[摘要]理論界討論地方政府債券作用時(shí)，更多關(guān)注的是籌集提供公共產(chǎn)品資金，彌補(bǔ)財(cái)政赤字。文章從分析地方政府債券和公共產(chǎn)品關(guān)系開始，試圖從公共服務(wù)均等化這一新視角來研究地方政府債券，并構(gòu)建一個(gè)指向公共服務(wù)均等化的地方政府債券制度。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù)均等化;地方政府債券;轉(zhuǎn)移支付

[中圖分類號(hào)] F810.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673-0461(2010)08-0045-04

[收稿日期]2010-04-03

[作者簡(jiǎn)介]王浩林(1979-)，男，福建沙縣人，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)博士研究生，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)閯趧?dòng)保障及相關(guān)財(cái)政政策。

國外學(xué)術(shù)界早有關(guān)于地方政府債券的研究，亞洲金融危機(jī)之后我國學(xué)者才開始關(guān)注地方政府債券研究，例如，陳衛(wèi)東(1999)等探討了發(fā)行地方政府債券可行性和條件，張琳等(2001)等提出發(fā)行地方政府債券解決部分西部開發(fā)資金問題的構(gòu)想，何德旭(2002) 等構(gòu)建了地方債券市場(chǎng)的發(fā)展模式， 陶雄華(2002)等思考了地方政府債務(wù)證券化問題，王學(xué)忠(2008)等討論了地方債風(fēng)險(xiǎn)議題。

本文立足于中國國情，擬從基本公共服務(wù)均等化這一新視角研究地方政府債券，探討在我國將地方政府債券作為轉(zhuǎn)移支付外的基本公共服務(wù)均等化①另一大手段的可行性及其制度構(gòu)建。

一、地方政府債券的一般分析

(一)地方政府債券與公共產(chǎn)品

地方政府債券是指地方政府根據(jù)信用原則，以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，一般用于滿足教育、醫(yī)療、交通、通訊等地方性公共產(chǎn)品的需要。國外地方政府債券被認(rèn)為是僅次于“金邊債券”——國家債券的另一種債券，對(duì)投資者有較強(qiáng)的吸引力。

地方政府發(fā)行債券有兩大理論依據(jù):財(cái)政分權(quán)理論和公共產(chǎn)品理論。財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為通過科學(xué)的界定地方和政府的責(zé)任，讓地方政府承擔(dān)起提供地方性公共產(chǎn)品的責(zé)任并配以相應(yīng)決策和取得各項(xiàng)收入權(quán)力，可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，提高公共產(chǎn)品供給的效率。財(cái)政分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)了地方政府在資源配置方面彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、提高本地區(qū)資源配置效率和滿足本地居民對(duì)公共產(chǎn)品多樣化需求能力的作用，且要求健全地方政府職能。地方政府通過舉債籌資將有助于提高地方政府公共產(chǎn)品的供給能力，更好地發(fā)揮地方政府的職能。

