“必須盡快解決個(gè)人賬戶‘空賬’的歷史拖欠，同時(shí)要通過完善個(gè)人賬戶制度防止新的‘空賬’產(chǎn)生?！比珖舜筘?cái)經(jīng)委副主任委員烏日?qǐng)D日前對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶改革已經(jīng)迎來了最好的政策時(shí)點(diǎn)。

由全國人大常委會(huì)在10月底審議通過的《社會(huì)保險(xiǎn)法》和在這之前公布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中都明確規(guī)定，要逐步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。

現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金組成，企業(yè)和個(gè)人分別按職工本人上年工資總額的20％和8％繳納保險(xiǎn)費(fèi)，并分別納入社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金。

然而，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷以及各級(jí)政府長(zhǎng)期的挪用，使得本來是參保人個(gè)人財(cái)產(chǎn)的個(gè)人賬戶，有90％以上的資金長(zhǎng)期處于“空賬”運(yùn)行的狀態(tài)。就連全國實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶做實(shí)試點(diǎn)的13個(gè)省，“空賬”規(guī)模亦已達(dá)1.6萬億元。

全國人大財(cái)經(jīng)委在今年下半年完成了“關(guān)于社會(huì)保障問題專題調(diào)研報(bào)告”，這份報(bào)告是全國人大對(duì)“十二五”規(guī)劃綱要編制工作的正式建議，目前已經(jīng)交給國務(wù)院。報(bào)告建議“十二五”時(shí)期在社會(huì)保障制度的建設(shè)中，應(yīng)以個(gè)人賬戶制度為重點(diǎn)，完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。還要進(jìn)一步明確政府責(zé)任，加大財(cái)政社會(huì)保障投入，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的全覆蓋。

作為上述調(diào)研負(fù)責(zé)人之一的烏日?qǐng)D，在其前不久完成的題為“做實(shí)養(yǎng)老個(gè)人賬戶完善制度模式的研究”的課題中進(jìn)一步建議，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)該下決心，果斷、盡快地完成中央提出的做實(shí)個(gè)人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全國統(tǒng)籌的任務(wù)。

不過烏日?qǐng)D也坦承這項(xiàng)工作的難度，“從2000年到現(xiàn)在已經(jīng)十年了，我們真正做實(shí)個(gè)人賬戶的金額只有1000多億元。而現(xiàn)在每年個(gè)人賬戶的‘空賬’加速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過十年做實(shí)的賬戶額?！?/p>

巨額“空賬”黑洞

養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的巨額“空賬”黑洞，主要源于轉(zhuǎn)型期所付出的改革成本。

中國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式經(jīng)歷了“社會(huì)統(tǒng)籌”“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”（下稱“統(tǒng)賬結(jié)合”）“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶分立”（下稱“統(tǒng)賬分立”）三個(gè)階段。

從1986年起國務(wù)院要求在全國以縣市為統(tǒng)籌單位建立“現(xiàn)收現(xiàn)付”的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌制度。同年開始推行的勞動(dòng)合同制規(guī)定，國營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)合同制職工要按照本人工資的3％繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。這一規(guī)定開創(chuàng)了中國個(gè)人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的先例，也可以看做是個(gè)人賬戶制度的雛形。

但這一階段的個(gè)人繳費(fèi)更多地是體現(xiàn)一種義務(wù)，也是為了解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不足的問題，所以將個(gè)人繳費(fèi)納入統(tǒng)籌基金實(shí)行互濟(jì)。

1991 年國務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》和次年頒布的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》都明確提出，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合。自此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式開始由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“部分積累制”過渡。此后，在1997年《國發(fā)26號(hào)》文件實(shí)施后，中國開始建立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶。

烏日?qǐng)D解釋說，這一新的制度模式雖然在理論上綜合了“現(xiàn)收現(xiàn)付”和“積累制”兩種制度模式的優(yōu)點(diǎn)，但在實(shí)際操作上存在巨額的制度轉(zhuǎn)軌成本，即要在保障當(dāng)期退休人員養(yǎng)老金足額發(fā)放的同時(shí)，還要另籌一筆錢為在職的職工積累個(gè)人賬戶資金。

但由于沒有新的資金來源，統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老基金不足以支付當(dāng)期應(yīng)當(dāng)發(fā)放的養(yǎng)老金，各地不可避免地出現(xiàn)了將個(gè)人賬戶基金的一部分或全部用于當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老金發(fā)放，導(dǎo)致了個(gè)人賬戶的“空賬”。

