耿相魁

（浙江海洋學(xué)院 管理學(xué)院，浙江 舟山 316004）

城市化進(jìn)程中保障失地農(nóng)民權(quán)益的策略選擇

耿相魁

（浙江海洋學(xué)院 管理學(xué)院，浙江 舟山 316004）

城市化是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代城市社會發(fā)展的歷程，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然現(xiàn)象，是人類社會進(jìn)步發(fā)展的體現(xiàn)。隨著城市化進(jìn)程的加速，失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題日漸重要。失地農(nóng)民因土地產(chǎn)權(quán)的法律界定不清晰、土地征用行為和程序的不規(guī)范、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配嚴(yán)重不公、安置水平嚴(yán)重低于現(xiàn)實(shí)保障需要以及農(nóng)民觀念陳舊勞動技能和素質(zhì)太低等原因?qū)е铝藱?quán)益保障缺失。保障失地農(nóng)民權(quán)益，從策略選擇上，必須明晰土地產(chǎn)權(quán)，理順權(quán)利關(guān)系；規(guī)范征地行為，完善征地程序；提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，健全分配機(jī)制；拓展就業(yè)渠道，提升安置效益；保障基本生活，強(qiáng)化社會保險(xiǎn)；加強(qiáng)土地立法，提供法制保障。

城市化；失地農(nóng)民；權(quán)益保障

“城市化”（Urbanization）最早出現(xiàn)于西班牙工程師A.Serda的著作《城市化基本原理》（1867年）中，20世紀(jì)70年代末引入我國。不同學(xué)科學(xué)者對城市化認(rèn)識不同，地理學(xué)家把它看作是一種地域轉(zhuǎn)化的空間過程，是城市擴(kuò)張、占用農(nóng)地吸收分化農(nóng)民、使鄉(xiāng)村人口和消費(fèi)區(qū)位集聚的過程；社會學(xué)家則把它看作是城鄉(xiāng)居民在意識形態(tài)、行為方式和生活方式上差別逐漸縮小的現(xiàn)象，是農(nóng)村人口接受城市文化（包括生產(chǎn)方式、價(jià)值觀念、制度結(jié)構(gòu)等）的過程；人口學(xué)家則斷言城市化是人口向城市集中的過程；而經(jīng)濟(jì)學(xué)家則說是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)向中心城市集中及向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散的過程。筆者認(rèn)為，城市化就是由于生產(chǎn)力發(fā)展和社會生產(chǎn)方式變化而引起的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)向城市聚集的過程，以及由此決定的人口集中過程和人們生活方式不斷擴(kuò)大過程相統(tǒng)一的社會過程。失地農(nóng)民是指在城市化進(jìn)程中，因?yàn)槌鞘袛U(kuò)張、城鎮(zhèn)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公益事業(yè)等農(nóng)業(yè)使用土地被征用（包括林地、耕地等）而失去土地的農(nóng)民。失地農(nóng)民權(quán)益是指因農(nóng)民土地被征用而失去的應(yīng)享受到的一切權(quán)利，主要指經(jīng)濟(jì)權(quán)益（包括土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和市場主體權(quán)）、政治權(quán)益（包括政治參與權(quán)、政治決策權(quán)以及在國家中的政治地位，包括選舉權(quán)、結(jié)社或組織權(quán)等）、社會權(quán)益（包括勞動就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、遷徙權(quán)、社會保障權(quán)、生存權(quán)、社會尊重權(quán)等）。一般而言，每征用一畝地就伴隨著1.5個農(nóng)民失業(yè)。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1996年到2003年，中國耕地面積從19.51億畝急劇減少到18.51億畝，7年中減少了1億畝耕地，平均每年減少1429萬畝，是改革開放以來耕地面積下降最快的時期。由于土地使用制度的缺陷、行政部門操作不規(guī)范和相關(guān)社會保障制度缺失等原因，農(nóng)民土地被征后，征地補(bǔ)償、拆遷安置、工作安排等問題沒有得到妥善解決，由此引發(fā)的集體群訪、越級上訪居高不下，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。失地農(nóng)民權(quán)益保障問題已成為新形勢下亟待解決的重大課題。

