摘要:財(cái)政改革是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，30多年財(cái)政改革之中蘊(yùn)含著政府以目標(biāo)為導(dǎo)向的決策邏輯。在經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政能力雙重目標(biāo)約束下，財(cái)政體制與政策內(nèi)生于財(cái)政一政府框架之中。從實(shí)踐歷程看，中國財(cái)政改革經(jīng)歷了雙重目標(biāo)主導(dǎo)以及經(jīng)濟(jì)增長主導(dǎo)的兩個(gè)階段。在目前的經(jīng)濟(jì)增長約束主導(dǎo)期，其決策邏輯及偏好使財(cái)政制度及其改革逐漸呈現(xiàn)出資源配置失衡的路徑。對(duì)失衡問題的解決要從改變政府決策邏輯及偏好入手。

關(guān)鍵詞:經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌;財(cái)政改革;政府目標(biāo);轉(zhuǎn)軌成本;轉(zhuǎn)軌收益

中圖分類號(hào):F810.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1000-176X(2010)11-0003-09

在中國整體改革進(jìn)程中，財(cái)政改革始終處于聯(lián)系其他諸項(xiàng)改革的樞紐位置。縱觀財(cái)政改革歷程，一方面，其成功起到了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用;另一方面，在整個(gè)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，財(cái)政自身也經(jīng)歷了一系列改革，初步實(shí)現(xiàn)了向市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政取向的轉(zhuǎn)化。誠然，這一過程也伴隨著諸多問題:從財(cái)政本身來看，中央與地方分配關(guān)系長期處于失衡狀態(tài)，地方財(cái)政收支不匹配的態(tài)勢(shì)持續(xù)了十幾年卻未得到緩解，且缺口還呈現(xiàn)逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì);從財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體的影響來看，新時(shí)期積極財(cái)政政策的實(shí)施效果明顯低于預(yù)期，難以持續(xù)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。由于財(cái)政與政府行為、財(cái)政與經(jīng)濟(jì)體之間存在著不可分割的聯(lián)系，只有綜合考慮財(cái)政決策的影響因素及財(cái)政發(fā)揮作用的途徑，深入理解改革開放以來財(cái)政與經(jīng)濟(jì)體之間的互動(dòng)態(tài)勢(shì)，才能從根本上解釋這些問題。

一、財(cái)政改革的層次分析

作為分配形式和經(jīng)濟(jì)手段，財(cái)政制度是一國經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，與政府職能和資源配置方式密不可分。從財(cái)政自身來看，其體現(xiàn)著滿足市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和政府運(yùn)轉(zhuǎn)的雙重要求，充當(dāng)著市場與政府之間的調(diào)和與平衡，是實(shí)現(xiàn)市場與政府之間溝通的橋梁。從發(fā)揮作用的特點(diǎn)來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政呈現(xiàn)出“全能型”特點(diǎn);成熟市場經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政則表現(xiàn)為公共財(cái)政。而在轉(zhuǎn)軌中國，由于政府與市場的關(guān)系處于不斷變動(dòng)之中，其財(cái)政既非全能型財(cái)政，也不同于一般意義上的公共財(cái)政，經(jīng)濟(jì)的特殊轉(zhuǎn)軌過程使財(cái)政具有動(dòng)態(tài)性和目的性的特點(diǎn)。在轉(zhuǎn)軌背景下，政府承擔(dān)著主導(dǎo)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的職能，這種政府職能的定位決定了財(cái)政職能和范圍的變動(dòng)，并對(duì)財(cái)政提出相應(yīng)的改革要求。一方面，體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程需要以財(cái)政制度改革作為推動(dòng)力;另一方面，財(cái)政也需要不斷改革自身與體制轉(zhuǎn)軌相適應(yīng)。

結(jié)合體制轉(zhuǎn)軌這個(gè)背景，我們分三個(gè)層次來考察轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中的財(cái)政改革。第一層次是趨勢(shì)性的財(cái)政架構(gòu)轉(zhuǎn)換，由與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的統(tǒng)收統(tǒng)支架構(gòu)向與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的收支架構(gòu)——稅制及公共支出體制轉(zhuǎn)換，它所對(duì)應(yīng)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過渡至市場經(jīng)濟(jì)的整個(gè)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程，即這種財(cái)政架構(gòu)的轉(zhuǎn)換是為適應(yīng)體制轉(zhuǎn)軌的一種必然的、且不應(yīng)以利益主體的意志為轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。第二層次是財(cái)政在既定架構(gòu)下的體制層面變動(dòng)，即通常所指的財(cái)政體制改革，它是在轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中的某個(gè)階段，由一些外生或內(nèi)生因素引致的中央、地方和企業(yè)等主體之間利益關(guān)系在體制上的變革。第三層次是財(cái)政在政策層面的調(diào)整，是政府利用多樣化的財(cái)政工具，根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的情況進(jìn)行相機(jī)抉擇而制定的政策，如調(diào)整稅率和實(shí)施財(cái)政政策等。

財(cái)政架構(gòu)轉(zhuǎn)換是建立市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，表現(xiàn)為財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的適應(yīng)。這種單向的趨勢(shì)要求財(cái)政“統(tǒng)收”向以商品生產(chǎn)和流通為基礎(chǔ)的稅制轉(zhuǎn)變，以及政府“統(tǒng)支”向有效的公共支出體制邁進(jìn)。一方面，完善的財(cái)稅制度是政府執(zhí)政能力的重要保障;另一方面，有效的公共支出體制可以提高市場資源配置效率，是市場優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮的配套機(jī)制。一旦財(cái)政架構(gòu)轉(zhuǎn)換進(jìn)度落后于改革步伐，就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政與政府職能的錯(cuò)位，進(jìn)而成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的阻礙。

與財(cái)政架構(gòu)轉(zhuǎn)換的單向趨勢(shì)不同，財(cái)政體制改革和政策性調(diào)整都與特定階段的政府目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況密切相關(guān)，是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要工具。其中，財(cái)政體制改革可以直接扭轉(zhuǎn)中央、地方和企業(yè)等主體之間的利益分配格局，其作用效果往往是長期的，具有較強(qiáng)影響力;政策層面的財(cái)政工具則是更靈活的政府調(diào)控方式，如果說改革中的財(cái)政體制是政府目標(biāo)的載體與實(shí)現(xiàn)手段，那么變動(dòng)中的政策本身就是政府為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而采取的行為。其中，財(cái)政體制具有相對(duì)穩(wěn)定的特征，缺乏靈活性，而政策工具可以彌補(bǔ)這一不足，成為體制的配套;另外，當(dāng)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體運(yùn)行出現(xiàn)微小偏差，政府也可以直接采用政策手段對(duì)其進(jìn)行糾正。

