11月24日，在深圳市寶安區(qū)沙井街道一處“小產(chǎn)權(quán)房”樓盤，銷售人員正在爭(zhēng)取客戶：“已經(jīng)有人領(lǐng)到房本了，以后這些‘小產(chǎn)權(quán)房’肯定都能拿本。”

11月29日，深圳市規(guī)劃土地監(jiān)察支隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人證實(shí)，1999年以前的違法建筑的確已完成確權(quán)，頒發(fā)了房產(chǎn)證。與正規(guī)的房屋產(chǎn)權(quán)證不同，目前發(fā)放的房產(chǎn)證是綠色封面——未繳納土地出讓金的特殊房本，深圳將其稱之為“綠本”。“綠本”無(wú)法像正式的房產(chǎn)證，可以作為房產(chǎn)在市場(chǎng)上的流通憑證。

深圳官方并不認(rèn)同“小產(chǎn)權(quán)房”的說(shuō)法：“深圳沒(méi)有‘小產(chǎn)權(quán)房’，只有違法建筑?！鄙钲诜矫鎸?duì)此的解釋是，“小產(chǎn)權(quán)房”是指建在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的商品房，而深圳在2004年至2006年間，將轄區(qū)內(nèi)全部農(nóng)村集體土地一次性轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。國(guó)有土地上房屋只有“合法建筑”與“違法建筑”之分。但實(shí)際上違法建筑在各個(gè)城市都有，但在深圳其主體是原村民在原集體土地上建起來(lái)的房屋，也就是外界所理解的“小產(chǎn)權(quán)房”。

1999年前建成的深圳“小產(chǎn)權(quán)房”大約10萬(wàn)棟，其中有一部分要被拆除和沒(méi)收，此番獲得確權(quán)的數(shù)量因此打折扣。不過(guò)，人們對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的政策預(yù)期已經(jīng)產(chǎn)生。

在這種預(yù)期下，深圳政府下一步如何行動(dòng)，將引發(fā)多方關(guān)注。而考察深圳“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展的歷史，其由違法到合法的野蠻生長(zhǎng)之路，同樣值得探究。

“小產(chǎn)權(quán)房”有限合法化

實(shí)際上，此輪“小產(chǎn)權(quán)房”合法化早在一年前便已啟動(dòng)。2009年5月，深圳市人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》（下稱《處理決定》），就已被廣泛解讀為深圳“小產(chǎn)權(quán)房”的變相合法化。

《處理決定》規(guī)定，經(jīng)普查記錄的違法建筑，市政府應(yīng)區(qū)別其違法程度，根據(jù)本決定以及土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用計(jì)劃的要求，分別采用確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或者沒(méi)收、臨時(shí)使用等方式，分期分批處理。

對(duì)違法建筑中符合確認(rèn)產(chǎn)權(quán)條件的，《處理決定》規(guī)定，適當(dāng)照顧原村民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益，在區(qū)分違法建筑和當(dāng)事人不同情況的基礎(chǔ)上予以處罰和補(bǔ)收地價(jià)款后，按規(guī)定辦理初始登記，依法核發(fā)房地產(chǎn)證。至于確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的條件、處罰和補(bǔ)收地價(jià)款的標(biāo)準(zhǔn)與程序、辦理初始登記的條件與程序等具體辦法則“由市政府另行制定”。

《財(cái)經(jīng)》記者從深圳市查處違法建筑領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室了解到，《處理決定》的實(shí)施細(xì)則仍在修訂中，還需交市人大常委會(huì)審議。

1999年，深圳出臺(tái)了第一份查處違法建筑的正式文件，此次確權(quán)以1999年為節(jié)點(diǎn)，正緣于此。由于《處理決定》實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，目前深圳市對(duì)于已經(jīng)確權(quán)的1999年之前的違法建筑，是參照2001年深圳市出臺(tái)的兩份文件進(jìn)行罰款和處理的。這兩份文件分別為《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性違法建筑若干規(guī)定》（下稱“兩規(guī)”）。

“兩規(guī)”規(guī)定，對(duì)于私房，一戶一棟，高度四層，總建筑面積480萬(wàn)平方米以內(nèi)為合法，超出部分為非法，面積在480平方米以上600平方米以下、或四層以上七層以下的部分，由規(guī)劃國(guó)土資源部門按建筑面積每平方米處以20元以上50元以下罰款，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。面積超過(guò)600平方米或者超過(guò)七層的部分，相應(yīng)處以每平方米50元以上100元以下罰款，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，正在制定的《處理決定》實(shí)施細(xì)則，關(guān)鍵點(diǎn)也正在于確定罰款數(shù)額。