公共產(chǎn)品理論是地方政府發(fā)行債券的另一重要理論依據(jù)。公共產(chǎn)品相對(duì)于私人產(chǎn)品而言，具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和外部效應(yīng)的不可分割性特質(zhì)，按受益情況可分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品受益范圍在整個(gè)國家的行政區(qū)內(nèi)，受益程度在全國各行政區(qū)域分布較為均勻，受益者為全體國民。地方性公共產(chǎn)品受益范圍大部分限定于某一行政區(qū)域內(nèi)，受益者主要是本地區(qū)居民。一般由中央政府提供全國性公共產(chǎn)品，由地方政府提供地方性公共產(chǎn)品。與中央政府相比，地方政府在了解和處理地方居民差異性偏好信息方面，天然處于一種最佳地位，更能有效的識(shí)別當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)公共產(chǎn)品的偏好，有利于他們充分運(yùn)用手中信息制定和實(shí)行能滿足本地居民偏好的政策，更準(zhǔn)確地滿足地方居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求。如果由中央政府來提供，難免會(huì)出現(xiàn)信息不全或信息不對(duì)稱的情形，以致造成地方性公共產(chǎn)品的供應(yīng)無法在數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上切合當(dāng)?shù)鼐用竦钠?，所以由地方政府來提供就更有效率。地方政府提供公共產(chǎn)品的支出可以分為經(jīng)常性支出和資本性支出，經(jīng)常性支出受益期一般鎖定在一個(gè)納稅年度內(nèi);資本性支出帶來收益不僅發(fā)生在當(dāng)年，若干年內(nèi)還會(huì)繼續(xù)發(fā)揮作用。地方政府支出有相當(dāng)大部分屬于資本性支出，例如，地方政府修建的公路、公園、公共圖書館、供水供電基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品將在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)為整個(gè)地方提供收益，按照時(shí)期受益原則應(yīng)當(dāng)由受益的不同時(shí)期分擔(dān)地方公共產(chǎn)品的成本，分?jǐn)偟揭院蟮氖找婺攴葜腥?。地方政府提供公共產(chǎn)品的資金有兩大渠道:收取稅費(fèi)獲得的財(cái)政資金和發(fā)行債券的債務(wù)資金。將財(cái)政資金用于經(jīng)常支出，公共產(chǎn)品受益者和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)者是基本一致的;用于資本支出項(xiàng)目，則受益者和成本負(fù)擔(dān)者不相一致，從而帶來代際負(fù)擔(dān)的不公平，因?yàn)楝F(xiàn)在的社會(huì)成員免費(fèi)享用了公共產(chǎn)品所帶來的未來部分收益，而未來的社會(huì)成員卻要承擔(dān)前輩們的成本，客觀上要求有一種能夠?qū)⒊杀矩?fù)擔(dān)向后遞延的分擔(dān)方式。地方政府發(fā)行的債券特別是中長期債券正好滿足這一要求，因?yàn)檫@類資金的償債負(fù)擔(dān)只是在未來年度才得以形成，只要債務(wù)融資的償債期限與受益期限大體一致，成本與受益就可以在時(shí)間和人群上達(dá)到近似的一致，符合受益原則。

(二)我國地方政府債券的過去、現(xiàn)在和未來

20世紀(jì)80年代末至90年代初，某些地方政府為了籌集資金進(jìn)行路、橋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，曾以市政建設(shè)公司為發(fā)債主體變相發(fā)行地方債券，成都市青山區(qū)就在1992年發(fā)行過以財(cái)政部門開具收據(jù)作為擔(dān)保，附有認(rèn)購者姓名和認(rèn)購金額，采用代保管券形式的地方債券。1993年國務(wù)院禁止了這一行為，隨后1994年3月全國人大通過的《中華人民共和國預(yù)算法》第28條明確規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。1998年亞洲金融危機(jī)之后，為緩解地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺壓力，一些地方政府采取規(guī)避措施，繞開《預(yù)算法》的法律限制，通過市政工程公司的名義發(fā)行債券，變相發(fā)行地方政府債券。例如，1999年2月，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司發(fā)行5億元浦東建設(shè)債券，籌集資金用于上海地鐵二號(hào)線一期工程;1999年5月，濟(jì)南市自來水公司發(fā)行1.5億元供水建設(shè)債券，為城市供水調(diào)蓄水庫工程籌資;[1]2004年北京首都旅游集團(tuán)發(fā)行了10億元公司債券。

盡管地方政府早以變相發(fā)行債券，但未冠以地方政府債券公開發(fā)行，一場(chǎng)由“次債”引發(fā)的堪比上世紀(jì)30年代“大蕭條”的金融海嘯催生了我國地方政府債券。金融海嘯對(duì)我國的影響到2008年下半年明顯表現(xiàn)出來，至2009年初，據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)，1月~2月累計(jì)，全國財(cái)政收入10，239.84億元，比去年同期減少1，315.55億元，下降11.4%。其中，中央本級(jí)收入5，168.41億元，下降20.2%;地方本級(jí)收入5，071.43億元，下降0.1%。之前我國政府為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)影響先后出臺(tái)了結(jié)構(gòu)性減稅、加大財(cái)政支出力度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等刺激經(jīng)濟(jì)方案，其中最為引人注目的是2008年11月9日出臺(tái)的擴(kuò)大內(nèi)需十項(xiàng)措施，其總投資約4萬億元。中央為該計(jì)劃僅配套資金1.18萬億元，剩余資金由地方配套和社會(huì)資金解決。國家發(fā)改委更是預(yù)測(cè)2009年地方政府需為中央投資項(xiàng)目提供配套資金共約6，000億元，而地方政府自身僅能解決3，000億元。嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、對(duì)未來預(yù)期的悲觀和地方政府配套資金的不足迫使中央開始重新審視地方債發(fā)行問題，最終2009兩會(huì)通過了發(fā)行地方債的決議。該債券規(guī)模達(dá)2，000億元，由財(cái)政部代地方冠以發(fā)債地方政府名稱發(fā)行，期限3年，利息按年支付，利率通過市場(chǎng)化招標(biāo)確定?！秶鴦?wù)院代理發(fā)行地方債券的通知》、《財(cái)政部代理發(fā)行地方債券暫行辦法》以及《財(cái)政部關(guān)于地方政府債券預(yù)算管理問題的通知》等文件對(duì)地方債券進(jìn)行了規(guī)定，要求將債券收益納入地方政府預(yù)算，禁止用于經(jīng)常性支出。