通過劃分財(cái)政改革層次可以發(fā)現(xiàn)，除財(cái)政架構(gòu)轉(zhuǎn)換具有客觀性以外，體制改革與政策調(diào)整都頗受主觀影響，受制于決策主體目標(biāo)并反映政府偏好。因此，本文第二部分將政府這一財(cái)政決策主體納入分析框架，著重討論財(cái)政作為調(diào)控和配置工具對(duì)政府宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑和財(cái)政體制與政策背后的政治決策邏輯，以構(gòu)建財(cái)政體制改革和政策調(diào)整的內(nèi)生框架。

二、政府目標(biāo)與財(cái)政改革的雙向互動(dòng)

1 “財(cái)政→政府目標(biāo)”傳導(dǎo)途徑

作為財(cái)政決策的主體，中央政府運(yùn)用財(cái)政工具所要達(dá)成的主觀目標(biāo)成為分析財(cái)政改革須首要考慮的問題。通常認(rèn)為，中央政府是全局性的，承擔(dān)著改革和發(fā)展兩大任務(wù)，其不僅要保證轉(zhuǎn)軌順利進(jìn)行，還要維持轉(zhuǎn)軌過程中經(jīng)濟(jì)總量的平穩(wěn)增長。從經(jīng)濟(jì)層面來看，首先，穩(wěn)步推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域改革是發(fā)展的前提，而改革的逐步深入又要求中央政府維持一定財(cái)政能力以保證對(duì)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體的駕馭力。其次，發(fā)展作為最終目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和自然與環(huán)境和諧等諸多內(nèi)涵，但在現(xiàn)階段，由于社會(huì)整體發(fā)展難以度量，造成決策部門往往以數(shù)量(經(jīng)濟(jì)增長率)而不是質(zhì)量來衡量發(fā)展這一目標(biāo)。綜上，考慮財(cái)政的作用范圍，中央政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)可簡化為兩部分，即維持一定財(cái)政能力以及提高經(jīng)濟(jì)增長率，而財(cái)政工具對(duì)中央政府雙重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的調(diào)節(jié)，決定了財(cái)政改革的主觀方向。從作用途徑來看，財(cái)政體制改革通常經(jīng)由調(diào)整分配結(jié)構(gòu)起作用，而政策工具調(diào)控范圍則較為廣泛，往往可通過調(diào)控、分配和配置資源等多種方式產(chǎn)生影響。分別來說，財(cái)政決策對(duì)政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑，也可看做財(cái)政調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的過程;而財(cái)政決策對(duì)中央財(cái)政能力目標(biāo)的影響，從另一個(gè)角度，也可看成是財(cái)政對(duì)收益分配的調(diào)節(jié)。

我們首先考慮財(cái)政對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，即財(cái)政到經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的傳導(dǎo)過程。從財(cái)政職能以及財(cái)政工具的特點(diǎn)來看，財(cái)政工具可對(duì)政府增長目標(biāo)產(chǎn)生雙重影響。

一是直接影響。即運(yùn)用財(cái)政政策如政府投資拉動(dòng)等不需經(jīng)中間環(huán)節(jié)傳導(dǎo)的政策手段直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)。與成熟市場經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的反周期調(diào)節(jié)相比，轉(zhuǎn)軌背景下的財(cái)政政策具有更強(qiáng)的直接影響力。隨著轉(zhuǎn)軌進(jìn)程啟動(dòng)，市場機(jī)制被引入，雖然政府直接控制經(jīng)濟(jì)的能力不可避免地持續(xù)下降，但仍在一定范圍內(nèi)擁有在總量上配置資源的權(quán)限。隨著市場活力引發(fā)經(jīng)濟(jì)總量增長，市場機(jī)制又帶來了新的政策工具，調(diào)控手段增加。這種逐漸增強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力，反而使轉(zhuǎn)軌背景下財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)成為可能，使許多政策性財(cái)政工具對(duì)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有直接效果。但顯而易見的是，這種財(cái)政政策的增長效應(yīng)僅僅適用于短期，并不能在長期起作用。

二是間接影響。財(cái)政通過配置資源將國民收入在中央、地方、居民和企業(yè)等主體之間進(jìn)行分配，通過調(diào)整利益分配格局間接改變各主體的行為和預(yù)期，造成轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體中供求關(guān)系的變化，最終影響宏觀經(jīng)濟(jì)狀況。

首先，財(cái)政體制與政策共同決定政府與市場間的分配關(guān)系。對(duì)于在轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中逐漸成長起來的市場主體，可以認(rèn)為其行為符合西方經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下的理性人假設(shè)。在既定的市場環(huán)境下，市場主體選擇并調(diào)整自身的行為，以達(dá)到效用最大化。中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了很長一段雙軌時(shí)期，市場在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制外培育起來，隨后取代計(jì)劃成為最主要的資源配置方式。在這個(gè)過程中，市場主體逐漸成長并形成強(qiáng)大的市場力量。向微觀層面的市場主體讓渡更多收益的財(cái)政制度，可以有效提升市場主體的活躍程度并反映在宏觀經(jīng)濟(jì)總量增長上，客觀地決定政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

其次，在中央與地方之間，其財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系、政府間財(cái)政收入的分配方式及分配比例，都會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生不同的激勵(lì)效果。雖然地方政府并不直接參與財(cái)政決策過程，卻是中央財(cái)政決策傳導(dǎo)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其一，地方政府是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)，這種中央與地方相制衡的關(guān)系使地方政府并不僅是單純的政策接受者，還具有一定的利益訴求權(quán)。其二，由于地方政府更貼近市場，多數(shù)政策需經(jīng)由地方政府具體實(shí)施，使地方政府擁有在轄區(qū)內(nèi)調(diào)控和配置的權(quán)力。具體來講，為充分利用地方的信息優(yōu)勢(shì)或作為激勵(lì)手段，中央制定政策一般會(huì)為地方預(yù)留余地;另外，在由計(jì)劃配置轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)的資源配置方式過程中，雖然政府對(duì)市場的監(jiān)管與調(diào)控都在逐步完善，仍難免出現(xiàn)市場規(guī)則缺失的情況。這些政策空白以及預(yù)留余地，以政策解釋權(quán)的形式成為地方政府調(diào)控市場的依據(jù)。

