由原平陽縣沿鰲江一拆為二而來?？h政府所在地靈溪鎮(zhèn)屬于山區(qū)，發(fā)展空間較小。時(shí)至今日，每到雨季，靈溪鎮(zhèn)還經(jīng)常由于排水不暢而出現(xiàn)內(nèi)澇。因此，蒼南縣設(shè)立之初，縣政府就考慮在鰲江邊的方巖下至下埠一帶，建立縣域的經(jīng)濟(jì)中心。此地就是后來的龍港鎮(zhèn)。

龍港鎮(zhèn)對(duì)岸的鰲江鎮(zhèn)，在分縣之前就是整個(gè)平陽縣的物資集散中心。龍港建設(shè)之初，也是以鰲江鎮(zhèn)為樣本，以鰲江水系為依托建立港口，并完成了 “三通一平”等基礎(chǔ)建設(shè)。根據(jù)1982年的《龍江港區(qū)總體規(guī)劃》，當(dāng)時(shí)蒼南縣給龍港的定位，便是蒼南港口以及全縣物資集散中心。當(dāng)時(shí)縣里為龍港規(guī)劃的人口發(fā)展規(guī)模是，近期1.2萬人，遠(yuǎn)期1.9萬人。

溫州市委黨校朱康對(duì)介紹說，在龍港建鎮(zhèn)之初，蒼南縣政府采取了一系列措施，吸引周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民到龍港定居，如召開物資交流會(huì)，提倡和鼓勵(lì)個(gè)人建房等，但效果不彰，人氣依舊不旺。

直至1984年中央1號(hào)文件公布，允許農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶，打通了龍港農(nóng)民造城的政策通道。蒼南縣政府于1984年2月向溫州市和浙江省提交報(bào)告，要求允許務(wù)工、經(jīng)商、從事服務(wù)行業(yè)的農(nóng)民自理口糧——即不納入國家的糧油供應(yīng)體系——到龍港鎮(zhèn)、靈溪鎮(zhèn)落戶。

實(shí)際上，早在龍港建立之前，其周邊的工業(yè)化便已萌動(dòng)。

龍港所處的蒼南縣江南片區(qū)歷來人多地少，上世紀(jì)70年代末時(shí)人均耕地就不到半畝。迫于現(xiàn)實(shí)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民只能自謀發(fā)展。當(dāng)時(shí)的金鄉(xiāng)、錢庫、宜山各鎮(zhèn)，分別產(chǎn)生了以家庭工業(yè)為主的特色產(chǎn)業(yè)。如金鄉(xiāng)人發(fā)現(xiàn)，1977年全國恢復(fù)高考后，各高校急需?；?、飯菜票。金鄉(xiāng)人抓住此機(jī)遇，逐漸形成了鋁制標(biāo)牌、硬塑料片的產(chǎn)業(yè)群落。

至龍港建鎮(zhèn)時(shí)，整個(gè)蒼南縣共擁有6500個(gè)萬元戶，其中6000多人都在上述三鎮(zhèn)。自理口糧入城的政策一出，這些先行富裕起來的農(nóng)民便涌入龍港，就此構(gòu)成了龍港人的主體，自然而然地，他們的產(chǎn)業(yè)也轉(zhuǎn)移到了龍港。

這些富裕起來的農(nóng)民，基本都已脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，戶籍上的農(nóng)民身份，對(duì)他們來說，只意味著束縛。帶著對(duì)城市生活的向往，這些農(nóng)民在龍港造城的過程中迸發(fā)出巨大的創(chuàng)造激情。

多年以后，回顧當(dāng)年為何義無反顧地進(jìn)城，第一代龍港人的回答很樸實(shí)——“當(dāng)了城里人，就能娶城里媳婦”“為了孩子能得到更好的教育”“羨慕城里人的生活”“做城里人不受歧視”……

但是理想與現(xiàn)實(shí)永遠(yuǎn)都存在差距，雖然“自理口糧”進(jìn)城落戶，這些早已不種地的農(nóng)民卻無法成為真正的城市人，醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等公共物品，當(dāng)時(shí)均與城市里的“單位”掛鉤，與他們無緣。按照原龍港鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書記陳定模的描述，這些農(nóng)民不過就是從“三等公民”升格成了“二等公民”。

“房地產(chǎn)開發(fā)”