隨著2009年9月4日最后一批地方債發(fā)行，人們不由將目光投向地方債的未來:地方政府債發(fā)行能否常態(tài)化。一些地方政府債券承銷人士表示，由于此前市場(chǎng)對(duì)地方債認(rèn)可度并不高(地方債多個(gè)破發(fā)，二級(jí)市場(chǎng)頻現(xiàn)零成交)，且已發(fā)行的債券流動(dòng)性并不好，地方政府債發(fā)行常態(tài)化可能性并不大。有學(xué)者持相似觀點(diǎn)，例如，九鼎公共事務(wù)研究所秋風(fēng)認(rèn)為財(cái)稅改革短期內(nèi)很難有真正意義上的突破，此次地方債只是短期應(yīng)急措施，很難講有制度變遷的意義。持相反意見的學(xué)者也有，例如，國家行政學(xué)院汪玉凱教授認(rèn)為目前地方債處示范階段，若此次試驗(yàn)成功，有可能成為長效機(jī)制，中央會(huì)在財(cái)政上對(duì)地方放權(quán)。

本文認(rèn)為未來地方政府債券發(fā)行有很大常態(tài)化的可能。短期內(nèi)的確很難突破現(xiàn)有體制，中央政府面對(duì)發(fā)債和集權(quán)的選擇很可能走一條中間路線，即保留現(xiàn)在中央代發(fā)地方債管理模式。

二、地方政府債券管理模式選擇及其異化

(一)國外地方政府債券管理模式

地方政府債券管理模式比較有代表性的是美國和日本。美國是發(fā)行地方債券②較早，也是地方債券市場(chǎng)規(guī)模較大的聯(lián)邦制國家。美國實(shí)行三級(jí)預(yù)算管理制度，即聯(lián)邦預(yù)算、州預(yù)算和地方政府預(yù)算，各級(jí)預(yù)算相互獨(dú)立，地方政府主要通過發(fā)行地方債券、銀行借款和融資租賃等手段進(jìn)行債務(wù)融資，其中地方債券是美國地方政府最重要的地方政府債務(wù)籌資渠道，從歷史上看，它占債券市場(chǎng)比例約為8%。美國8萬多個(gè)地方政府中，大約有55，000個(gè)是市政證券發(fā)行者，除了少數(shù)大規(guī)模發(fā)行者外，大部分地方政府機(jī)構(gòu)屬于小規(guī)模的發(fā)行人。美國通過立法對(duì)發(fā)行債券的權(quán)力給予了明確規(guī)定，對(duì)債券用途和規(guī)模也有一定限制。地方債涵蓋了教育、交通、公用事業(yè)、福利事業(yè)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼以及其他項(xiàng)目，既包括機(jī)場(chǎng)、港口、高速公路網(wǎng)、電力系統(tǒng)、供水或排污系統(tǒng)、公立學(xué)校、公園和旅游景點(diǎn)、以及為低收入家庭提供的補(bǔ)貼住宅等，也包括醫(yī)院、會(huì)議中心、廢品和污染控制、自然資源恢復(fù)、養(yǎng)老制度融資等。地方債券投資者包括:個(gè)人家庭、貨幣市場(chǎng)基金、共同基金、保險(xiǎn)公司、銀行、銀行年金信托基金以及封閉式基金和其他投資者等。地方債券發(fā)行時(shí)必須進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，并有相關(guān)制度規(guī)范地方債券的發(fā)售和交易。日本是實(shí)行地方自治制度的單一制國家，地方政府原來沒有發(fā)行地方債的權(quán)力，二戰(zhàn)之后，日本修憲增加了允許地方自治的內(nèi)容，地方政府自此開始擁有發(fā)債權(quán)。目前日本地方債發(fā)行主體是都道府縣(省)和市町村(市)兩級(jí)地方公共團(tuán)體。根據(jù)日本《地方自治法》規(guī)定:地方政府要求發(fā)行債券時(shí)要事先向自治省申報(bào)提出建設(shè)項(xiàng)目、資金來源和發(fā)債額，自治省審查后將各地的發(fā)債計(jì)劃進(jìn)行匯總，同大藏省協(xié)商后統(tǒng)一下達(dá)分地區(qū)的發(fā)債額度。該法還對(duì)地方政府發(fā)債條件做了具體規(guī)定。而《地方財(cái)政法》第5條對(duì)地方債用途做了規(guī)定:地方政府僅限于“一定情況下”能以地方債為財(cái)源?！耙欢ㄇ闆r”具體包括:交通、煤氣等公營企業(yè)所需經(jīng)費(fèi);出資款、貸款資金;地方債調(diào)期;災(zāi)害應(yīng)急事業(yè)費(fèi)、賑災(zāi)事業(yè)費(fèi)及救災(zāi)事業(yè)費(fèi);文教、衛(wèi)生、消防等公共設(shè)施建設(shè)事業(yè)費(fèi)。日本地方債券認(rèn)購資金包括:政府資金、公營企業(yè)金融公庫存和市場(chǎng)資金，三者比例大約為5∶1∶4。其中，都道府縣從市場(chǎng)融資比例比較大，而市町村從政府取得資金比例比較大。