與1999年之前相比，深圳1999年之后的違法建筑數(shù)量更為龐大，大約有25.7萬(wàn)棟。據(jù)深圳綜合開(kāi)發(fā)院旅游和地產(chǎn)研究中心主任宋丁分析，1999年后的違法建筑中，存在嚴(yán)重安全隱患的或者質(zhì)量太差的一部分肯定要拆掉，可能會(huì)發(fā)一批可流通的“紅本”，但大多數(shù)房屋仍然只能領(lǐng)取“綠本”。

深圳市房地產(chǎn)研究中心副主任王鋒告訴《財(cái)經(jīng)》記者，對(duì)于違法建筑的處理原則就是補(bǔ)交罰款。由于深圳已經(jīng)將全部集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有用地，原來(lái)的農(nóng)民宅基地，現(xiàn)在已相當(dāng)于行政劃撥的國(guó)有土地，因此只能發(fā)放“綠本”。如果要實(shí)現(xiàn)上市則需補(bǔ)交市場(chǎng)地價(jià)款。

“真正能拿到‘紅本’的比例不會(huì)大?！彼味≌f(shuō)，“畢竟符合城市化高要求的違法建筑還是不多。1999年之前的為什么發(fā)綠本，而不是‘紅本’，與建筑時(shí)間比較久、質(zhì)量不高也有關(guān)。”

王鋒也表示，由于一些違法建筑質(zhì)量較差，像“貼面樓”“握手樓”（樓間距極小，兩棟樓中的人可以握手、貼面），普遍沒(méi)有經(jīng)過(guò)安全驗(yàn)收，所以客觀上也存在入市困難?！耙院笠鲜?，除了補(bǔ)交地價(jià)款，還需要解決安全隱患的問(wèn)題?！?/p>

愈禁愈多的違法建筑

違法建筑雖在各地皆存在，但深圳此類建筑數(shù)量猶為龐大，深圳市規(guī)劃國(guó)土委2010年工作會(huì)議披露，據(jù)2008年建筑普查，深圳市建筑物總量61.53萬(wàn)棟，總建筑面積7.52億平方米。其中未辦任何審批手續(xù)的建筑共2.93億平方米，占總數(shù)39％，主要集中在特區(qū)外。

1999年、2001年、2004年、2009年，深圳曾四次出臺(tái)對(duì)于違法建筑的查處決定。其中以1999年和2004年兩次較為嚴(yán)格，分別規(guī)定“房屋租賃的主管部門不得給違法建筑的行為人發(fā)放《房屋租賃許可證》，堅(jiān)決查處違法租賃行為”“禁止租用違法建筑的房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”等，對(duì)于“不能提供合法有效房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證明文件或者合法租賃手續(xù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，工商部門不予辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

令深圳城市管理者尷尬的是，違法建筑隨著禁令的頒發(fā)卻呈現(xiàn)狂飆突進(jìn)之勢(shì)。

“1999年是一個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)，此前深圳一共有十萬(wàn)棟違法建筑。上世紀(jì)90年代末第一個(gè)文件出臺(tái)，卻引發(fā)了一輪搶建潮，到2001年第二個(gè)文件出臺(tái)時(shí)，違法建筑多出10萬(wàn)棟，變成了20萬(wàn)棟。”宋丁說(shuō)，“文件一出臺(tái)反倒讓老百姓看到了商機(jī)，因?yàn)槟阋幚恚涂隙ㄒr償，那我們就多建一點(diǎn)?！?/p>

“封堵”政策的實(shí)際效果與初衷南轅北轍，而且“堵”出了一個(gè)震驚全國(guó)的大事件。2008年9月20日23時(shí)許，深圳市舞王俱樂(lè)部發(fā)生一起特大火災(zāi)，造成44人死亡，88人受傷。事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，舞王俱樂(lè)部既無(wú)文化部門核發(fā)的娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)許可證，也無(wú)工商部門核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，因其所在的建筑是一棟違法建筑，按此前所列出的幾項(xiàng)查違文件，無(wú)法辦理合法手續(xù)。

知情人士向《財(cái)經(jīng)》記者透露，經(jīng)過(guò)此事件后，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門要求深圳妥善處理違法建筑的類似問(wèn)題。王鋒也表示，如果一味拒絕承認(rèn)這些違法建筑，可能會(huì)再次導(dǎo)致類似事件。

在巨額利益驅(qū)動(dòng)下

由“堵”到“疏”的背后，也是深圳面對(duì)一個(gè)龐大利益群體的無(wú)奈選擇。

深圳社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展研究所研究員謝志巋向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，1980年深圳特區(qū)開(kāi)始啟動(dòng)非農(nóng)化之路，以低價(jià)整村征收農(nóng)村土地。按照當(dāng)時(shí)的政策，征農(nóng)民的土地需安排相應(yīng)的就業(yè)指標(biāo)，并且是進(jìn)入國(guó)有單位就業(yè)。而深圳特區(qū)起步之初均為外資企業(yè)，用工市場(chǎng)化，因此無(wú)法完成就業(yè)安置。