從財(cái)政傳導(dǎo)途徑來看，地方政府的特殊地位表現(xiàn)在:一方面，地方政府可將主觀意愿融入財(cái)政傳導(dǎo)過程，其偏好是財(cái)政決策實(shí)施的重要因素。由于在財(cái)政決策執(zhí)行過程中，地方政府通常不以社會(huì)整體利益為決策依據(jù)，而是更注重地方官員自身的政治經(jīng)濟(jì)利益，因此，在當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)增長、基礎(chǔ)設(shè)施等為指標(biāo)的政績考核方式下，地方政府往往具有較強(qiáng)的財(cái)政支出動(dòng)機(jī)，追求更高的轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長率和財(cái)政收入。這些機(jī)會(huì)主義行為容易扭曲政策的效果;另一方面，地方政府也是財(cái)政決策傳導(dǎo)鏈條的子系統(tǒng)，在財(cái)政總框架內(nèi)對(duì)資源進(jìn)行二次配置，并影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

最后，財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)體的直接干預(yù)，從長期來看會(huì)引發(fā)資源配置與分配的失衡，進(jìn)而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。這種財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長直接拉動(dòng)產(chǎn)生的長期影響，如政府投資對(duì)私人投資的擠占、某些領(lǐng)域過度投資引起的產(chǎn)能過剩和加劇通脹預(yù)期等，都將成為財(cái)政對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)間接影響的一部分。

與財(cái)政傳導(dǎo)至經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的復(fù)雜路徑相比，中央財(cái)政能力目標(biāo)更易于實(shí)現(xiàn)。以財(cái)政體制為基本分配框架，與相應(yīng)的分配政策相配合，政府與市場、中央與地方之間的分配模式與分配比例，與經(jīng)濟(jì)總量相結(jié)合，直接決定中央財(cái)政能力的強(qiáng)弱。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長使總量基數(shù)擴(kuò)大，財(cái)政能力就會(huì)相應(yīng)增強(qiáng);在基數(shù)不變的情形下，單純改革分配關(guān)系也可提高財(cái)政能力。

2 政府目標(biāo)約束下的財(cái)政行為邏輯

深入分析財(cái)政對(duì)中央政府雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑可以發(fā)現(xiàn)，傾向中央的財(cái)政分配方式可維持較強(qiáng)的財(cái)政能力，卻容易損害地方及市場的積極性;而過于傾向市場主體的分配可以長期促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的繁榮，卻易引發(fā)中央財(cái)政能力不足問題。因此，從財(cái)政決策的角度，中央政府只能運(yùn)用不同財(cái)政工具的組合，在財(cái)政效果的兩難選擇間進(jìn)行權(quán)衡。

在中央政府保持財(cái)政能力及提高經(jīng)濟(jì)增長率目標(biāo)支配下，結(jié)合影響中央財(cái)政決策的因素，可以發(fā)現(xiàn)，在兩種情況下中央政府具有財(cái)政改革的動(dòng)機(jī):其一是中央財(cái)政壓力過大;其二是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)果偏離預(yù)期目標(biāo)。而根據(jù)不同層次財(cái)政改革的特點(diǎn)，在每種政府目標(biāo)約束下，都存在著可解決問題的相應(yīng)財(cái)政手段。當(dāng)中央財(cái)政能力偏弱時(shí)，財(cái)政體制改革或分配政策調(diào)整都可以迅速而有效地增加中央財(cái)政收入，尤其是財(cái)政體制改革，能夠持久地解決財(cái)政能力不足的問題;當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長率低于預(yù)期目標(biāo)時(shí)，不僅擴(kuò)張性財(cái)政政策可以直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，改革分配結(jié)構(gòu)也能間接起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的效果。

但是，政府對(duì)財(cái)政工具的選擇并不是隨意的，根據(jù)我們對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的總結(jié)，各級(jí)政府部門在制定與執(zhí)行財(cái)政決策中都會(huì)表現(xiàn)出特定的行為偏好，并適時(shí)根據(jù)主觀意愿選擇不同層次的財(cái)政工具。即使在雙重目標(biāo)約束下，財(cái)政改革仍會(huì)遵從特定的邏輯。

首先，在經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的約束下，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速減緩時(shí)，中央政府更偏好政策性財(cái)政調(diào)整而不是進(jìn)行財(cái)政體制改革。數(shù)據(jù)顯示，30多年來，每次財(cái)政體制改革都伴隨著下一年經(jīng)濟(jì)增長的減緩，例如，1980年和1985年、1988年和1994年四次財(cái)政體制改革后，GDP增速都有所下降，降幅分別為2.6%、4.7%、7.2%和2.1%，遠(yuǎn)大于普通年份GDP的變化幅度。這從側(cè)面說明了財(cái)政體制改革往往要經(jīng)濟(jì)體付出一定的適應(yīng)代價(jià)，而經(jīng)濟(jì)增速下降顯然是中央政府所不愿看到的;另外，體制的頻繁調(diào)整會(huì)使地方政府和市場主體建立不穩(wěn)定的預(yù)期，造成各利益主體對(duì)中央決策的不信任。最重要的是，政策性工具可以在短期產(chǎn)生增長效應(yīng)，而傾向分配改革的財(cái)政體制要經(jīng)過較長時(shí)期才能調(diào)動(dòng)市場主體積極性，增長效應(yīng)難以預(yù)測(cè)。所以，當(dāng)中央政府運(yùn)用財(cái)政手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)時(shí)，會(huì)優(yōu)先考慮政策性工具，只有政策已無法達(dá)到預(yù)期調(diào)控效果時(shí)，才會(huì)考慮從財(cái)政體制改革入手。

其次，無論是面臨經(jīng)濟(jì)增長約束還是財(cái)政壓力，政府都更偏好速度較快的調(diào)控方式。對(duì)中央政府而言，相同條件下若存在多種調(diào)控辦法可以達(dá)成政府目標(biāo)，則會(huì)優(yōu)先選擇政策傳導(dǎo)途徑最短的方案;對(duì)地方政府來說，其決策時(shí)顯示的短期偏好更為強(qiáng)烈，尤其是處于一定任職年限的地方官員，往往特別注重短期內(nèi)政績的顯著提高，甚至有時(shí)不惜犧牲地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿σ匝杆偬嵘儭?/p>

最后，由于地方政府具有強(qiáng)烈的政治績效和經(jīng)濟(jì)利益偏好，執(zhí)行政策或管理地方事務(wù)有時(shí)會(huì)與社會(huì)整體利益相悖。因此，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)財(cái)政壓力時(shí)，地方政府對(duì)政策解釋權(quán)的偏好大于對(duì)利益訴求權(quán)的偏好。從政治角度來看，地方向中央要求利益，可能會(huì)對(duì)政績考核和官員升遷具有不利影響，這同地方官員的政績目標(biāo)存在一定矛盾。因此，在執(zhí)行與解釋政策的基礎(chǔ)上，地方官員更傾向于利用職權(quán)隱蔽地轉(zhuǎn)移財(cái)政壓力或?qū)崿F(xiàn)其他目標(biāo)，并盡可能通過合法渠道獲得來自中央的財(cái)政支持。