12年間，龍港新城建設(shè)共投入資金12億多元，其中90%是通過土地有償使用籌措

人氣漸漸聚集，資金卻成為棘手問題。當(dāng)時(shí)，整個(gè)蒼南縣的全部財(cái)政收入只有0.28億元，而龍港鎮(zhèn)的開辦費(fèi)僅8000元。1984年6月，陳定模上任龍港鎮(zhèn)委書記，他的應(yīng)對(duì)之法是，將龍港鎮(zhèn)土地按照地段優(yōu)劣，分為若干區(qū)域，向進(jìn)城的農(nóng)民出售土地使用權(quán)，允許其造房，售地所得名為“公共設(shè)施費(fèi)”，并許諾只要在龍港買地，即可得到城鎮(zhèn)戶口。

于是，短短10天時(shí)間，就有2000多個(gè)農(nóng)戶和700多名干部職工前來龍港申請(qǐng)落戶。

雖然進(jìn)了城，但農(nóng)民們還是習(xí)慣地把買下的土地稱為“宅基地”，并很快在各家的“宅基地”上動(dòng)手建房。據(jù)朱康對(duì)研究材料記載:一時(shí)間，龍港鎮(zhèn)成了一個(gè)規(guī)?？涨暗墓さ?。1985年，全鎮(zhèn)有3000多間樓房同時(shí)在興建，來自各地的37支工程隊(duì)忙碌在各個(gè)施工現(xiàn)場，4000多個(gè)木匠、泥水匠，2000多名雜工，加上建房的主人，每天工地上有1萬余人。

至1986年年底，龍港建成房屋總面積達(dá)102萬平方米，一座農(nóng)民白手建造的“城市”平地而起。而龍港鎮(zhèn)政府一年收到的“公共設(shè)施費(fèi)”約1000萬元，基本解決了龍港初期基礎(chǔ)建設(shè)所需的資金。

但這一“賣地”的做法，在當(dāng)時(shí)是對(duì)政策法規(guī)的極大突破。陳定模的回應(yīng)是:“改革就是對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的突破，不突破怎么可能改革?”

事實(shí)上，陳定模的大膽做法的確引起了溫州政界的震驚。以至于當(dāng)時(shí)的市委書記袁方烈也為此召集會(huì)議讓陳定模“匯報(bào)工作”。所幸，陳定模除了“賣地”之外，還在鎮(zhèn)外圍墾開荒。袁方烈最后的結(jié)論是，陳定模開的荒比賣的土地還多，正是這一結(jié)論讓陳定模最終解圍。

1985年，當(dāng)時(shí)的國務(wù)院總理到溫州視察。袁方烈著急想要匯報(bào)金涌鐵路的進(jìn)展，總理對(duì)此卻不感興趣，直言要聽龍港的情況匯報(bào)。袁為此犯難，只好帶著他坐輪渡到龍港，由基層干部匯報(bào)。陳定模談完之后，總理的臉色很好，說:“你們這不就是房地產(chǎn)開發(fā)嗎?”

這是所有溫州人第一次聽到“房地產(chǎn)”這個(gè)詞。而陳定模的做法亦可謂龍港最早的擴(kuò)權(quán)嘗試。

在此后的12年間，龍港新城建設(shè)共投入資金12億多元，其中90%是通過土地有償使用籌措。

原始“房地產(chǎn)開發(fā)”給龍港鎮(zhèn)帶來了收入，但卻并不足以支撐政府提供所有的公共服務(wù)。這時(shí)，市場發(fā)揮了巨大的作用。比如教育，早在上世紀(jì)90年代，龍港鎮(zhèn)的教育便以民辦為主。當(dāng)時(shí)的一位居委會(huì)干部錢愛玲發(fā)現(xiàn)，建鎮(zhèn)初期，農(nóng)民進(jìn)城以后孩子沒人看管，就創(chuàng)辦了全國第一所私人幼兒園，并且任園長。而在當(dāng)時(shí)，龍港各種審批手續(xù)幾乎沒有，錢的幼兒園只是經(jīng)過了所在居委會(huì)主任的同意，就開園營業(yè)。

農(nóng)民進(jìn)城之后，普遍需要補(bǔ)習(xí)文化，因此各種補(bǔ)習(xí)班很快也建立起來，尤以女性參加為多。其中最受歡迎的課程，是美容院為擴(kuò)大知名度、培養(yǎng)客源而免費(fèi)提供的化妝課。