(二)地方政府債券管理模式選擇及其異化

從聯(lián)邦制的美國和單一制的日本地方債券管理實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)他們有很多共同之處。第一，各級(jí)政府職能界定清晰;第二，發(fā)債主體只有兩級(jí)地方政府;第三，地方債主要以長期為主;第四，實(shí)行法制化管理;第五，建立了一整套系統(tǒng)化的監(jiān)督管理體系，包括約束機(jī)制、信用評(píng)級(jí)、審批制度、預(yù)警系統(tǒng)等等。我國地方政府要獨(dú)立發(fā)行地方債券還存在很大問題，如訂立相關(guān)法律，建立監(jiān)督管理體系，明晰各級(jí)政府職能等等，但這并不等于我國不能有地方債券，還有其它的債券管理方式可供選擇。Teresa Ter-Minassian和Jon Craig(1997)[2]在國際比較的基礎(chǔ)上，首次將世界各國地方政府債務(wù)的控制模式進(jìn)行了劃分，包括市場(chǎng)原則、共同控制、行政控制、法規(guī)管理等類型，并總結(jié)了每種管理類型的優(yōu)點(diǎn)、弊端以及適用條件。根據(jù)我國目前情況，采用行政控制管理方式符合經(jīng)濟(jì)分權(quán)、政治集權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要和外部環(huán)境約束。馮靜(2008)[3]也認(rèn)為我國應(yīng)該充分利用行政控制模式將中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的隱性擔(dān)保顯性化，使中央政府及時(shí)掌握并管理地方政府債務(wù)成為可能。在沒有完全硬化中央政府與地方政府之間的預(yù)算關(guān)系，沒有具備市場(chǎng)原則發(fā)揮有效作用的條件之前，可以充分利用相對(duì)嚴(yán)格的行政控制鏈條對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，設(shè)計(jì)出一套報(bào)告程序、審批制度和控制指標(biāo)用來監(jiān)管地方政府的債務(wù)[4]。行政控制模式或現(xiàn)在的中中央代發(fā)方式除了有利于顯性化地方債務(wù)，加強(qiáng)地方債務(wù)監(jiān)管的作用外，還有利于中央通過發(fā)行地方債券平衡地方間財(cái)力，起到類似轉(zhuǎn)移支付的作用，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。中央政府和地方政府間預(yù)算的軟約束關(guān)系，很可能使得地方政府在政府間博弈中將部分債券資金異化為中央對(duì)地方的一種“補(bǔ)貼”(之前已有這樣的先例)。有鑒于此，中央政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將地方政府債券作為基本公共服務(wù)均等化手段，以防止地方債券出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。