三、轉(zhuǎn)軌背景下財(cái)政改革的內(nèi)生過程

在第二部分，我們分別討論了財(cái)政行為影響政府目標(biāo)的途徑以及政府目標(biāo)約束下的財(cái)政行為邏輯。將這種財(cái)政行為與政府目標(biāo)的雙向互動(dòng)綜合起來，可將財(cái)政置于內(nèi)生的分析框架，揭示財(cái)政、宏觀經(jīng)濟(jì)和政府之間的深層互動(dòng)關(guān)系:政府行為經(jīng)由財(cái)政工具直接或間接地影響宏觀經(jīng)濟(jì)與利益結(jié)構(gòu)變動(dòng)，而這種宏觀經(jīng)濟(jì)與利益結(jié)構(gòu)變動(dòng)又會(huì)反作用于政府目標(biāo)，引發(fā)新一輪政府行為。進(jìn)一步地，由于對(duì)財(cái)政改革與政府目標(biāo)雙向互動(dòng)的討論是在轉(zhuǎn)軌的大背景下展開，還需引入轉(zhuǎn)軌期的特殊性對(duì)財(cái)政改革的內(nèi)生框架進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析。

1 財(cái)政改革的內(nèi)生框架

在這部分中，我們將基于“市場一財(cái)政一政府”三位一體的研究框架，①在分析政府目標(biāo)和行為邏輯的基礎(chǔ)上，引入制度變遷成本與制度更替收益作為轉(zhuǎn)軌背景下財(cái)政決策的傳導(dǎo)中介，試圖在較嚴(yán)格的外部假設(shè)下描述中央財(cái)政決策影響市場主體，而市場效果又反作用于政府目標(biāo)的傳導(dǎo)過程。為簡化處理轉(zhuǎn)軌中的特殊國情，對(duì)財(cái)政制度改革內(nèi)生性的討論將在如下特殊假設(shè)下進(jìn)行:第一，拋開財(cái)政架構(gòu)這一層面，即不考慮財(cái)政為改革自身而改革的動(dòng)機(jī)，從而更易分析政府目標(biāo)所引致的主觀財(cái)政改革。第二，忽略國際市場的影響，不考慮外部供求因素。第三，假設(shè)地方政府是同質(zhì)的。第四，假設(shè)政府可用的財(cái)政工具數(shù)量和種類固定不變。

到目前為止，對(duì)“財(cái)政決策一政府目標(biāo)一財(cái)政改革”的分析未能包含轉(zhuǎn)軌這一特殊時(shí)期的性質(zhì)?？紤]到動(dòng)態(tài)環(huán)境下財(cái)政改革的復(fù)雜性，我們引入兩個(gè)動(dòng)態(tài)概念將轉(zhuǎn)軌作為特殊條件納入“財(cái)政一政府”分析框架。從財(cái)政的一般職能來看，其承擔(dān)著資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及增長的責(zé)任，而在制度變遷的動(dòng)態(tài)條件下，其資源配置、收入分配的客體也處于變動(dòng)之中，此時(shí)，中央政府經(jīng)濟(jì)決策權(quán)主要體現(xiàn)在對(duì)整個(gè)制度變遷過程中發(fā)生的成本與收益進(jìn)行配置上。轉(zhuǎn)軌中，“借由一定的制度安排，某些主體可能更多地占有制度變遷的收益，其他主體卻更多地承擔(dān)了制度變遷的成本”[2]，當(dāng)制度變遷的成本與收益難以自發(fā)形成均衡配置時(shí)，就需要政府對(duì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中的利益分配加以調(diào)節(jié)。因此，對(duì)轉(zhuǎn)軌引發(fā)的成本以及新制度帶來的收益進(jìn)行的配置，是轉(zhuǎn)軌中財(cái)政的重要職能。廣義上，轉(zhuǎn)軌所引致的成本主要包括以下幾個(gè)方面:解決舊體制遺留問題所需支付的成本、新舊體制交替產(chǎn)生的摩擦成本以及維持新體制高效運(yùn)行的成本，本文將其定義為轉(zhuǎn)軌成本。具體來講，包括建立與完善商品市場和資本市場的成本，轉(zhuǎn)軌過程中的福利缺失，市場失靈等等。同時(shí)，將轉(zhuǎn)軌收益定義為制度變遷所帶來的收益，主要是轉(zhuǎn)軌過程中市場力量被激活所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益。由于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)體的影響與調(diào)控都會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)軌成本與收益分配產(chǎn)生直接或間接影響，而財(cái)政又是最具代表性的分配轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益的制度安排。因此，我們將轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益兩個(gè)動(dòng)態(tài)概念作為轉(zhuǎn)軌背景下財(cái)政工具的作用中介，并將其引入“財(cái)政決策一政府目標(biāo)一財(cái)政改革”的內(nèi)生框架(如圖1所示)。

在實(shí)際決策中，起初中央政府確定財(cái)政體制，分配中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，制定各利益主體的轉(zhuǎn)軌收益分配與成本分擔(dān)規(guī)則，形成地方政府、市場供求雙方的初始分配格局。此種財(cái)政體制與政策安排反映到地方政府積極性上，地方在轄區(qū)內(nèi)做出回應(yīng)，將轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益在各部門間再次配置，此后市場主體經(jīng)由自發(fā)調(diào)整并最終呈現(xiàn)出特定的發(fā)展態(tài)勢(shì)，最終以地方政府轄區(qū)內(nèi)的市場力量形式表現(xiàn)出來，匯總為宏觀總量并反映中央政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。同時(shí)，財(cái)政收入在政府與市場、中央與地方間的分配，也決定了財(cái)政能力目標(biāo)是否達(dá)成。下一階段，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)增長以及財(cái)政狀況，中央政府再根據(jù)其偏好制定下一步財(cái)政決策。