作為對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，深圳政府采取了“留地”的做法，每戶分配宅基地120平方米，允許建三層樓房，后來(lái)放寬至四層。此外，村集體可按照人均15平方米的標(biāo)準(zhǔn)，保留工商用地，供村集體興辦企業(yè)，安排村民就業(yè)之用。

隨著深圳制造業(yè)的興起，大量外來(lái)務(wù)工者涌入。當(dāng)時(shí)的深圳政府財(cái)力薄弱，無(wú)力保障農(nóng)民工住房，而企業(yè)主又不愿意建宿舍，這讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的房屋派上了用場(chǎng)。“一開(kāi)始這是一個(gè)非常良好的格局。”宋丁說(shuō)，農(nóng)民將自住房騰出兩三層用于出租，即實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收，又解決了政府在保障性住房上的缺位，實(shí)現(xiàn)了雙贏。

上世紀(jì)90年代中期以后，深圳加大了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，從“三來(lái)一補(bǔ)”的低附加值階段逐漸向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)過(guò)渡。高端人才增加，使得原有的農(nóng)民房難以滿足需要，農(nóng)民以及房地產(chǎn)商從中發(fā)現(xiàn)了商機(jī)。此后，建在集體土地上的商品房大量涌現(xiàn)。

時(shí)至今日，35.7萬(wàn)棟“小產(chǎn)權(quán)房”已積聚為一個(gè)巨大的利益體。謝志巋估算，深圳的原住民平均每戶家庭擁有一棟占地約150平方米，建筑面積在500平方米至1000平方米的私房，有的家庭甚至擁有十幾棟、面積達(dá)數(shù)萬(wàn)平方米的私房和廠房。此外，還有大量未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性房屋，形成了一個(gè)個(gè)城中村。

在寸土寸金的深圳，擁有一棟樓是一個(gè)什么量級(jí)的財(cái)富？以《財(cái)經(jīng)》記者在福田區(qū)梅林村看到的一棟樓房為例，該樓共15層，為一戶人家獨(dú)有，占地面積150多平方米，總建筑面積2250平方米。頂層自住，其余14層用于出租，以每平方米30元計(jì)，一年可收取租金七八十萬(wàn)元。此樓建于2004年，當(dāng)時(shí)的建筑成本僅為200多萬(wàn)元。目前，這座樓房周邊的商品房市場(chǎng)價(jià)為每平方米2.5萬(wàn)左右，若遇拆遷，賠償價(jià)如以2萬(wàn)元計(jì)算，總賠償款將達(dá)四五千萬(wàn)元之巨。

在梅林村進(jìn)行過(guò)半年調(diào)研的謝志巋介紹，梅林村大多數(shù)原住戶的狀況均與此相近。事實(shí)上，在深圳，天方夜譚般坐地生財(cái)?shù)墓适聲r(shí)常上演。2009年，福田區(qū)崗廈村的舊村改造中，就一次性產(chǎn)生了近十個(gè)億萬(wàn)富翁及20個(gè)左右的億萬(wàn)家族。

“法不責(zé)眾”困境

與關(guān)內(nèi)“小產(chǎn)權(quán)房”收益主要來(lái)自于租金和拆遷補(bǔ)償不同，關(guān)外寶安和龍崗兩區(qū)的“小產(chǎn)權(quán)房”更多用于出售。購(gòu)買這些“小產(chǎn)權(quán)房”的既有收入不高的工薪階層，也有炒房者，甚至官員，后兩類人群更多的是出于對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的預(yù)期。

在寶安區(qū)沙井鎮(zhèn)，一處逾千戶的大型“小產(chǎn)權(quán)房”樓盤正處收尾階段，噴泉、網(wǎng)球場(chǎng)、健身場(chǎng)所一應(yīng)俱全。據(jù)售樓員介紹，這個(gè)樓盤去年10月開(kāi)盤，現(xiàn)在基本銷售完畢。當(dāng)初，該樓盤開(kāi)盤價(jià)為每平方米3000多元，還不到一街之隔的大產(chǎn)權(quán)商品樓盤的三分之一。該樓盤由當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)成立的股份合作公司開(kāi)發(fā)，樓盤的一部分用于改善村民居住條件，其余大部分用于出售。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，類似“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)還有另一種模式，即村委會(huì)與開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)，分享收益。

圍繞“小產(chǎn)權(quán)房”，村民、開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者結(jié)成一個(gè)穩(wěn)定的利益聯(lián)盟。深圳市查違辦提供的數(shù)據(jù)顯示，深圳違法建筑直接或間接涉及的人群至少有七八百萬(wàn)之多，這一數(shù)字約占深圳市總?cè)丝诘陌霐?shù)。