進(jìn)入21世紀(jì)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式由過去的“統(tǒng)賬結(jié)合”變?yōu)槭聦?shí)上的“統(tǒng)賬分立”。這是中國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式的第三階段。

為應(yīng)對(duì)未來人口老齡化的壓力，解決社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的“空賬”問題，國務(wù)院決定從2000年末開始相繼選擇遼寧等省開展做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)。

2005年國務(wù)院在總結(jié)東三省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，要求各地逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。

按照文件規(guī)定，企業(yè)繳費(fèi)不再劃入個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶完全由個(gè)人繳納本人工資的8％構(gòu)成。社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金實(shí)行分賬管理，社會(huì)統(tǒng)籌基金不能占用個(gè)人賬戶基金。

截至2009年底，全國有13個(gè)省市不同程度地做實(shí)了個(gè)人賬戶，其中遼寧省是惟一在中央財(cái)政的大力支持下按照8％全額做實(shí)了個(gè)人賬戶的省份，吉林省和黑龍江省是按照5％做實(shí)個(gè)人賬戶，其余10個(gè)省市都只是按照3％做實(shí)了個(gè)人賬戶。

這13個(gè)省份共做實(shí)個(gè)人賬戶基金1570億元，僅占到目前個(gè)人賬戶累計(jì)記賬額17609億元的8.9％，“空賬”的金額仍高達(dá)16039.4億元。

面對(duì)超過90％的“空賬”率，烏日?qǐng)D表示，“空賬”問題的嚴(yán)重性并不僅僅是現(xiàn)有的資金缺口，還有“空賬”的規(guī)模在繼續(xù)大幅度地增加，如2009年的個(gè)人賬戶“空賬”額比上年新增了2484.7億元。

“目前的‘空賬’僅涉及城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已參保的2億多職工，如果考慮到現(xiàn)行制度擴(kuò)面，以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、退役轉(zhuǎn)業(yè)軍人等和現(xiàn)行制度的銜接，按照視同繳費(fèi)年限需要填補(bǔ)的個(gè)人賬戶，資金缺口將會(huì)更大?！边@是讓烏日?qǐng)D更為擔(dān)心的問題。

做實(shí)賬戶路徑

做實(shí)個(gè)人賬戶有著現(xiàn)實(shí)的困難。

人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所原所長(zhǎng)何平表示，財(cái)政資金緊張，特別是地方財(cái)政的支付能力有限；中央提出養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌以后，讓一些地方政府有了觀望的心理，都希望由中央財(cái)政替地方埋單；近2萬億元社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)還沒有一個(gè)妥當(dāng)?shù)闹贫劝才牛沧尠渲械酿B(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的保值增值成為懸案。

“這些都使得推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶做實(shí)舉步維艱?！焙纹綄?duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。

《財(cái)經(jīng)》記者采訪的數(shù)名官員學(xué)者都贊同做實(shí)個(gè)人賬戶，但在時(shí)間和步驟安排上意見略有不同。烏日?qǐng)D建議，通過一次或者分兩年做實(shí)個(gè)人賬戶，以便于在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。

何平則認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶應(yīng)該做實(shí)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看“十二五”并不是做實(shí)賬戶的最后期限。因?yàn)殡S著時(shí)間的推移，實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的退休人員的數(shù)量逐年遞減，相應(yīng)的統(tǒng)籌基金的盈余會(huì)越來越多，巨額“空賬”在短期內(nèi)應(yīng)該不會(huì)影響現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老金的支付。

何平建議，做實(shí)個(gè)人賬戶可以采取小步快走的方式穩(wěn)步推進(jìn)，以兩年做實(shí)1％的速度，全國可能需要十年的時(shí)間來做實(shí)個(gè)人賬戶，即按照8％全額做實(shí)個(gè)人賬戶。

在要求各地逐步做實(shí)個(gè)人賬戶的同時(shí)，國務(wù)院還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要加快提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。因?yàn)榻y(tǒng)籌層次太低，不僅影響到職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，更重要的是難以發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌互濟(jì)的功能。

但到目前為止，真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的省市很少，大部分省市只是建立了省級(jí)調(diào)劑金制度，統(tǒng)籌調(diào)劑的能力十分有限。