2 財(cái)政改革的內(nèi)生路徑

為避免與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，我們將財(cái)政改革路徑理論分析的起始點(diǎn)設(shè)為1978年，將轉(zhuǎn)軌起始時(shí)期的利益格局與發(fā)展趨勢(shì)作為初始狀態(tài)。改革開放之初，市場力量十分薄弱，中央政府面臨著經(jīng)濟(jì)總量與財(cái)政能力雙低的局面，且弱財(cái)政能力是由經(jīng)濟(jì)總量過低引起的。在探索性改革背景下，財(cái)政體制難以在起始點(diǎn)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益的均衡分配，失衡成為轉(zhuǎn)軌背景下財(cái)政體制的常態(tài)。此時(shí)，一些部門獲得了更多轉(zhuǎn)軌收益，而有的部門則更多地承擔(dān)了轉(zhuǎn)軌成本。初始分配狀態(tài)就是由中央承擔(dān)大部分轉(zhuǎn)軌成本，地方和市場獲得大部分轉(zhuǎn)軌收益這一趨勢(shì)開始的。

由于轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益不可能在初始條件下自發(fā)形成均衡，因此，在既定財(cái)政體制下，就會(huì)出現(xiàn)持續(xù)受損及持續(xù)受益的主體，導(dǎo)致利益格局的非均衡化趨勢(shì)，而收益本身又存在著“上去容易下來難”的棘輪效應(yīng)，致使利益格局更加難以自發(fā)扭轉(zhuǎn)，需外部力量介入調(diào)節(jié)?？紤]到轉(zhuǎn)軌本身的動(dòng)態(tài)性，更加需要決策制定者區(qū)分不同階段的轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益的性質(zhì)，并充分考慮財(cái)政體制的前瞻性，在實(shí)踐中適時(shí)對(duì)分配的非均衡性進(jìn)行調(diào)整，頒布政策或改革財(cái)政體制將利益格局失衡控制在一定范圍內(nèi)，并逐步降低失衡程度，最終達(dá)到轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益在各主體間分配的均衡。

但實(shí)際上，作為財(cái)政決策制定者的中央政府也是利益格局的組成部分，是帶有主觀目標(biāo)和偏好的利益主體，在進(jìn)行財(cái)政決策時(shí)并不能完全以轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益的均衡分配本身為出發(fā)點(diǎn)，而是將財(cái)政作為實(shí)現(xiàn)其雙重目標(biāo)的手段。這種理念所引致的財(cái)政實(shí)際決策路徑與最優(yōu)的財(cái)政改革路徑間必然會(huì)出現(xiàn)偏差，并在同樣的初始條件下使“財(cái)政決策一政府目標(biāo)一財(cái)政改革”經(jīng)歷另一種動(dòng)態(tài)軌跡。

最初，轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益分配的非均衡性體現(xiàn)為偏袒地方和市場的分配傾向，即轉(zhuǎn)軌成本主要由中央政府承擔(dān)，而轉(zhuǎn)軌收益主要由擁有剩余控制權(quán)的地方政府與企業(yè)獲得，居民也從經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)中以收入遞增的形式獲得了相應(yīng)的轉(zhuǎn)軌收益。此時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)增長水平與財(cái)政能力呈現(xiàn)雙低局面，中央政府面臨著轉(zhuǎn)軌初期既要維持財(cái)政能力，又要保證經(jīng)濟(jì)增長的兩難選擇。與利益均衡化決策不同，在增長與財(cái)政雙重壓力下，財(cái)政決策主體首要考慮的是，如果收益分配傾向于地方政府和市場供求主體，活躍的市場就會(huì)使經(jīng)濟(jì)增長率保持在較高的水平，但達(dá)成經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的同時(shí)，逐漸增加的財(cái)政壓力會(huì)開始挑戰(zhàn)中央政府財(cái)政能力的底線;反之，如果收益分配傾向于中央政府，雖然財(cái)政能力可以暫時(shí)得到保證，但地方和市場的積極性以及利益損失又會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)增長水平，甚至出現(xiàn)倒退回轉(zhuǎn)軌起始點(diǎn)的趨勢(shì)。

在雙重目標(biāo)引致的兩難選擇面前，財(cái)政決策會(huì)隨之經(jīng)歷一個(gè)不穩(wěn)定的過程。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長壓力逐漸消失后，雙重目標(biāo)沖突就會(huì)逐漸減弱，解決財(cái)政壓力就成為中央政府財(cái)政決策的核心目標(biāo)，不穩(wěn)定的財(cái)政制度也會(huì)相應(yīng)改變。在中央政府主導(dǎo)下建立起以釋放財(cái)政壓力為主，以調(diào)動(dòng)地方政府和市場主體積極性為輔的財(cái)政體制，即向地方政府和市場主體施加更多轉(zhuǎn)軌成本，而將轉(zhuǎn)軌收益分配傾向于中央政府。

此后，轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益的分配會(huì)呈現(xiàn)出一種新的失衡態(tài)勢(shì)，這種失衡一方面會(huì)加強(qiáng)地方政府的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)，另一方面還會(huì)在長期抑制市場主體的活躍性，容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。但是，根據(jù)上文分析，財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的直接拉動(dòng)也很難產(chǎn)生長期效果，而且也沒有一套明確的政策或體制可以直接保證長期經(jīng)濟(jì)增長，所以，并不存在迫使中央政府以財(cái)政能力為代價(jià)進(jìn)行徹底扭轉(zhuǎn)分配格局的財(cái)政體制改革動(dòng)機(jī)。在這種情況下，即使經(jīng)濟(jì)增長率無法達(dá)標(biāo)而進(jìn)行新一輪財(cái)政改革，仍會(huì)處于中央政府獲得大部分轉(zhuǎn)軌收益，地方政府收支不匹配，而市場主體利益持續(xù)受損的趨勢(shì)中，并且，財(cái)政政策對(duì)長期經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)效應(yīng)甚至?xí)惯@種失衡態(tài)勢(shì)擴(kuò)大化。

筆者發(fā)現(xiàn)，此種財(cái)政改革路徑不僅不能達(dá)到轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益配置的均衡，反而在雙重目標(biāo)約束及速度偏好下，形成財(cái)政分配與宏觀經(jīng)濟(jì)的雙重失衡。由于財(cái)政能力目標(biāo)可以迅速而有效地經(jīng)由分配改革達(dá)成，而經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)卻很難通過分配一次性到位，這種特點(diǎn)引發(fā)的轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益的分配與調(diào)整呈現(xiàn)非對(duì)稱特征，即當(dāng)財(cái)政能力受威脅，決策者有理由改革分配方式(體制層面)，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)難以達(dá)成，決策者卻缺乏徹底改革的動(dòng)機(jī)，反而更為偏好短期政策(政策層面)。這種情況下，只要決策者仍以短期為出發(fā)點(diǎn)，轉(zhuǎn)軌收益分配傾向中央，地方向市場主體轉(zhuǎn)嫁轉(zhuǎn)軌成本，市場主體負(fù)擔(dān)沉重，失衡態(tài)勢(shì)就將持續(xù)下去。從長期來看，當(dāng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)契約安排趨于穩(wěn)定時(shí)，既定的政府決策邏輯將難以避免地導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)走入下行通道。