一、城市化改變了以耕地為生的農(nóng)民生活軌跡

城市化是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代城市社會發(fā)展的歷程，是人類社會進(jìn)步發(fā)展的必然歷史現(xiàn)象，人口向城市的聚集、城市數(shù)量增加和規(guī)模擴(kuò)大以及城市現(xiàn)代化水平提高，則是這一過程中經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變化并獲得巨大發(fā)展空間的集中表現(xiàn)。城市化改變了土地被征用的農(nóng)民的生活軌跡。一方面，農(nóng)民素質(zhì)在城市化中得到極大的提升，生活方式也將由此而改變。另一方面，大批以土地為生的農(nóng)民將失去土地，開始適應(yīng)一種新的生活。從20世紀(jì)50年代起，我國農(nóng)民失地情況就出現(xiàn)了，21世紀(jì)初達(dá)到高潮。開始是在蘇、浙、粵等經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份，后來波及到全國各地。20世紀(jì)80年代、1992年前后和2003年前后，中國興起了三次“圈地運(yùn)動”的浪潮，全國數(shù)以千計(jì)的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等迅速崛起，占用了大量農(nóng)用耕地。據(jù)調(diào)查，全國1999~2001年被征用的耕地已超過1877萬畝，造成近3000萬農(nóng)民失去土地，照此速度發(fā)展，2030年我國失地農(nóng)民將由現(xiàn)在的3700萬人增加到1.1億人。另有數(shù)據(jù)表明，1987~2001年，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.6萬畝，按每人只占用0.7畝耕地計(jì)算（中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)一般人均耕地不足0.7畝），至少有3400萬農(nóng)民人均占有耕地減少到0.3畝以下或者完全失去土地，這還不包括非法占用耕地。

在我國城市化進(jìn)程中，土地被大規(guī)模圈占征用，用于城市發(fā)展和其他項(xiàng)目，加快了城市化進(jìn)程。大批農(nóng)民失去土地后，由于沒有得到相應(yīng)的福利保障，不能享受城市社保提供的相應(yīng)待遇，各方面的問題都突出出來：經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障嚴(yán)重缺失，窘迫的經(jīng)濟(jì)困境引發(fā)了正常生活困難，導(dǎo)致了對自身發(fā)展的不良影響，而且影響到了下一代的教育和培養(yǎng)，更使其失去了行使市場主體權(quán)的底氣，各環(huán)節(jié)上的權(quán)益都失去了基礎(chǔ)保障；同時，天天為生計(jì)奔波，政治參與權(quán)、選舉權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及結(jié)社(組織)權(quán)等更無從談起，本來就處于弱勢群體地位的失地農(nóng)民，甚至連話語權(quán)也可能喪失；勞動就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、遷徙權(quán)、社會保障權(quán)、生存權(quán)、社會尊重權(quán)等都會因經(jīng)濟(jì)拮據(jù)而毫無意義。因此，保障失地農(nóng)民權(quán)益的實(shí)質(zhì)，歸根到底是經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)益的保護(hù)。因?yàn)樵谡鞯匮a(bǔ)償過程中，處于弱勢群體的農(nóng)民只能被動地接受政府的安排，特別是現(xiàn)在征地補(bǔ)償大多采用的是一次性現(xiàn)金補(bǔ)償方式，有限的補(bǔ)償金額很難使農(nóng)民一勞永逸，加之失地農(nóng)民變成為市民后，身份的改變并沒有使其人在本質(zhì)上脫胎換骨，不能很快融入城市生活，缺乏市民生活的保障基礎(chǔ)、謀生手段和社會的認(rèn)可度，在很長一段時間不能適應(yīng)城市的生活習(xí)慣，像其他市民一樣為城市社會所接受，成為社會中平等的一員，社會地位、平等就業(yè)、福利保障等方面都將大打折扣，應(yīng)享受的權(quán)利可能被忽視，甚至被邊緣化。

二、失地農(nóng)民權(quán)益保障缺失的主要表現(xiàn)