“出于地方利益的考慮，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金結(jié)余多的地方不愿意提高統(tǒng)籌層次，而且因預(yù)期遲早要實(shí)行基金的全國統(tǒng)籌，所以現(xiàn)在分散在各地的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金結(jié)余也存在著被‘分光吃盡’的危險(xiǎn)?！睘跞?qǐng)D通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)。

烏日?qǐng)D日前提出了做實(shí)個(gè)人賬戶和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的改革方案，主張將現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一分為三：

一是建立國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。把目前提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金的單位繳費(fèi)的一部分作為中央政府統(tǒng)一管理的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，資金實(shí)行全國統(tǒng)籌，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平全國統(tǒng)一。

二是建立地方養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。各省市可以將單位繳費(fèi)上繳中央后的剩余部分或根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)力建立地方養(yǎng)老金，基金實(shí)行全省統(tǒng)籌。

三是建立獨(dú)立的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度。將個(gè)人賬戶從目前的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中剝離出來，以前的“空賬”一次性補(bǔ)貼做實(shí)，新個(gè)人賬戶實(shí)行可選擇、有差別的繳費(fèi)率，個(gè)人賬戶資金不得挪作他用。

以一名工作和繳費(fèi)滿35年的男性職工在2040年滿60歲退休時(shí)為例，如果其個(gè)人賬戶累計(jì)存儲(chǔ)額為5萬元，按照個(gè)人賬戶累計(jì)儲(chǔ)存額5萬元/計(jì)發(fā)月數(shù)139計(jì)算，其每月可以領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金360元。

養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例和基數(shù)偏高，也是阻礙做實(shí)個(gè)人賬戶的一個(gè)重要因素。

何平建議，在養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌以后，中央可以增加對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入，并適度降低企業(yè)的繳費(fèi)比例。經(jīng)其測(cè)算，繳費(fèi)比例的下線可以放寬到企業(yè)按12％的比例繳納，而個(gè)人維持現(xiàn)有8％的繳費(fèi)比例。何平認(rèn)為，以每個(gè)百分點(diǎn)的繳費(fèi)比例對(duì)應(yīng)200億元計(jì)算，中央財(cái)政應(yīng)可以承受這種調(diào)整。

現(xiàn)行的繳費(fèi)基數(shù)也不盡合理。何平認(rèn)為，農(nóng)民工和靈活就業(yè)者按照上年度的社會(huì)平均工資的60％來計(jì)算繳費(fèi)基數(shù)。但由于統(tǒng)計(jì)社會(huì)平均工資的樣本主要是國有企業(yè)職工，這使得社會(huì)平均工資被長(zhǎng)期高估，低收入階層的繳費(fèi)壓力較大。2008年全國城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均工資為2436元，企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金為1080元。

因此，何平建議應(yīng)允許低收入者適當(dāng)降低其繳費(fèi)的基數(shù)，并增加個(gè)人繳費(fèi)的靈活性，允許個(gè)人賬戶少交一些，實(shí)施“低進(jìn)低出”的過渡方式，以走向人人參保之路。

“補(bǔ)洞”資金何來

清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，現(xiàn)在做實(shí)養(yǎng)老個(gè)人賬戶并不存在資金上的問題。

烏日?qǐng)D對(duì)做實(shí)個(gè)人賬戶的巨額資金來源算了筆賬：社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行20多年來，共積累了10957億元的統(tǒng)籌基金結(jié)余，只要實(shí)行了全國統(tǒng)籌，中央就可以統(tǒng)籌調(diào)劑使用這部分結(jié)余資金。僅此一項(xiàng)就可以使目前個(gè)人賬戶“空賬”額16039.4億元減少到5083.4億元。而全國社會(huì)保障基金經(jīng)過近十年的純積累，資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到7766億元，累計(jì)投資收益也有2448億元，可用來做實(shí)個(gè)人賬戶。

另外，目前國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入也有400多億元，也可以集中用于做實(shí)個(gè)人賬戶。在此基礎(chǔ)上，再算上近年來中央財(cái)政預(yù)算收入的超收部分和其他專項(xiàng)補(bǔ)助，政府完全有能力一次性或最多兩年時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)做實(shí)個(gè)人賬戶的目標(biāo)。

對(duì)于這項(xiàng)建議，何平持部分保留意見，認(rèn)為盡管多年來養(yǎng)老保險(xiǎn)積累了大量的資金，但卻是分散在各級(jí)地方政府手中，且分布地區(qū)很不均衡，未來即便是實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，全國統(tǒng)籌前的資金其權(quán)屬還是在當(dāng)?shù)卣?，不能由上?jí)政府平調(diào)分配。