四、對(duì)財(cái)政改革歷史的總結(jié)

1 新舊體制摩擦階段的財(cái)政改革(1978—1994年)

1978—1994年，財(cái)政改革經(jīng)歷了在時(shí)間上銜接十分緊密的兩個(gè)階段，雙重目標(biāo)約束下的財(cái)政權(quán)衡以及財(cái)政目標(biāo)主導(dǎo)下的財(cái)政體制改革。

改革初期，財(cái)政通過放權(quán)讓利極大地調(diào)動(dòng)了地方政府和市場主體的積極性，在企業(yè)生產(chǎn)熱情高漲以及地方政府強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)增長偏好下，市場力量迅速增強(qiáng)并創(chuàng)造出大量轉(zhuǎn)軌收益。此時(shí)，財(cái)政改革措施包括:在財(cái)政架構(gòu)上，著眼于稅制的恢復(fù)和建設(shè)，實(shí)行企業(yè)利改稅，通過建立企業(yè)所得稅體系、調(diào)整工商稅制、建立個(gè)人所得稅制、恢復(fù)和改進(jìn)關(guān)稅制度和進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅改革，建立起一套以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體，其它稅種相配合的復(fù)稅制體系，并以財(cái)政支持科技、教育和價(jià)格等領(lǐng)域的改革。在財(cái)政體制上，對(duì)政企分配關(guān)系實(shí)行“減稅讓利”，在中央與地方間實(shí)行“分灶吃飯”，并相繼推出“劃分收支、分級(jí)包干”、“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”、“收入遞增包干”和“總額分成”等財(cái)政體制。在政策層面上，改變投資方向，通過提高農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格和增加職工工資等在分配上向居民和企業(yè)傾斜。以“放權(quán)讓利”為核心的財(cái)政體制與政策導(dǎo)向使得轉(zhuǎn)軌收益分配傾向地方和市場主體，同時(shí)，隨著改革的深入，中央政府所承擔(dān)的轉(zhuǎn)軌成本逐年上升。此時(shí)，中央政府開始允許企業(yè)按市場價(jià)格銷售計(jì)劃外的產(chǎn)品，逐步提高國家統(tǒng)購統(tǒng)收價(jià)格，構(gòu)建起原本并不存在的商品流通領(lǐng)域，并為此支付了大量價(jià)格補(bǔ)貼。另外，由于中央與地方、政府與企業(yè)之間事權(quán)關(guān)系界定不清，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的成本如城市人口福利和必要的基本建設(shè)支出等仍主要由中央負(fù)擔(dān)。從20世紀(jì)80年代末開始，中央又支付了大部分產(chǎn)權(quán)改革的成本。在此期間，除物價(jià)上升使消費(fèi)者承擔(dān)部分轉(zhuǎn)軌成本外，轉(zhuǎn)軌成本幾乎無法轉(zhuǎn)嫁到其它利益主體。這種中央政府對(duì)轉(zhuǎn)軌成本的承擔(dān)直接導(dǎo)致中央財(cái)政能力的連續(xù)下降。同期，中央財(cái)政收入機(jī)制卻不盡完善。雖然整個(gè)80年代，政府一直致力于重建稅制這項(xiàng)工作，卻仍未建立起相應(yīng)的中央補(bǔ)償機(jī)制。在包干體制下，地方與企業(yè)的剩余控制權(quán)使轉(zhuǎn)軌收益在地方政府與市場主體之間進(jìn)行分配，形成向市場傾斜的利益格局。從歷史財(cái)政收支數(shù)據(jù)來看，在新舊體制摩擦階段，中央財(cái)政常出現(xiàn)收不抵支的情況。

根據(jù)前文的分析框架，當(dāng)財(cái)政壓力過大時(shí)，中央將尋求調(diào)整并提高財(cái)政能力。但是，在轉(zhuǎn)軌初期，物資短缺現(xiàn)象廣泛存在于各個(gè)領(lǐng)域，短缺對(duì)中央經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)形成的壓力甚至比財(cái)政壓力更為巨大。因此，在兩難選擇面前，即使出現(xiàn)很大的財(cái)政壓力，為保證地方及市場的積極性，中央也不具有徹底扭轉(zhuǎn)失衡分配格局的動(dòng)機(jī)?？梢哉J(rèn)為，中央財(cái)政壓力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的沖突主導(dǎo)了20世紀(jì)90年代之前的歷次財(cái)政體制改革與政策調(diào)整。

考慮到財(cái)政架構(gòu)層面的變革，稅制與公共支出體制的完善、政府目標(biāo)下財(cái)政體制與政策的改革和市場機(jī)制的建立健全三者在時(shí)間上是重疊的，財(cái)政工具的數(shù)量和作用范圍不再是一成不變的。起初，中央政府所能運(yùn)用的政策性財(cái)政工具十分有限，模式也較為僵硬，加之市場力量薄弱，中央有時(shí)不得不把財(cái)政體制改革作為政策手段使用。這種財(cái)政工具數(shù)量和作用范圍的局限，以及雙重目標(biāo)下財(cái)政的不穩(wěn)定性，使轉(zhuǎn)軌初期財(cái)政體制改革十分頻繁。

這種雙重壓力交織的情況一直持續(xù)到短缺消失。在此期間，GDP增長率一度高達(dá)15%，若不是短缺普遍存在，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)本已達(dá)標(biāo)，財(cái)政改革的主導(dǎo)因素會(huì)過渡到財(cái)政壓力單因素主導(dǎo)的階段。但實(shí)際情況是，短缺問題亟待解決，迫切要求經(jīng)濟(jì)保持連續(xù)增長。直到20世紀(jì)90年代中期，市場經(jīng)濟(jì)基本建立起來之時(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)終于告別短缺，持續(xù)了十幾年之久的中央財(cái)政壓力終于取代經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)成為中央要解決的首要問題，并引發(fā)了一次徹底扭轉(zhuǎn)分配趨勢(shì)的財(cái)政改革。

1994年財(cái)政體制改革成為轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益分配格局扭轉(zhuǎn)的分水嶺，改革的直接誘因是中央政府所面臨的財(cái)政壓力，它劃分了中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，明確稅制，是財(cái)政體制改革與架構(gòu)轉(zhuǎn)換雙重改革的疊加。這次改革按照統(tǒng)一稅法、簡化稅制、合理分權(quán)等原則，使財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，提高了“兩個(gè)比重”。在政府與市場的分配關(guān)系上，將轉(zhuǎn)軌收益向政府傾斜;在中央與地方關(guān)系上，使轉(zhuǎn)軌收益向中央財(cái)政傾斜。