農(nóng)民是城市化的參與者、建設(shè)者，理應(yīng)成為城市化的受益者，加快城市化首先要解決失地農(nóng)民問題，采取有效措施保護(hù)好失地農(nóng)民的利益。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素，不僅為農(nóng)民提供基本的生活保障和就業(yè)機(jī)會，而且產(chǎn)生直接收益功能和資產(chǎn)增值功效等，對現(xiàn)階段的中國農(nóng)民有重要的社會保障功能。但隨著土地被征用，這些功能將一并喪失，農(nóng)民所承受的戰(zhàn)略成本是非常之大的。

（一）基本生活缺乏保障。土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。土地一旦被征用，農(nóng)民也就失去了最基本的收入來源，失去了基本的生存保障。國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)的一項(xiàng)全國性調(diào)查結(jié)果顯示，土地被征用后，46%的失地農(nóng)民年人均純收入下降，其中降幅最大的是以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來源的純農(nóng)業(yè)戶，這部分人大多集中在我國中西部以及東部沿海經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊結(jié)合部，雖然來自土地的收益不再是農(nóng)民家庭收入的主要來源，但土地依然是相當(dāng)一部分農(nóng)民的“保險(xiǎn)田”。因?yàn)橥恋夭粌H能幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)糧油和蔬菜自給，農(nóng)業(yè)收入也為那些缺乏基本社會保障的老年農(nóng)民安度晚年提供了可靠而有效的經(jīng)濟(jì)來源。從這個意義上說，土地提供的食品以及隨之形成的低成本的生活方式，為農(nóng)戶抵御各種生活風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)筑了一道最后的“安全網(wǎng)”。在沒有其他收入來源或收入來源不穩(wěn)定的情況下，這部分農(nóng)民如果再失去土地的收益，就難免要陷入貧困境地。而失地農(nóng)民在收入水平總體下降的同時，生活消費(fèi)支出卻普遍在上升。從農(nóng)戶支出項(xiàng)目上看，農(nóng)民土地被征前家庭的食品消費(fèi)如糧食、蔬菜和食用油等主要依靠自己生產(chǎn)，但土地被征后就必須從市場上購買，再加上部分農(nóng)民遷到市鎮(zhèn)或搬進(jìn)樓房，水電、物業(yè)、飲食等費(fèi)用項(xiàng)目支出增加，從而導(dǎo)致生活消費(fèi)支出大大上升。

（二）就業(yè)安置沒有著落。農(nóng)民失地后，擁有或獲得穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會是改善家庭生計(jì)的根本途徑。然而目前我國失地農(nóng)民的就業(yè)狀況卻不容樂觀。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，解決失地農(nóng)民采取“誰征地，誰安置”的原則，強(qiáng)制性地規(guī)定由用地企業(yè)安置被征地農(nóng)民。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場主導(dǎo)的就業(yè)替代了計(jì)劃方式。而且在現(xiàn)在的農(nóng)村，農(nóng)業(yè)勞動力的實(shí)際就業(yè)是不存在勞動年齡段的，大多數(shù)人都要勞動到不能勞動為止，因而在失地農(nóng)民中可以勞動而沒有勞動崗位的，實(shí)際上還應(yīng)包括那些男在60、女在55周歲以上的農(nóng)民。其次，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員只是龐大失地農(nóng)民隊(duì)伍中的一小部分，保留農(nóng)村戶籍的仍占絕大多數(shù)。據(jù)勞動和社會保障部的估計(jì)，農(nóng)民征地后轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的占三成左右。失地失業(yè)農(nóng)民中，就業(yè)最困難的主要有三類群體：一是大齡失地農(nóng)民，尤其是女35歲男40歲以上者。這部分人多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，現(xiàn)在沒有了田地，由于年齡、文化水平、體力、技能等限制，就業(yè)十分困難。即便能就近找到一份有收入的工作，也多不穩(wěn)定。二是失地前完全依賴土地為生的失地農(nóng)民。對于他們來說，失地就意味著失業(yè)，大多數(shù)人很難找到合適的工作崗位。三是生活在遠(yuǎn)郊和偏遠(yuǎn)地區(qū)的失地農(nóng)民。相對于分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部、生活在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民，這部分人的就業(yè)機(jī)會和就業(yè)選擇余地要小得多，就業(yè)意識和擇業(yè)觀念也比較保守，因而失去土地對他們來講就意味著失業(yè)。