另一類公共物品，則以政府向市場購買為主，如向清潔公司購買道路保潔服務(wù)等。至1990年，龍港鎮(zhèn)區(qū)人口已增至4.8萬人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)年蒼南縣為龍港做出的遠(yuǎn)期規(guī)劃。

擴(kuò)權(quán)沖動(dòng)

龍港的政、商兩界從上世紀(jì)90年代初就開始謀求行政機(jī)構(gòu)的升格，以獲匹配的管理權(quán)限

接下來的幾年，龍港擴(kuò)張速度不減。至1994年，龍港鎮(zhèn)人口已達(dá)13萬，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值5億元。設(shè)鎮(zhèn)之初的鰲江流域經(jīng)濟(jì)中心目標(biāo)已經(jīng)達(dá)到。但面對(duì)這樣的人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，鎮(zhèn)級(jí)行政管理捉襟見肘。“小馬拉大車”問題在當(dāng)日便已經(jīng)顯現(xiàn)。

龍港的交通管理困境是一個(gè)最顯而易見的例子，按照現(xiàn)行規(guī)定，鎮(zhèn)一級(jí)只能設(shè)立交警中隊(duì)。目前，龍港交警中隊(duì)中有執(zhí)法權(quán)的民警為12人，除了內(nèi)勤，單班能上路執(zhí)勤的警察僅6人至7人。但他們面對(duì)的，是全鎮(zhèn)2萬余輛汽車，其執(zhí)法效果如何，可想而知。

另一種問題被稱為“看得見、管不著”，如龍港鎮(zhèn)坐落于鰲江岸邊，居民、工廠將垃圾、廢水倒入河道，鎮(zhèn)政府對(duì)此則無能為力，因?yàn)樗Y源保護(hù)屬于縣級(jí)環(huán)保局和水利局職權(quán)。前者未在鎮(zhèn)中設(shè)立分局，鎮(zhèn)政府因此并無執(zhí)法權(quán)。這也是上世紀(jì)90年代之后，龍港的環(huán)境趨于惡化的原因之一。

為改變現(xiàn)狀，龍港的政、商兩界從上世紀(jì)90年代初就開始謀求行政機(jī)構(gòu)的升格，以獲匹配的管理權(quán)限。

1996年，以陳定模等離退休干部居前臺(tái)出力，企業(yè)家居幕后出資的“龍港建市促進(jìn)會(huì)”成立。該協(xié)會(huì)從龍港各個(gè)企業(yè)、村委會(huì)籌集了30多萬元資金作為活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，以龍港與對(duì)岸鰲江鎮(zhèn)合并組建副地級(jí)城市為活動(dòng)目標(biāo)。該協(xié)會(huì)組織了張貼標(biāo)語、集體上訪等行動(dòng)，甚至還準(zhǔn)備上街游行。很快，在當(dāng)時(shí)的溫州市領(lǐng)導(dǎo)的直接干預(yù)下，這個(gè)協(xié)會(huì)解散。

當(dāng)年的龍港首富萬崇鈿曾感慨，“農(nóng)民創(chuàng)造了龍港城，但農(nóng)民不能決定龍港的政府體制。”

放權(quán)

那是鎮(zhèn)級(jí)政府擁有管理權(quán)力最多、運(yùn)作也最寬松的黃金時(shí)期

1992年，龍港被溫州市定位為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，這可視為龍港的又一次擴(kuò)權(quán)嘗試。實(shí)驗(yàn)區(qū)對(duì)龍港鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了城市化的改造，由原來針對(duì)農(nóng)業(yè)格局的七站八所，過渡到與城市相對(duì)應(yīng)的分局設(shè)置。

彼時(shí)，中國行政體系中，條和塊的區(qū)分、沖突并不明顯，縣幾個(gè)主要部門都在龍港鎮(zhèn)設(shè)立了分局，如公安、工商、土地和稅務(wù)等。當(dāng)時(shí)土地和規(guī)劃尚未分家，因此在鎮(zhèn)里是一個(gè)規(guī)土分局，而且由分管城建的副鎮(zhèn)長兼任分局局長。