短缺消失與財(cái)政體制最深刻的變革處于一個(gè)時(shí)間段，并不是一種巧合，而是體制轉(zhuǎn)軌與政府行為邏輯交織引致的必然現(xiàn)象。這一時(shí)期固然有改革開放之初“摸著石頭過河”的試探性和實(shí)驗(yàn)性的意味，但更取決于長達(dá)16年之久的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政能力雙重目標(biāo)在中央政府決策上產(chǎn)生的沖突。在初期，由于較弱的財(cái)政能力和不健全的市場機(jī)制下政策工具的缺失，只能通過頻繁且幅度較小的財(cái)政體制改革在經(jīng)濟(jì)與財(cái)政雙重壓力之間尋求一種平衡。而一旦告別經(jīng)濟(jì)增長壓力，就過渡到財(cái)政能力目標(biāo)主導(dǎo)的階段。這也使得中央在1994年的稅制改革中，一勞永逸地解決了財(cái)政能力的危機(jī)，使中央財(cái)政能力得到了切實(shí)保障。

2 增長目標(biāo)主導(dǎo)下的政策調(diào)整(1995年至今)

1994年財(cái)政體制改革所形成的新格局使主導(dǎo)財(cái)政的因素逐漸轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)增長壓力。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制正式建立，市場機(jī)制缺陷逐漸顯現(xiàn)，轉(zhuǎn)軌成本由新舊體制摩擦成本為主轉(zhuǎn)變?yōu)樾麦w制運(yùn)行成本為主。財(cái)政體制改革后，中央財(cái)政能力增強(qiáng)伴隨著地方政府的財(cái)政危機(jī)和市場主體利益受損。隨著地方對(duì)財(cái)政支出越來越高的要求，地方需負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出約上升到總財(cái)政支出的7成，財(cái)政收入?yún)s降至3成，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的情況突出。

改革后較短的時(shí)間里，宏觀經(jīng)濟(jì)暫時(shí)沒有增長方面的壓力，中央財(cái)政的調(diào)控能力大大增強(qiáng)。但隨著時(shí)間的推移，地方政府財(cái)政壓力陡然增加，然而僅在地方政府層面的財(cái)政壓力卻不足以構(gòu)成再次體制改革的動(dòng)因，地方政府只能通過向市場轉(zhuǎn)嫁成本與攫取收益而實(shí)現(xiàn)其績效目標(biāo)。雖然地方可獲得緩解財(cái)政壓力的中央轉(zhuǎn)移支付，但并不足以徹底解決地方——尤其是弱勢(shì)地方政府的財(cái)政危機(jī)。強(qiáng)烈的支出動(dòng)機(jī)使其盡量避免通過中央所期望的“減支”來改善其財(cái)政狀況。在投資水平和GDP增長率等考核方式共同作用下，收支不匹配態(tài)勢(shì)促使地方政府采取一切可能的辦法，如亂收費(fèi)和尋租等不正當(dāng)渠道拓寬收入來源，利用其信息優(yōu)勢(shì)，憑借職權(quán)攫取轉(zhuǎn)軌收益。造成1994年后，政府機(jī)關(guān)在國家規(guī)定以外亂征費(fèi)用的情形十分普遍，出現(xiàn)大量未經(jīng)審議的預(yù)算外收入。據(jù)推算，從1997年7月至1998年3月，中央各部門、省、地三級(jí)共取消不合理收費(fèi)20 516項(xiàng)，共計(jì)363.5億元，幾乎相當(dāng)于1996年全國國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤的總和。

此時(shí)，幾乎無談判能力的市場主體需要承受來自中央和地方的雙重成本轉(zhuǎn)嫁，作為供給方的企業(yè)成本上升，利潤率下滑，生產(chǎn)積極性下降;作為需求方的居民可支配收入下降，生活成本上升，只能通過減少消費(fèi)來承擔(dān)高額的轉(zhuǎn)軌成本。由于公共支出體制并未完全建立起來，本應(yīng)由政府承擔(dān)的市場失靈、市場過剩等伴隨著市場經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的轉(zhuǎn)軌成本，很大程度上通過價(jià)格上升(通貨膨脹)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)和生存環(huán)境惡化等隱性形式轉(zhuǎn)嫁至居民和企業(yè)。

這些政府抑制市場活力的行為成為經(jīng)濟(jì)過早受到需求約束的重要原因。1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)，在不堪重負(fù)的市場主體和國際環(huán)境雙重作用下，經(jīng)濟(jì)增長放緩，市場經(jīng)濟(jì)體制所特有的需求不足問題開始顯現(xiàn)。1998年下半年，考慮到需求約束以及外部沖擊可能對(duì)中央政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的影響，中央政府開始動(dòng)用財(cái)政工具擴(kuò)大內(nèi)需，財(cái)政政策由適度從緊調(diào)整為積極擴(kuò)張，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資，通過大量發(fā)行國債吸納沉淀資金和降低金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，為進(jìn)一步完善稅制，提高市場主體的積極性，中央從1998年開始進(jìn)行稅費(fèi)改革，從兩方面人手規(guī)范政府收入來源:一是治理地方向企業(yè)亂收費(fèi)的行為，將可以改為稅收形式的收費(fèi)改為規(guī)范化的稅收，對(duì)應(yīng)保留的收費(fèi)加以規(guī)范并加強(qiáng)管理，并分批次取消亂收費(fèi)項(xiàng)目。二是進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，改變農(nóng)村的亂集資、亂攤派現(xiàn)象，對(duì)農(nóng)民征收稅費(fèi)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、程序和監(jiān)督等問題進(jìn)行規(guī)范，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，理順國家、集體與農(nóng)民之間的分配關(guān)系。

2000年以后，稅制仍在逐步完善，逐漸出臺(tái)了取消農(nóng)業(yè)稅、改進(jìn)個(gè)人所得稅制度、促進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型和改革資源稅等政策。與此同時(shí)，財(cái)政支出開始向“三農(nóng)”、民生傾斜，并啟動(dòng)了覆蓋農(nóng)村的公共財(cái)政進(jìn)程。事實(shí)上，在1998年，為與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，中央就已在全國財(cái)政工作會(huì)議上做出了“構(gòu)建中國公共財(cái)政基本框架”的決定。此后，中央政府也致力于公共財(cái)政框架的建立和完善。普遍認(rèn)為以2003年召開的中共十六屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》為標(biāo)志，公共財(cái)政體制框架初步建立。但從政府支出規(guī)范性角度來看，有效的公共支出體制仍未建立起來。