三、基本公共服務(wù)均等化視角下的地方政府債券制度構(gòu)建

(一)轉(zhuǎn)移支付與地方政府債券

在我們以基本公共服務(wù)均等化為指向構(gòu)建地方政府債券制度之前，必須理清作為均等化手段的轉(zhuǎn)移支付和地方政府債券間的關(guān)系。

轉(zhuǎn)移支付理論依據(jù)一般可概括為區(qū)域外溢性、財(cái)政失衡 ③、橫向公平④的要求和體現(xiàn)撥款者的意圖等四個(gè)方面，這些也可以看成是轉(zhuǎn)移支付的四大作用。發(fā)行地方政府債券主要依據(jù)公共產(chǎn)品理論和財(cái)政分權(quán)理論，但轉(zhuǎn)移支付的一些作用在地方債券身上也有所體現(xiàn)。地方債券通過全國范圍內(nèi)發(fā)行，可以使用全國的資金來提供具有區(qū)域外溢性的地方公共產(chǎn)品。債券被認(rèn)為是一種延期稅，從這方面來說發(fā)行地方政府債券不具有彌補(bǔ)財(cái)政失衡和促進(jìn)橫向公平的作用，但在中國國情下(在國外也有這種情況)地方政府債券被部分異化為“補(bǔ)貼”，這使債券具有部分兩者的作用。而且我們最終目的是要促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，由于中國落后地區(qū)籌集資金能力明顯弱于發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)行地方政府債券傾向基本公共服務(wù)提供能力弱的落后地區(qū)有助于終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鐘曉敏(1998)[5]總結(jié)主要從以下四個(gè)方面體現(xiàn)撥款者意圖和偏好:有益產(chǎn)品(merit goods)的偏好;對(duì)最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的偏好;穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的意圖;希望受補(bǔ)者減少撥款依賴，增加自己收入的意圖。應(yīng)該說通過限定債券用途，發(fā)行債券能較好地體現(xiàn)前三個(gè)方面的偏好和意圖。由于債券到期還本付息的要求，減少債券、增加收入，更是債券本身應(yīng)有之意。

可以說發(fā)行地方政府債券基本上能起到轉(zhuǎn)移支付相似的作用，而且在某些方面還有轉(zhuǎn)移支付所沒有的優(yōu)勢(shì)。地方政府債券由于公開發(fā)行，納入地方政府預(yù)算，在公開、監(jiān)督、資金使用方面相信做的會(huì)比轉(zhuǎn)移支付好的多，出于還貸壓力和公眾監(jiān)督，債券比轉(zhuǎn)移支付更具有一定彈性和靈活性。

(二)地方政府債券制度構(gòu)建

第一，發(fā)債主體。美、日等發(fā)達(dá)國家，其州政府、郡政府(日本為都道府縣政府和市盯村政府)都可以發(fā)行債券，考慮到我國資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度、地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力和監(jiān)管水平，目前發(fā)債主體應(yīng)以省級(jí)政府、直轄市為主，個(gè)別較大的城市在一定條件限制下也可成為發(fā)債主體。另外傾向于基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)不完善地區(qū)，從而發(fā)行債券帶來較大邊際收益和提高該地區(qū)提供基本公共服務(wù)的能力。

第二，地方政府債券用途。從國外情況來看，地方債券主要用于建設(shè)、投資，用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字的部分較少且有十分嚴(yán)格的限制。為了避免出現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)的“撒胡椒粉”現(xiàn)象，體現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化指向，應(yīng)將債券資金嚴(yán)限于基本公共服務(wù)的建設(shè)和投資，并且規(guī)定一個(gè)最低發(fā)行比例，用于義務(wù)階段的學(xué)校、鄉(xiāng)村道路、基層醫(yī)院和保障房等建設(shè)。本文認(rèn)為不應(yīng)過多的考慮投資性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目，目前地方債券有相當(dāng)一部分用于該類項(xiàng)目建設(shè)，這是金融危機(jī)下的應(yīng)急措施，不應(yīng)常態(tài)化。

第三，發(fā)行規(guī)模。應(yīng)該明確規(guī)定地方債發(fā)行規(guī)模的制定權(quán)屬于地方政府。地方政府對(duì)于一定時(shí)期內(nèi)的支出和收入最有發(fā)言權(quán)，它制定的地方債發(fā)行規(guī)模也能夠比較合理。但是，中央政府必須立法將地方債發(fā)行規(guī)模限定于財(cái)政收入的一定比例內(nèi)，為了體現(xiàn)均等化指向，可以適當(dāng)提高公共服務(wù)提供能力弱地區(qū)的比例，同時(shí)還需立法限定總體地方債發(fā)行規(guī)模。在確定規(guī)模過程中還應(yīng)該明確中央政府對(duì)各地方的舉債規(guī)模具有協(xié)調(diào)權(quán)。中央政府需要對(duì)每一時(shí)期政府借債總量做出合理規(guī)劃，一旦各地方政府的舉債與國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)發(fā)生矛盾時(shí)，就需要中央政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，如果超過總規(guī)模限定還要中央政府協(xié)調(diào)各地間的規(guī)模。當(dāng)然，這種協(xié)調(diào)是非指令性的，是通過提出建議和其他經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)的。最后，還需明確中央政府對(duì)于地方債發(fā)行規(guī)模具有審批權(quán)，作為單一制國家這是必須的。

