北京時間7月16日凌晨約3點，美國總統(tǒng)奧巴馬整頓華爾街的努力取得了重大勝利，美國參議院以60票贊成39票反對正式通過了大蕭條時期以來規(guī)模最大嚴厲程度也最高的銀行業(yè)改革法案。

法案的正式名稱是《多德-弗蘭克法案》，以參議院銀行委員會主席克里斯托弗·多德和眾院金融委員會主席巴尼·弗蘭克命名?，F(xiàn)在，金融改革法案將轉交白宮，經(jīng)奧巴馬簽署即可生效。

《多德-弗蘭克法案》號稱“大蕭條”以來改革力度最大、影響最深遠的金融改革法案，反映了美國朝野從政府到國會，從法律界到學術界、從民眾到金融機構對2007年至目前金融危機的全面反思。它有望成為與《1933年銀行法案》比肩的又一座金融監(jiān)管的里程碑，也將為全球金融監(jiān)管改革樹立新的標尺。

更嚴厲的監(jiān)管框架

從法案的內容看，此次美國金融監(jiān)管改革有兩個重心。一是新的監(jiān)管框架從有效防范系統(tǒng)性金融風險出發(fā)，防止所謂“大而不倒”的超級金融機構經(jīng)營失敗而引發(fā)新的系統(tǒng)性危機成為此次金融改革的首要任務;二是保護消費者免受金融欺詐、保證充分信息披露，防止類似危機重演。圍繞這兩個中心，該法案重點突出了以下幾個方面的改革:

第一，成立金融消費者保護機構，創(chuàng)立消費者金融保護署(CFPA)，以保證美國消費者在使用住房按揭、信用卡和其他金融產(chǎn)品時，得到清晰和準確的信息，杜絕隱藏性費用、掠奪性條款和欺騙性的做法。

該機構雖然設在美聯(lián)儲內，但保持獨立的監(jiān)管權，署長由總統(tǒng)直接任命。由于消費者金融保護涉及面很廣，該機構可以監(jiān)管各類銀行和非銀行金融機構，而且包括所有資產(chǎn)規(guī)模在100億美元以上的信貸機構和各類金融中介，獨立制定監(jiān)管條例并監(jiān)督實施。

第二，建立新的金融監(jiān)管協(xié)調機制及擴大了美聯(lián)儲的監(jiān)管權力。由于歷史和權力制衡的原因，美國金融監(jiān)管一直是聯(lián)邦和州兩級監(jiān)管，而聯(lián)邦政府監(jiān)管機構較多，政出多門。為改變多頭監(jiān)管下的“監(jiān)管重疊”和“監(jiān)管空白”的現(xiàn)狀，根據(jù)本法案，將成立新的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，該委員會由財政部牽頭，成員包括9家監(jiān)管機構在內的16名成員，其主要職責是防范和識別系統(tǒng)性金融風險。

特別是該機構獲得“先發(fā)制人”的監(jiān)管權，即在三分之二多數(shù)投票通過后，可批準美聯(lián)儲對大型金融機構強制性分拆重組或資產(chǎn)剝離，以防范可能的系統(tǒng)性風險。

為此，現(xiàn)有的貨幣監(jiān)理署(OCC)和儲蓄機構監(jiān)理署(OTC)合并，以監(jiān)管全國性的銀行機構，由美聯(lián)儲負責監(jiān)管金融控股公司和一些地方銀行，同時繼續(xù)保持聯(lián)邦儲蓄保險公司(FDIC)的監(jiān)管職能。

根據(jù)該法案，只要美聯(lián)儲確定某家金融控股公司資本嚴重不足，即可強令該公司破產(chǎn)。該法案要求美聯(lián)儲對“資本嚴重不足”進行定義，并設定審慎監(jiān)督和管理的臨界值。

第三，對大金融機構采取更為嚴厲的監(jiān)管措施，防止“大而不能倒”。主要是將所有具有系統(tǒng)重要性的銀行和非銀行金融機構納入美聯(lián)儲監(jiān)管之下，降低金融機構的杠桿率，限制其風險敞口，使其難以成為“大而不能倒”的金融機構，并給予聯(lián)邦儲蓄保險公司(FDIC)破產(chǎn)清算授權，在超大金融機構經(jīng)營失敗時，對其采取安全有序的破產(chǎn)清算程序，同時明確了相關成本由金融企業(yè)而不是由納稅人承擔。