經(jīng)濟(jì)高速增長期間，經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部諸多問題被掩蓋。在地方政府財(cái)政壓力與市場活力欠缺的雙重困境下，市場壓力逐漸成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的桎梏。雖然所得稅收入分享改革等可以從政策層面對(duì)收益分配進(jìn)行小幅調(diào)整，但并不能從根本上解決體制矛盾。最重要的原因是，對(duì)于必須承擔(dān)的轉(zhuǎn)軌成本，談判力的缺失使市場本身無法將其轉(zhuǎn)嫁出去，卻還要承擔(dān)來自政府部門強(qiáng)加的各種顯性、隱性成本。

受2008年國際金融危機(jī)的影響，出口受到?jīng)_擊，遺留下來的體制矛盾顯現(xiàn)出來。首先，在市場的需求層面，轉(zhuǎn)軌成本以必需品價(jià)格上漲、社會(huì)保障不足等形式轉(zhuǎn)嫁至消費(fèi)者，需求受到極大約束。雖然工資有所上升，但居民可支配收入增長緩慢。其次，在市場供給層面，轉(zhuǎn)軌收益分配由于稅收政策和投資環(huán)境等分配環(huán)節(jié)因素轉(zhuǎn)移至政府財(cái)政，在內(nèi)外部需求雙重沖擊的形勢(shì)下，企業(yè)后續(xù)增長乏力。市場主體積極性的下降將最終反映到宏觀經(jīng)濟(jì)總量上，造成經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)低于中央政府的預(yù)期，從而對(duì)中央主導(dǎo)的財(cái)政體制形成新一輪改革壓力。為保持高速經(jīng)濟(jì)增長，中央政府再次仿效1998年實(shí)施積極財(cái)政政策。但是，積極的財(cái)政政策雖然可以短暫地提高經(jīng)濟(jì)增速，卻并不能緩解原有體制內(nèi)部存在的問題。實(shí)現(xiàn)長期經(jīng)濟(jì)增長仍要從根本上尋找原因。自此，如果沒有外部條件影響，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體將進(jìn)入一個(gè)“經(jīng)濟(jì)增長率下降一財(cái)政政策拉動(dòng)一經(jīng)濟(jì)增長率下降”的循環(huán)過程。

五、政策建議

目前，過渡時(shí)期幾近結(jié)束，經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)日漸明顯，體制矛盾更為突出，經(jīng)濟(jì)增長率愈加難以維持。現(xiàn)階段，主導(dǎo)這種利益分配格局的財(cái)政體制與政策，是當(dāng)前中國宏觀經(jīng)濟(jì)增長受阻的重要原因。但決定財(cái)政體制與政策安排的政府目標(biāo)及行為邏輯，卻是宏觀經(jīng)濟(jì)最終將步入下降通道的根本原因。雖然財(cái)政只是決定轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益分配的一個(gè)重要手段，但財(cái)政決策的邏輯可以進(jìn)一步推廣到所有主導(dǎo)轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益的政府行為。事實(shí)上，財(cái)政只是形成當(dāng)前局面的一個(gè)因素，而所有政府主導(dǎo)的對(duì)轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益的分配格局的干預(yù)造就了現(xiàn)階段的整體利益格局。對(duì)于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體，如不改變?cè)械恼繕?biāo)和增長模式，就很難避免經(jīng)濟(jì)體陷入經(jīng)濟(jì)增速減緩的循環(huán)。雖然外部環(huán)境的改善可能會(huì)緩解體制矛盾所引致的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但危機(jī)源于體制本身，我們不能完全寄希望于外部力量。只有打破原有的利益格局，才能從根本上扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)體的非均衡態(tài)勢(shì)。

首先，從財(cái)政本身出發(fā)，應(yīng)著手解決財(cái)政支出政策安排與財(cái)政支出體制建設(shè)的銜接問題，完成與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政架構(gòu)轉(zhuǎn)換，將轉(zhuǎn)軌收益通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、保障等形式作用于市場，保證市場機(jī)制優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。使公共支出體制產(chǎn)生對(duì)政府行為的約束力，將政府財(cái)政行為限制在特定范圍內(nèi)，改變政府為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的狀況。同時(shí)政府要主動(dòng)承擔(dān)本應(yīng)由政府承擔(dān)的轉(zhuǎn)軌成本，改變財(cái)政職能“缺位”的現(xiàn)狀。

其次，調(diào)整中央政府的目標(biāo)及偏好。改變以目標(biāo)為導(dǎo)向的決策觀，無論面對(duì)哪種失衡態(tài)勢(shì)，都應(yīng)以長期為著眼點(diǎn)，挖掘失衡的深層原因。改革開放以來，在效率優(yōu)先原則指導(dǎo)下，各級(jí)政府大都以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)為首要任務(wù)，對(duì)政府行為本身顧慮較少。尤其在監(jiān)督機(jī)制不夠健全的情況下，政府行為并未受到過多約束，為其目標(biāo)導(dǎo)向提供了客觀實(shí)現(xiàn)條件。使中央決策更容易出現(xiàn)短期效應(yīng)，而地方政府層面的機(jī)會(huì)主義行為屢禁不止。當(dāng)市場活力下降造成經(jīng)濟(jì)增長減緩時(shí)，要以增強(qiáng)市場活力，提高市場主體積極性來釋放經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的壓力，而非一成不變的投資拉動(dòng)增長。

再次，改革地方政府績效考核方式來改變其執(zhí)政目標(biāo)及增長模式。使中央對(duì)地方的政績考核制度與健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式激勵(lì)相容，消除地方政府非正當(dāng)獲益或向市場轉(zhuǎn)嫁轉(zhuǎn)軌成本的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)，使地方政府更注重經(jīng)濟(jì)體良性發(fā)展。

最后，為弱勢(shì)主體提供利益訴求渠道。在“政府一市場”格局中，改變政府所處的絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，賦予市場主體一定的利益訴求權(quán)，保障市場主體的利益不受侵犯;在“中央一地方”格局中，賦予擁有不同談判力的地方政府一個(gè)平等的平臺(tái)，使弱勢(shì)地方政府也參與到?jīng)Q策過程中，將其訴求納入決策層面加以考慮，改變轉(zhuǎn)軌成本與轉(zhuǎn)軌收益在不同地區(qū)、不同省份間分配的非均衡態(tài)勢(shì)。

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(責(zé)任編輯:劉 艷)