第四，債券的年限、利率及擔(dān)保。滿足基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)需要的債券期限應(yīng)以中長期為主，而出于彌補(bǔ)赤字和平衡年度預(yù)算需要的債券期應(yīng)以短中期為主，以控制償債風(fēng)險(xiǎn)。利率方面，地方債券的風(fēng)險(xiǎn)高于國家債券低于企業(yè)債券，因而其利率也相應(yīng)的介于國債和企業(yè)債券之間，當(dāng)然還要考慮市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和發(fā)行方式等綜合因素。擔(dān)保方式的選擇是地方政府債券非常重要的一環(huán)，直接涉及到發(fā)行的成功與否?？梢允侵醒胝畵?dān)保，地方政府擔(dān)保、保險(xiǎn)公司擔(dān)保以及前面三種擔(dān)保方式的組合。我國首先應(yīng)以中央政府和地方政府聯(lián)合擔(dān)保為主，提高市場(chǎng)的認(rèn)可度，待時(shí)機(jī)成熟后再以地方政府和保險(xiǎn)公司擔(dān)保為主。

第五，發(fā)行方式。債券在發(fā)行中常用拍賣、協(xié)議承銷、競(jìng)爭(zhēng)承銷和定價(jià)發(fā)行等方式進(jìn)行。地方債規(guī)模和品種不一，自然在其發(fā)行方式上也應(yīng)多樣化。根據(jù)我國情況，在發(fā)行方式上可以考慮公募與私募并舉，定價(jià)和競(jìng)價(jià)共存。在國債發(fā)行中，因?yàn)樗鎸?duì)的是全國性市場(chǎng)，有著廣泛的投資者群體，招標(biāo)辦法經(jīng)常采用。在地方債發(fā)行中，則可以視不同的債券采取不同的辦法。對(duì)于那些社會(huì)影響大，可以采用招標(biāo)發(fā)行;對(duì)于那些社會(huì)影響不大的，可以考慮定價(jià)發(fā)行。

[注釋]

①基本公共服務(wù)，是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、基本的社會(huì)正義和凝聚力，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會(huì)條件。一般認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化是指全體人民在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該享有同樣的權(quán)利。

②在美國稱為市政債券(municipal bond)。

③財(cái)政失衡這里是指由于跨地區(qū)之間要素移動(dòng)帶來稅基變動(dòng)所引起的財(cái)政縱向不平衡。

④橫向公平在這里是指:任何兩個(gè)在沒有公共部門條件下福利水平完全相同的人，在存在公共部門后仍擁有相同的福利水平。Buchanan(1950)用財(cái)政公平這一術(shù)語表達(dá)了聯(lián)邦內(nèi)橫向公平這一要求。

[參考文獻(xiàn)]

[1]柏晶偉，龍 昊.市政債券發(fā)行漸行漸近[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)， 2004-04-15.

[2]Ter-Minassian， Teresa and Jon Craig. Control of Subnational Government Borrowing， in Teresa Ter-Minassian ed.， Fiscal federalism in Theory and Practice[M]. Washington: International Monetary Fund，1997.

[3]馮 靜.地方政府債務(wù)控制:經(jīng)驗(yàn)借鑒與模式選擇[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2008(2):83-84.

[4]何德旭.中國地方債券發(fā)展路標(biāo)[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2002-06-04.

[5]鐘曉敏.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付論[M].上海:立信會(huì)計(jì)出版社，1998.

On the Local Bond from the Perspective of the Equalization

of Basic Public Service

Wang Haolin1，2

(1. School of Public Finance and Taxation， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian116023， China;

2. School of Finance and Administration， Anhui University of Finance and Economics， Bengbu 233030， China)

Abstract: People always focus on how to fund the public goods or offset the financial deficit， when discussing about the function of the local bond. The paper starts from analyzing the relation of the local bond and public goods， then studies the bond from the aspect of the equalization of basic public service and finally puts forward some suggestion on how to constitute the local bond， based on the equalization.

Key words: equalization of basic public service; the local bond; transfer payment

(責(zé)任編輯:張靜一)