面對(duì)如此龐大的利益群體，對(duì)違法建筑的查處難度可想而知。市查違辦一位人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，查違人員的車被掀翻，挨打都曾遭遇過(guò)。

謝志巋也表示，基層監(jiān)管者并不見(jiàn)得有動(dòng)力來(lái)執(zhí)法?！拔揖团龅竭^(guò)這樣的干部，他對(duì)自己的工作不認(rèn)同。他認(rèn)為今天拆了，明天還會(huì)建，那不是浪費(fèi)嗎？”有些基層執(zhí)法者自身也有利益參與其中，執(zhí)法動(dòng)力就更為弱化。

“在這個(gè)問(wèn)題上，前幾屆政府都是繞著走?！彼味≌f(shuō)，“在深圳，被拆遷者絕不像有些地區(qū)那樣是弱勢(shì)群體，他們本身?yè)碛泻芏嗟呢?cái)富，加上濃厚的宗族紐帶和利益紐帶，使得執(zhí)法者知難而退。”于是，深圳的“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展至今日，已是積重難返。

“深圳‘小產(chǎn)權(quán)房’的演進(jìn)就是一個(gè)‘誰(shuí)強(qiáng)悍，誰(shuí)獲益’的邏輯。”謝志巋說(shuō)。

土地同權(quán)同責(zé)之道

深圳的“小產(chǎn)權(quán)房”使30多萬(wàn)原住居民得以暴富，也解決了一些低收入者的住房問(wèn)題。不過(guò)在宋丁看來(lái)，“小產(chǎn)權(quán)房”合法化鼓勵(lì)了違法者，對(duì)1000多萬(wàn)合法謀生的外來(lái)新市民不公平。

“這是其他地區(qū)城市化過(guò)程中需要注意的傾向?！彼味≌f(shuō)，隨著產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，一些城市可能也會(huì)面臨這種情況。

也許當(dāng)時(shí)主政者都難以預(yù)料此后的深圳發(fā)展速度，一味指責(zé)政府在城市規(guī)劃上的滯后未免求全責(zé)備，但政府仍可有所作為。剛剛完成的《深圳市住房建設(shè)規(guī)劃(2011－2015)》提出，深圳計(jì)劃未來(lái)五年建設(shè)68.2萬(wàn)套住房，其中40％為保障性住房。在謝志巋看來(lái)，現(xiàn)在提出這個(gè)目標(biāo)已喪失了最好時(shí)機(jī)，“四五年前深圳還有很多地可以建房，現(xiàn)在這些保障性住房建到哪里去？如果更多的人能夠早日擁有保障性住房，也可為‘小產(chǎn)權(quán)房’降溫”。

深圳市用地形勢(shì)十分嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)顯示深圳未來(lái)基本生態(tài)控制線外，新增建設(shè)用地潛力不足150公里。“按每年20平方公里計(jì)算，不足十年就開(kāi)發(fā)完了。”宋丁說(shuō)。

用地的緊張，同樣是此番違法建筑合法化的背景。城市要進(jìn)一步發(fā)展，無(wú)法繞開(kāi)違法建筑這道坎，只有先確權(quán)，談判才能進(jìn)行，城市更新也才能繼續(xù)。

在逐步將違法建筑合法化的同時(shí)，深圳市規(guī)劃土地監(jiān)察支隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，他們正以前有未有的力度來(lái)遏制新增違法建筑。

但在謝志巋看來(lái)，“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生是利益驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，化解之道就是理順利益機(jī)制，關(guān)鍵是建立權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的土地管理制度。

“目前，城市房地產(chǎn)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系已經(jīng)比較明確，城市土地作為國(guó)有土地，其使用者享有各種收益權(quán)，也承擔(dān)相應(yīng)的稅負(fù)責(zé)任?！敝x志巋說(shuō)，但是，農(nóng)村集體土地既沒(méi)有完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)責(zé)任。一方面，有關(guān)土地管理的法律規(guī)定農(nóng)村集體土地不可轉(zhuǎn)讓，另一方面，對(duì)事實(shí)上發(fā)生轉(zhuǎn)讓、出租并獲得巨額收益的行為也沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的稅費(fèi)，導(dǎo)致無(wú)成本違法使用，再加上對(duì)法不責(zé)眾的預(yù)期，這是“小產(chǎn)權(quán)房”涌現(xiàn)的重要原因。

謝志巋主張，應(yīng)賦予集體土地與國(guó)有土地一樣的權(quán)利，在同權(quán)之后承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

驅(qū)車橫貫深圳關(guān)內(nèi)外，不但違法建筑隨處可見(jiàn)，還有許多正在熱鬧開(kāi)工，博弈并未結(jié)束。