當(dāng)年任常務(wù)副鎮(zhèn)長的湯寶林回憶，針對(duì)龍港鎮(zhèn)內(nèi)的事務(wù)，鎮(zhèn)政府辦公會(huì)基本解決了一切問題，定下的就是最終決議，拿到縣里去，由分管副縣長無責(zé)任簽字。也就是說，鎮(zhèn)里做的決定，只需到縣里進(jìn)行備案。

這種做法簡化了政府的行政審批手續(xù)。當(dāng)時(shí)在鎮(zhèn)工商分局工作的傅小平說，他所負(fù)責(zé)的個(gè)體戶審批都是當(dāng)天完成，營業(yè)執(zhí)照當(dāng)天發(fā)放，效率很高。他會(huì)定期把審批表格送到縣工商局備案，完成蓋章備案的程序。

城鄉(xiāng)一體化實(shí)驗(yàn)區(qū)的另一項(xiàng)措施，是將龍港鎮(zhèn)列為“市級(jí)計(jì)劃單列鎮(zhèn)”，最主要的是工業(yè)、商業(yè)用地指標(biāo)單列。

現(xiàn)任鎮(zhèn)委委員金珍敏記得，上世紀(jì)90年代初所有的土地使用指標(biāo)文件中，涉及蒼南縣的都是列出一個(gè)整體數(shù)字，之后括號(hào)內(nèi)注明龍港，再單列一個(gè)數(shù)字，一般占整個(gè)蒼南的三分之一至一半。這意味著龍港的用地不必考慮在整個(gè)蒼南縣平衡，而可以單獨(dú)完成。

蓋章備案和土地計(jì)劃單列，意味著縣級(jí)的事權(quán)已大大下放至鎮(zhèn)，而且副鎮(zhèn)長兼任分局局長，局長以下公務(wù)員的考核、任免由鎮(zhèn)政府決定，這意味著人事權(quán)的下放。1992年，龍港鎮(zhèn)并入周圍4個(gè)鄉(xiāng)，規(guī)模從7.2平方公里增至58平方公里，其發(fā)展空間也因此進(jìn)一步擴(kuò)張。

1996年，以當(dāng)時(shí)的國家體改委牽頭，中央11個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，在全國選擇57個(gè)鎮(zhèn)作為改革試點(diǎn)，龍港名列其中。1997年1月，全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)工作會(huì)議也選在龍港召開。

此次改革，實(shí)質(zhì)是將1992年已經(jīng)下放的人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)固化，并設(shè)立了鎮(zhèn)一級(jí)金庫，建立起鎮(zhèn)級(jí)的財(cái)政預(yù)決算制度。

另一個(gè)突破，是從上世紀(jì)90年代中期開始，鎮(zhèn)委書記兼任縣委常委，參與蒼南縣的決策。此“高配”雖然未被文件固化，但也逐漸形成了慣例，以便于鎮(zhèn)委書記使用人事權(quán)力。

時(shí)任龍港鎮(zhèn)長黃宗克回憶說，這一次改革，是徹底將龍港針對(duì)農(nóng)業(yè)的政府設(shè)置改為城市功能，七站八所體制從此結(jié)束。他與縣委進(jìn)行艱苦談判之后，確定了鎮(zhèn)、縣兩級(jí)財(cái)政按基數(shù)繳納，超基數(shù)收入留解比例為二八分成，即80%留歸鎮(zhèn)級(jí)使用;鎮(zhèn)級(jí)土地出讓金的90%留于龍港鎮(zhèn)。

“各個(gè)行政事業(yè)單位的資金收支全部由鎮(zhèn)財(cái)政掌握?！倍辔豢h、鎮(zhèn)官員受訪時(shí)慨嘆，那是鎮(zhèn)級(jí)政府擁有管理權(quán)力最多、運(yùn)作也最寬松的黃金時(shí)期。

收權(quán)

小城鎮(zhèn)的權(quán)限都在“上面”，無論哪任縣委書記，都要考慮自己的收入

權(quán)、利的重新分配注定矛盾重重，在現(xiàn)有體制下的縣、鎮(zhèn)之間一貫的條塊分割難以理順。

黃宗克也承認(rèn)，那輪改革當(dāng)時(shí)轟轟烈烈，其全部效力只是一份縣委、縣政府聯(lián)合現(xiàn)場辦公會(huì)議紀(jì)要，而且這份會(huì)議紀(jì)要上也寫明，改革以三年為限進(jìn)行試驗(yàn)。果然，三年后黃宗克再次打報(bào)告要求繼續(xù)該體制改革，就不再有回音。此前下放的縣級(jí)權(quán)限被逐漸收回，鎮(zhèn)金庫也成了只有外殼沒有儲(chǔ)備的空架子。