（三）社會保障沒有完善。土地被征用后，農(nóng)民的就業(yè)、收入等方面的穩(wěn)定性差，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障便成了失地農(nóng)民的心病?，F(xiàn)階段從全國來看，除個別經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城市外，基本未建立失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制。一些東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的情況稍好些，但也大多停留在試點(diǎn)探索階段，絕大多數(shù)失地農(nóng)民仍處在無保障或低保障狀態(tài)。相對來說，浙江失地農(nóng)民社會保障機(jī)制建立的情況較好，全省11個市出臺了政策性文件，制定了相應(yīng)的實(shí)施方案，建立了失地農(nóng)民基本生活保障制度。但目前失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)仍存在不少的困難和問題，如制度覆蓋面狹窄、制度可持續(xù)性差、對歷史遺留問題解決辦法不多等，故仍需要在實(shí)踐中不斷規(guī)范和完善。

三、失地農(nóng)民權(quán)益保障缺失的主要原因

目前城市化中農(nóng)民失地問題相當(dāng)嚴(yán)峻。其原因從理論上講目前研究還不全面，從認(rèn)識上說還存在誤區(qū)，從體制上看還存在缺陷，利益分配政策機(jī)制不健全，法律規(guī)范體系不完善，農(nóng)民自身素質(zhì)低等，各種因素綜合造成了失地農(nóng)民權(quán)益保障的缺失。

（一）土地產(chǎn)權(quán)的法律界定不清晰?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)村的土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，農(nóng)民對土地?fù)碛胁糠炙袡?quán)?！蓖恋丶w所有權(quán)其實(shí)是一個模糊的概念。土地既可為村、組集體所有，也可為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體所有。農(nóng)村集體也是一個虛置的權(quán)利主體，最多不過是土地的經(jīng)營者、管理者，實(shí)際分配土地的權(quán)力還在政府。同時，農(nóng)民擁有的只是土地的部分所有權(quán)，與所有權(quán)相關(guān)的各種物權(quán)，如處分權(quán)、收益權(quán)等幾乎都沒有得到充分的體現(xiàn)，農(nóng)民對土地的所有權(quán)實(shí)際上是一種很不完整的“所有權(quán)”，這就導(dǎo)致了農(nóng)民根本不能在政府征地、社會保障、就業(yè)安置等方面獲得與政府或開發(fā)商直接談判的機(jī)會。也就是說，農(nóng)民的土地權(quán)利得不到法律的保護(hù)，失地農(nóng)民成為利益受害者是必然結(jié)果。因此，現(xiàn)行土地制度的法律界定不清晰，造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置和農(nóng)民土地所有權(quán)的不完整，以及由此帶來的征地程序不規(guī)范，加劇了失地農(nóng)民權(quán)益保障的缺失。