比較突出的規(guī)定有:要求大部分的金融衍生產(chǎn)品交易都要通過公開的交易進行、限制銀行和金融控股公司的自營交易、限制銀行擁有或投資私募股權基金和對沖基金，為了避免利益沖突，禁止銀行做空或做多其銷售給客戶的金融產(chǎn)品。

第四，關于高管薪酬和公司治理結構的改革。在高管薪酬方面為股東提供了更多話語權，要求董事會下薪酬委員會完全由獨立人士組成;允許監(jiān)管機構強行中止金融機構不恰當、不謹慎的薪酬方案等。

第五，加大對投資者的保護力度。該法案制定了嚴格的規(guī)定，以保證投資顧問、金融經(jīng)紀人和評級公司的透明度和可靠性，強調華爾街經(jīng)紀人的受托職責，加強美國證監(jiān)會的監(jiān)管職能，對評級機構要求更完全的信息披露，降低評級公司與被評級機構和承銷商間的利益關聯(lián)度，鼓勵投資者建立內部評級標準，降低監(jiān)管方和投資者對評級公司的依賴等。

第六，加強金融衍生產(chǎn)品監(jiān)管。主要包括將大部分場外金融衍生產(chǎn)品移入交易所和清算中心，要求銀行將信用違約掉期(CDS)等高風險衍生產(chǎn)品剝離到特定的公司，對從事衍生產(chǎn)品交易的公司實施特別的資本比例、保證金、交易記錄和職業(yè)操守等監(jiān)管要求，并要求發(fā)行人將至少5%的風險資產(chǎn)保留在資產(chǎn)負債表上。

第七，加強對對沖基金等機構的監(jiān)管和對保險業(yè)的監(jiān)管。主要包括要求大型的對沖基金、私募股權基金及其他投資顧問機構在相關監(jiān)管機構登記，披露交易信息。針對此前保險業(yè)沒有聯(lián)邦監(jiān)管機構的空白，在美國財政部下成立新的監(jiān)管辦公室，與各州監(jiān)管部門聯(lián)合監(jiān)管保險公司。

商業(yè)銀行的挑戰(zhàn)

《多德-弗蘭克法案》將對美國銀行業(yè)，甚至全球銀行業(yè)帶來深遠的影響。從《法案》具體條文來看，銀行業(yè)在下述六個方面面臨直接挑戰(zhàn):

一是限制商業(yè)銀行的規(guī)模，對銀行業(yè)資本充足率和流動性的要求更高。該法案要求單一銀行在儲蓄市場上所占有份額不得超過10%。

實際上，美國立法機構1994年就通過一項法案，規(guī)定銀行業(yè)并購后不得超過存款市場份額約10%，此次金融監(jiān)管改革法案將此項規(guī)定擴大到市場短期融資等其他非存款資金領域，此項措施的實施，今后將不僅限制銀行機構的增長和合并，同時也限制了銀行通過過度舉債進行投資的能力。

而且金融監(jiān)管改革法案賦予聯(lián)邦監(jiān)管部門新的授權。主要授權內容是:一旦大型金融機構陷入困境，并可能引起金融體系不穩(wěn)定，則聯(lián)邦監(jiān)管部門將有權接管或實施強制破產(chǎn)，而不需要使用納稅人資金為其提供救助。

二是對金融衍生產(chǎn)品交易實施管理，將減少銀行的盈利。法案要求大部分金融衍生產(chǎn)品交易都必須通過公開交易所進行，目前許多銀行與客戶之間的金融衍生產(chǎn)品合約將被禁止。此外，所有具備從聯(lián)儲貼現(xiàn)窗口獲得融資資格的大型商業(yè)銀行都需要拆分其金融衍生產(chǎn)品交易部門，表明危機前為商業(yè)銀行帶來豐厚回報的場外衍生產(chǎn)品交易也將明顯萎縮，今后，銀行業(yè)想要像危機前一樣通過金融衍生產(chǎn)品交易獲得豐厚利潤的機會不可能再出現(xiàn)了。