權(quán)力被上收的一大原因，是上世紀(jì)90年代起，中國各項(xiàng)行政法律逐漸完善?？h級(jí)單位一般被列為垂直部門最低層的執(zhí)法主體，縣以下政府單位僅為縣的派出機(jī)構(gòu)，如發(fā)生行政訴訟，鎮(zhèn)級(jí)分局連應(yīng)訴資格也不具備?？h級(jí)部門的權(quán)力下放僅被文件規(guī)定，不受法律體系固化，人為修改，出現(xiàn)反復(fù)的可能性很大。

與《財(cái)經(jīng)》記者交流的蒼南、龍港官員認(rèn)為，21世紀(jì)初縣領(lǐng)導(dǎo)易人，對(duì)小城鎮(zhèn)改革的思路趨于保守，也是權(quán)力上收的一大原因。

另一重要原因，是1994年中國分稅制改革之后，地方政府財(cái)權(quán)被上收。據(jù)蒼南縣發(fā)展和改革局局長李上清計(jì)算，縣級(jí)可支配財(cái)政約為全部收入的四分之一。在這種情況下，本級(jí)財(cái)政留成不敷支出，于是各級(jí)地方政府逐漸把土地出讓金作為本級(jí)政府的主要收入來源。李上清本人曾任職龍港鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長，對(duì)龍港的困境和發(fā)展?jié)摿Ψ浅Ｇ宄Ｋ蔡钩?，作為縣里的領(lǐng)導(dǎo)，面對(duì)的不僅僅是龍港一個(gè)強(qiáng)鎮(zhèn)，另有35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中還有相當(dāng)比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠發(fā)達(dá)?！耙虼藦目h里的角度來看，必須得考慮全縣的平衡問題?！?/p>

比如教育問題，龍港自建鎮(zhèn)之初，教育即為屬地管理。蒼南縣要考慮全縣教育資源的平衡，就于21世紀(jì)初將教育附加費(fèi)等專項(xiàng)資金調(diào)回縣里，統(tǒng)一調(diào)撥。

在國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵看來，龍港被收權(quán)，關(guān)鍵還在于縣與鎮(zhèn)之間的利益分配問題:“小城鎮(zhèn)的權(quán)限都在上面，無論哪任縣委書記，都要考慮自己的收入，本來龍港收入占縣的一半，就是個(gè)城市的規(guī)模。上世紀(jì)80年代的時(shí)候財(cái)政盤子還不大，現(xiàn)在一刀切下去，幾個(gè)億幾十億就沒有了。因?yàn)樯婕疤貏e明顯的利益關(guān)系，所以上級(jí)政府不愿意改革。”

2001年，前任副鎮(zhèn)長湯寶林回龍港擔(dān)任鎮(zhèn)長，以“倒退”“復(fù)辟”形容當(dāng)時(shí)龍港鎮(zhèn)政府的權(quán)力狀況。而鎮(zhèn)級(jí)政府面對(duì)的“小馬拉大車”問題，“看得見、管不著”問題日趨惡化。

強(qiáng)鎮(zhèn)何處去?

一個(gè)70萬人的鎮(zhèn)，你能說它不是一個(gè)城市嗎?

2007年，湯寶林升任龍港鎮(zhèn)委書記，這時(shí)的龍港，面積擴(kuò)大到83平方公里，戶籍人口加流動(dòng)人口近40萬人。人口規(guī)模足以與一個(gè)中等城市匹敵，而經(jīng)濟(jì)總量已超過同為溫州地區(qū)的洞頭、泰順、文成三縣總和。“但人家都是縣的編制，四套班子齊全。我這里還是一個(gè)鎮(zhèn)，每個(gè)分局七八條槍，怎么管?”湯寶林說。

此時(shí)，城市化中的環(huán)境污染、安全生產(chǎn)、違章建筑、食品衛(wèi)生等問題，無不在龍港變得矛盾尖銳。而這些工作大都屬于垂直部門，一方面人手奇缺，另一方面鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)起來頗為困難。極端情況下，湯寶林只能動(dòng)用龍港鎮(zhèn)電視臺(tái)，以輿論監(jiān)督方式推動(dòng)工作。