何平指出，這種方法只適用于社?；鹩薪Y(jié)余的地區(qū)來做實(shí)賬戶，否則就違反了“以收定支，收支平衡”的財(cái)政收支原則。

對(duì)于這些問題，烏日?qǐng)D建議，一方面要靠中央下決心，并說服地方樹立大局觀念；另一方面對(duì)浙江、廣東、重慶等養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)率較低、統(tǒng)籌基金余額較少的省市，可能需要中央在一定時(shí)期內(nèi)給予一些區(qū)別政策。

烏日?qǐng)D特別強(qiáng)調(diào)，還要通過制度模式的改革，防止新的個(gè)人賬戶“空賬”的產(chǎn)生。比如退休人員的養(yǎng)老金由全國統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和省市統(tǒng)籌的地方養(yǎng)老保險(xiǎn)給予保障，實(shí)現(xiàn)資金當(dāng)期收支平衡，不再挪用個(gè)人賬戶資金，從而令個(gè)人賬戶不再出現(xiàn)新的“空賬”。

在拓寬做實(shí)個(gè)人賬戶的資金來源方面，全國人大財(cái)經(jīng)委認(rèn)為，在明確中央和地方事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，可允許地方建立地區(qū)性養(yǎng)老保險(xiǎn)，逐步形成一個(gè)國家承擔(dān)基本保障責(zé)任的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和地區(qū)性養(yǎng)老金，用人單位和個(gè)人承擔(dān)主要責(zé)任的企業(yè)年金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，以及滿足不同需求的商業(yè)人壽保險(xiǎn)組成的多層次養(yǎng)老保障體系。

通過以上途徑解決做實(shí)個(gè)人賬戶的資金來源，并不意味著這項(xiàng)改革的完成，還要保證個(gè)人賬戶資金的保值增值。

楊燕綏認(rèn)為，在沒有進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶做實(shí)試點(diǎn)的省市，個(gè)人賬戶里面的資金事實(shí)上已經(jīng)被挪用了，有關(guān)部門對(duì)這些徒有數(shù)字的“空賬”僅給予年平均1.8％的記賬利息，低于當(dāng)前的通貨膨脹率和銀行存款利息。

而現(xiàn)有的做實(shí)試點(diǎn)實(shí)際上是將個(gè)人繳納的資金放在財(cái)政專戶里，但投資手段僅限于購買國債，其利息所得還是無法抵消通貨膨脹。

相比之下，美國20年期養(yǎng)老金的年平均收益率是7.8％。中國社?；鸬哪晔找媛蔬_(dá)到了9.8％，企業(yè)年金的年收益率為12.6％。養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的資產(chǎn)正在逐年縮水。

為了解決養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶做實(shí)后的保值增值問題，全國人大財(cái)經(jīng)委向中央建議，可以適度拓寬社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資渠道，制定對(duì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金有所區(qū)別的投資辦法，調(diào)整完善限制經(jīng)辦機(jī)構(gòu)委托投資的條件，鼓勵(lì)個(gè)人賬戶做實(shí)部分委托全國社會(huì)保障基金理事會(huì)等機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)。財(cái)政部門應(yīng)考慮發(fā)行定向特別國債，為社保資金的保值增值提供條件。

楊燕綏認(rèn)為，真正做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的出路在于，讓個(gè)人賬戶的資金進(jìn)入市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，而且要保證平均收益率高于通貨膨脹率。

中國-歐盟社會(huì)保障合作項(xiàng)目的外方專家也向人社部等部門建議，應(yīng)允許社?；疬M(jìn)行市場(chǎng)化投資。

這些建議可能在不久之后就會(huì)得到落實(shí)。

有關(guān)部委人士透露，國務(wù)院已責(zé)成人力資源和社會(huì)保障部牽頭起草關(guān)于社會(huì)機(jī)構(gòu)參與社?；疬\(yùn)營(yíng)的辦法，有可能開放保險(xiǎn)、證券、期貨、銀行等金融機(jī)構(gòu)參與運(yùn)營(yíng)社?；穑?huì)對(duì)參與的資格、運(yùn)營(yíng)等方面作出規(guī)定。

目前，人社部已經(jīng)起草了一個(gè)初稿，該辦法預(yù)計(jì)在兩年內(nèi)出臺(tái)。