劉 莉 張偉利

（1、牡丹江水文局，黑龍江 牡丹江 157000 2、海林市水務(wù)局，黑龍江 海林 157100）

1 嚴峻的水資源供需形勢

據(jù)統(tǒng)計，占全球陸地面積的60%的地區(qū)存在不同程度的水資源危機。水資源問題將是制約我國21世紀經(jīng)濟迅速發(fā)展的首要資源環(huán)境問題。目前我國平水年年缺水量358億立方米，其中農(nóng)業(yè)缺水300億立方米，因缺水少生產(chǎn)糧食350?/FONT>400億公斤；1997年，黃河斷流長達700 多公里，295 天無水入海；全國50%以上河長被污染，其中嚴重污染占10%。21世紀，我國面臨著16億人口高峰的巨大壓力，缺水總量將達1000億立方米。面對前所未有的生存危機，江澤民指出，“得認真研究水的問題……，應(yīng)該未雨綢繆。”

2 農(nóng)業(yè)水資源管理存在的主要問題

目前，我國農(nóng)業(yè)水資源管理存在許多問題，主要表現(xiàn)在：

2.1 缺乏有效的管理機制，導(dǎo)致水資源短缺與水資源浪費共存

現(xiàn)行的水資源管理機制，是一種非高效利用水資源的機制，由于造成水資源短缺與水資源浪費共存尷尬局面。眾所周知，我國的農(nóng)業(yè)水資源嚴重短缺，但與此形成明顯對照的是水資源浪費極其驚人。我國北方旱區(qū)水資源極其緊張，浪費卻相當(dāng)嚴重，海河流域渠系利用系數(shù)約為0.45，引黃灌區(qū)下游輸水損失達30-50%，河西走廊一些渠道，水量損失竟高達60-80%。

2.2 現(xiàn)行體制和政策難以形成有效的節(jié)水機制

現(xiàn)行的水資源管理體制存在的弊端，導(dǎo)致管理單位失去節(jié)水的積極性，如灌區(qū)沒有法律地位，缺乏經(jīng)營管理自主權(quán)。灌區(qū)處于兩難境地，具有“事業(yè)單位，企業(yè)管理”的說法，實際上，作為事業(yè)單位，沒有人事部門下達的行政編制，財政部門不安排事業(yè)經(jīng)費；同時又要求它實行企業(yè)辦法管理，它既沒有法律地位，又受多種限制，不能象企業(yè)那樣追求利潤?，F(xiàn)行的政策不利于節(jié)水。目前的灌區(qū)收入主要依靠水費，在固定的價格條件下，水費的多寡取決于供水量的多少。一些灌區(qū)為了獲得較多的收益，甚至鼓勵多用水，有些灌區(qū)雖然節(jié)約了水，但被無償?shù)卣{(diào)給其它部門，無利可圖，嚴重地影響了節(jié)水積極性，不利于節(jié)水機制的形成。

2.3 灌溉工程老化，嚴重威脅21世紀糧食安全

據(jù)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有220個大型灌區(qū)老化失修，效益不能充分發(fā)揮，全國現(xiàn)有111座大型水庫不同程度地存在險情。僅以渠道工程老化為例，在被調(diào)查的373座渠首建筑物中，嚴重老化損壞的占70%，失效的占16%，報廢的占10%，完好的僅占4%。造成老化的原因是多樣的，如自然老化、工程質(zhì)量存在缺陷、規(guī)劃設(shè)計不合理、資金短缺、管理不善等，其中由于管理不善和人為破壞造成老化損壞的占10.9%。如果不對這些老化的工程和設(shè)備進行改造和修繕，供水的可持續(xù)性受到嚴重威脅，那么可能難以支撐21世紀我國人口對糧食的需求。

3 農(nóng)業(yè)水資源管理機制探討

為了保證我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，滿足21世紀16億人口高峰對糧食的需求，改革現(xiàn)行的水資源管理體制和機制勢在必行。農(nóng)業(yè)水資源管理機制的形成是一個復(fù)雜系統(tǒng)過程，作者認為，目前應(yīng)該著重注意以下幾點.

3.1 面對市場，改革現(xiàn)有的行政管理體制，實施“事企”剝離

目前，大中型灌區(qū)的經(jīng)營管理以行政管理經(jīng)營為主體，即地方行政（政府）或水行政（水利廳、局）行使水權(quán)（閘門關(guān)啟和水量調(diào)度）、財權(quán)（水費收支和財務(wù)管理），灌區(qū)無調(diào)水權(quán)和財權(quán)，水費上繳地方財政后，在通過一定方式劃撥，行政過多干預(yù)灌區(qū)管理權(quán)限和正常秩序，導(dǎo)致灌區(qū)事企不分，缺乏活力和積極性，既不利于灌區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，也不利于灌區(qū)科學(xué)管理和綜合管理水平的提高。