2008年年底，浙江再次啟動(dòng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。2009年6月底，溫州出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的意見》，其中首度明確，此次強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，黨政一把手將實(shí)現(xiàn)“高配”，即試點(diǎn)鎮(zhèn)根據(jù)工作需要，鎮(zhèn)委書記可進(jìn)所在縣委常委;同時(shí)，鎮(zhèn)長明確為副縣長級(jí)。此舉措一度被視為此輪強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的亮點(diǎn)。

同時(shí)，溫州市委、市政府公布市級(jí)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革第一批試點(diǎn)鎮(zhèn)。龍港、鰲江、塘廈、甌北、柳市等五鎮(zhèn)入選。各縣市在用地指標(biāo)、財(cái)政分成、項(xiàng)目支持、擴(kuò)大派駐強(qiáng)鎮(zhèn)職能部門權(quán)限等方面獲得政策支持。

幾經(jīng)協(xié)調(diào)，龍港的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)方案于2009年年底完成，龍港要求下放的100余項(xiàng)事權(quán)，最終僅被批準(zhǔn)49項(xiàng)。此次改革，可謂是十年前小城鎮(zhèn)綜合改革有限翻版。不同的是，龍港將單設(shè)交警大隊(duì)，并建立房管分局、環(huán)保分局和司法分局。鎮(zhèn)一級(jí)分局局長將兼任縣局副局長。

對(duì)于這一做法，溫州市發(fā)改委綜合體改處副處長胡明送對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“此次放權(quán)不是放給政府，而是放給部門，所以說它是縣部門的延伸。”在此種思路下，此輪“擴(kuò)權(quán)”能走多遠(yuǎn)，殊難預(yù)料。而在蒼南縣，已有局領(lǐng)導(dǎo)放出話來，說龍港要是管得不好，或者出問題，權(quán)力隨時(shí)是可以收回的。

但此次改革方案中，亦不乏新的嘗試，比如，方案提出了建立龍港鎮(zhèn)綜合管理執(zhí)法大隊(duì)、行政審批服務(wù)中心、土地儲(chǔ)備中心和公共資源交易中心。尤其是后兩個(gè)中心，如果發(fā)揮作用，將使龍港鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃、土地出讓、交易使用的實(shí)際權(quán)力下放到鎮(zhèn)里。

然而，時(shí)至2010年7月，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”啟動(dòng)已經(jīng)大半年了，上述兩個(gè)中心卻未在龍港建立。蒼南縣的解釋是，從1996年小城鎮(zhèn)綜合改革起，至今各項(xiàng)改革的原則之一就是不能擴(kuò)大編制。如建立鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)，則必須從規(guī)劃、土地各縣級(jí)部門抽調(diào)人手入龍港，而且要有獨(dú)擋一面的綜合實(shí)力，對(duì)于縣級(jí)各部門來說難度非常大?？h規(guī)劃建設(shè)局局長說，整個(gè)蒼南的規(guī)劃建設(shè)人才只有一套，無論如何都難以再分出一套人馬給龍港。

2010年2月22日，溫州市委書記邵占維在一次座談會(huì)上首提“鎮(zhèn)級(jí)市”概念，并表示將著力解決強(qiáng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小的突出問題，努力把包括龍港在內(nèi)的五個(gè)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)成為“鎮(zhèn)級(jí)市”。

但所謂“鎮(zhèn)級(jí)市”，在湯寶林看來不過是個(gè)“昵稱”，在現(xiàn)有的行政體制束縛下，龍港的惟一選擇只能在鎮(zhèn)的功能上繼續(xù)推進(jìn)城市管理，比如在規(guī)劃上按照城市的規(guī)模進(jìn)行設(shè)計(jì)，而不可能突破當(dāng)下的行政治理框架。

相比于“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的有限推進(jìn)，21世紀(jì)初開始，溫州市的各項(xiàng)規(guī)劃中，都把龍港定位于鰲江地區(qū)的中心，龍港也正制訂新的十年規(guī)劃。按照龍港鎮(zhèn)長王忠秀預(yù)測，至2020年多項(xiàng)規(guī)劃執(zhí)行完畢時(shí)，龍港鎮(zhèn)將擁有70萬人口。

“一個(gè)70萬人的鎮(zhèn)，你能說它不是一個(gè)城市嗎?”王忠秀說。