三是限制銀行利用自有資金進行自營交易。自營交易是指金融機構利用自有資金在市場上進行買賣的非中介業(yè)務。社會公眾多認為此次危機中，銀行無節(jié)制的自營交易是造成此次金融危機的嚴重的市場風險源之一。

法案不允許銀行業(yè)不顧納稅人利益投資并取得投機利潤。要求銀行不能從事與自身盈利有關而與服務客戶無關的自營交易業(yè)務。自營交易是銀行獲利的一個重要渠道，此項規(guī)定將在一定程度上制約銀行業(yè)自營業(yè)務的發(fā)展。

四是禁止銀行擁有、投資或發(fā)起私募基金或投資基金。這一規(guī)定就是要在銀行傳統(tǒng)業(yè)務與高杠桿、對沖、私募等高風險投資活動之間劃出明顯的界限，不允許銀行業(yè)不顧納稅人的利益投資并取得投機利潤。

五是控制住房抵押貸款風險。法案要求抵押貸款和其他貸款證券化的金融機構在其資產(chǎn)負債表上也承擔一部分風險，即要求其買入部分產(chǎn)品。另一方面，監(jiān)管部門建立有關證券產(chǎn)品分類規(guī)定，對那些風險較低的抵押貸款證券化產(chǎn)品可以享受豁免權。

六是CFPA擁有對小銀行進行檢查和強制執(zhí)行的權力。根據(jù)金融監(jiān)管改革法案，對資產(chǎn)小于100億美元的小銀行，其功能監(jiān)管者CFDA可以制定監(jiān)管規(guī)則，如認定機構的功能監(jiān)管者未能充分履行消費者保護職責，有權取消該功能監(jiān)管者的監(jiān)管權力。

制度性矛盾仍未解決

在一定程度上，《法案》擴大了監(jiān)管的范圍，明確了系統(tǒng)性風險的監(jiān)管主體和職權，賦予監(jiān)管者防范“大而不能倒”問題的權力，建立經(jīng)營失敗機構的處置機制，促進大型、復雜金融機構風險外部成本的內部化，有利于在一定程度上維護金融體系的穩(wěn)定。

但是，這項改革法案只限于對現(xiàn)行監(jiān)管體制的修修補補上，并未對現(xiàn)行監(jiān)管制度做根本性調整，對于影響銀行業(yè)發(fā)展的制度性的矛盾沒有解決。

該法案未能解決分業(yè)監(jiān)管不適應混業(yè)經(jīng)營的矛盾。按照金融業(yè)監(jiān)管改革法案，此次改革完成后，新的監(jiān)管框架仍然是銀行、保險、證券、期貨分業(yè)監(jiān)管的格局，各監(jiān)管方權力制衡以及利益難以協(xié)調的矛盾無法解決，必將對銀行業(yè)混業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生消極影響。

法案對評級市場監(jiān)管未觸及根本問題。在此次危機中，美國的評級公司扮演了極不光彩的角色，造成問題的根本原因在于:“發(fā)行人付費”模式使得評級機構更傾向于發(fā)行人和自己的利益，而忽視投資者的利益。

此次金融監(jiān)管改革法案對此問題避重就輕，僅僅要求評級機構改善信息披露、公開更多細節(jié)和妥善控制利益沖突，但對付費評級的模式未做任何改變，在糾正導致危機產(chǎn)生的評級理念上無所作為。可以肯定地說，信用評級機構仍將是未來不穩(wěn)定的因素。

監(jiān)管問責仍然是改革的空白點，銀行機構的正當權益可能受到不負責任的影響。目前的改革法案主要著眼于擴大監(jiān)管范圍和增加監(jiān)管權限，而未能解決監(jiān)管責任這一至關重要的問題。

本輪金融監(jiān)管改革總體上體現(xiàn)出的是政府擴權的強烈沖動，但對監(jiān)管部門自身執(zhí)行力不足、監(jiān)管不作為和監(jiān)管失敗的責任幾乎沒有涉及。而且一旦出現(xiàn)監(jiān)管不力的問題，監(jiān)管者很容易把責任推給銀行機構，而自身毫不受到懲罰和責任追究。

作者為中國社會科學院金融研究所研究員