正因為如此，供水單位必須進行改革，其最終目標是：在水利行政部門的宏觀指導(dǎo)下，灌區(qū)擁有基本的經(jīng)營管理自主權(quán)，即自主行使水量調(diào)配的水權(quán)，獨立核算、自負盈虧的財權(quán)和工程管理權(quán)，使之成為按企業(yè)化管理的自我發(fā)展的經(jīng)濟實體。為了實現(xiàn)上述目標，其具體做法是改革現(xiàn)有的水利工程產(chǎn)權(quán)制度，真正做到產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確。對于大型的水利工程，由于投資的主體是國家，國家擁有該工程的產(chǎn)權(quán)。為了避免政企不分而帶來的管理水平低下，效率不高的被動局面，盡量減少國有水利資產(chǎn)的流失，保證國有水利資產(chǎn)的保值增值，國家必須采取有效的方式經(jīng)營其水利資產(chǎn)，其中一條重要途徑是將水利工程管理單位改造成為國家控股的公司，用企業(yè)化管理方式管理經(jīng)營水利資產(chǎn)，確保其保值增值，以維護水利再生產(chǎn)正常進行；對于小型的水利節(jié)水工程，按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制目標要求，通過股份合作制、拍賣、承包和租賃等不同方式進行產(chǎn)權(quán)制度改革，以達到明確所有權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、盤活存量資產(chǎn)，調(diào)動所有者積極性的目的。

3.2 拉動經(jīng)濟杠桿，建立節(jié)水灌溉經(jīng)濟激勵機制

面對市場經(jīng)濟，無論是供水者還是需水者，都以追求最大利潤（效益）為最終目標，充分拉動經(jīng)濟杠桿，對供水、需水及節(jié)水具有重要的影響。目前，經(jīng)濟杠桿在農(nóng)業(yè)水資源分配過程中很少或者根本沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，導(dǎo)致下列不合理的現(xiàn)象發(fā)生：供水單位缺乏節(jié)水的積極性，需水單位不珍惜寶貴的水資源，節(jié)水成為可有可無的累贅，最終導(dǎo)致極其珍貴的水資源浪費，節(jié)水成為空中樓閣。所以，建立節(jié)水灌溉經(jīng)濟激勵機制是十分迫切的。作者認為，建立節(jié)水灌溉經(jīng)濟激勵機制應(yīng)包括：

補償獎勵機制。無論水價是否合理，節(jié)水對供水單位的收入帶來一定沖擊，為了鼓勵供水單位節(jié)水，國家或政府根據(jù)節(jié)水的實際情況，給予供水單位適當(dāng)?shù)难a償獎勵，補償獎勵的數(shù)額足以調(diào)動節(jié)水的積極性；

懲罰獎勵機制。需水單位是節(jié)水的主體，國家和政府制訂系列具有可操作性的節(jié)水指標，對于完成節(jié)水指標的用戶給予適當(dāng)?shù)莫剟?，對于沒有完成的用戶，給予適當(dāng)?shù)膽土P，獎勵與懲罰相結(jié)合；

水權(quán)交換機制。水權(quán)是水資源管理的中心，研究水權(quán)的理論和可操作性的交換機制，通過市場的交換，實現(xiàn)水資源的有效分配；特別針對大江大河，水權(quán)在科學(xué)調(diào)配水資源方面更具有重要的作用。如黃河流域，國務(wù)院已經(jīng)批準了《黃河可供水量年度分配及干流調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》，可以在此基礎(chǔ)上，研究水量交易的方法、程序，如果條件允許，可選擇部分地區(qū)進行試點。

3.3 建立用戶參與管理決策的民主管理機制

農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)和實施，離不開用戶的參與，一切技術(shù)和措施最終通過用戶的實踐來實現(xiàn)，用戶是節(jié)水的主體，其行為和素質(zhì)在某種程度上決定節(jié)水的成敗。因此，建立用戶參與管理決策的民主管理機制是節(jié)水環(huán)節(jié)不可缺少的重要因素之一?？沙闪⒂筛骷壍胤叫姓?、水行政、節(jié)水專管單位負責(zé)人和用戶組成節(jié)水管理委員會，一切重大決策通過該委員會決定，或者成立用戶自己選舉具有法人地位的自我管理組織。

目前，一種新型的經(jīng)濟自立灌排區(qū)的水管理機制值得關(guān)注和探討。它是世界銀行推薦的水管理體制改革的模式，已在我國江蘇、山東、安徽、河南和河北等五省進行了試點，效果較好。所謂的經(jīng)濟自立灌排區(qū)，是指在水利界限清晰、相對獨立的灌排區(qū)上建立的旨在逐步減少并最終消除對政府財政依賴、按照市場經(jīng)濟體制自主經(jīng)營、獨立核算、經(jīng)濟上自負盈虧、管理與服務(wù)相結(jié)合的、強調(diào)民眾參與的、非贏利的經(jīng)濟實體，其主要模式是供水公司+用水者協(xié)會。

[1]姜文來著，水資源價值論，北京：科學(xué)出版社，1998.

[2]沈坩卿，對水資源持續(xù)利用重大貢獻，地理學(xué)報，1999，54（2）：189,90.

[3]沈振榮、蘇人瓊主編，中國農(nóng)業(yè)水危機對策研究，北京：中國農(nóng)業(yè)科技出版社，1998.