（二）土地征用行為和程序的不規(guī)范。《憲法》和《土地管理法》都有國家為了公共利益的需要可依法對土地實(shí)行征用的規(guī)定，但法律卻缺乏對公共利益界定的明確規(guī)定，加之農(nóng)村集體在征地問題上沒有自主權(quán)、缺乏發(fā)言權(quán)等，就為土地濫用創(chuàng)造了條件，從而導(dǎo)致了征地行為的不規(guī)范。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，1987年到2001年間，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3300萬畝，近七成是政府用行政方式征用土地。在征地過程中，不尊重農(nóng)民的知情權(quán)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且不完全到位、不妥善安置失地農(nóng)民等問題相當(dāng)嚴(yán)重?，F(xiàn)行征地程序大體上分為申請和實(shí)施兩個階段，申請是按照土地利用規(guī)劃向上級主管部門申報(bào)，履行審批程序，批準(zhǔn)之后即進(jìn)入實(shí)施階段，即“兩公告一登記”，農(nóng)民及集體按照征用土地公告辦理土地被征補(bǔ)償?shù)怯?，具體的征地補(bǔ)償安置方案公告要聽取群眾及集體意見，然后由土地主管部門實(shí)施。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定，補(bǔ)償安置的不同爭議、意見由政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由政府裁決，但不影響征地方案的實(shí)施。這種征地程序無法保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，反而助長了一些不正之風(fēng)，以至于批準(zhǔn)征地后擺形式走過場，暗箱操作，進(jìn)行錢權(quán)交易，有關(guān)制度規(guī)定難以落實(shí)。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配嚴(yán)重不公?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，被征土地的補(bǔ)償按原有用途，由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及土地附著物和青苗費(fèi)三個部分組成。以耕地為例，其土地補(bǔ)償費(fèi)為耕地被征用前三年平均值的6~10倍，安置補(bǔ)償費(fèi)為耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的4~6倍，最高不超過15倍，兩項(xiàng)總和不超過30倍。而地上附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由地方自己規(guī)定。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不科學(xué)，因?yàn)楦乩媒Y(jié)構(gòu)決定產(chǎn)值，同一塊地年間產(chǎn)值懸殊大。尤其是征地當(dāng)年與前三年的種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的差異，如果當(dāng)前種養(yǎng)是的高附加值的苗木和水產(chǎn)，其畝產(chǎn)值可達(dá)到2~5萬元，而前三年可能種的是水稻，畝產(chǎn)值僅500元左右，相反的情形也同樣存在。此外，分別以六至十倍和四至六倍的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償土地和勞動力安置太低，盡管各地已根據(jù)實(shí)際情況有所調(diào)高，但仍不能真正體現(xiàn)土地的價(jià)值和勞動力失業(yè)的損失。同時，征地也使農(nóng)民的許多間接利益受損。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，物價(jià)水平的提高，耕地收益將不斷增加，土地價(jià)值將持續(xù)上漲。所以，現(xiàn)行征地只補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動力安置、青苗以及地上附著物顯然有失公允。同時，偏低的補(bǔ)償過程中，失地農(nóng)民仍擺脫不了層層剝奪。調(diào)查結(jié)果表明，在土地征用過程中，如果以成本價(jià)為100，農(nóng)民只得其中的5%~10%，村級集體得25%~30%，60%~70%為政府各部門所得。征地成本與出讓價(jià)之間的巨額收益，大部分被中間商和地方政府所攫取。

（四）安置水平嚴(yán)重低于現(xiàn)實(shí)保障需要。農(nóng)民土地被政府征用后，解決失地農(nóng)民生活和社會保障問題措施的主要方式有貨幣安置、招工安置、農(nóng)業(yè)安置、留地安置、社會保障安置等，其中以貨幣安置為主，以留地安置、招工安置為輔，但這些舉措對保障農(nóng)民權(quán)益的需求所差甚遠(yuǎn)，甚至連根本利益也保障不了。留地安置是在被征用的土地中按一定的比例 （10%左右）返還給被征地農(nóng)民所在的村合作經(jīng)濟(jì)組織，并免繳有關(guān)規(guī)費(fèi)，用于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，使被征地農(nóng)民獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以用這部分土地建造標(biāo)準(zhǔn)廠房出租，獲得高額的租金收入；還可以用留置的土地為村民建造安置房使村民能夠安居樂業(yè)。從表面上來看，失地農(nóng)民應(yīng)該可以得到保障，可是受資金、技術(shù)的制約，一旦村集體經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)得不到很好的發(fā)展，農(nóng)民的基本生活就沒有了保障。用人單位可以利用招工安置暫時解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，但由于農(nóng)民自身文化層次低，缺乏專業(yè)技能，在激烈的市場競爭中處于劣勢，一旦用人單位裁員時，這些失地農(nóng)民又處于首當(dāng)其沖的地位，重新失業(yè)在所難免。招工安置也不能從根本上解決失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題。

（五）農(nóng)民觀念陳舊勞動技能和素質(zhì)太低。失地農(nóng)民就業(yè)觀念陳舊、勞動技能和素質(zhì)低是造成權(quán)益保障缺失的重要因素。特別是城郊結(jié)合部的失地農(nóng)民，就業(yè)方面的問題尤其突出。一般來說，城郊農(nóng)民生活水平提升較快，對勞動報(bào)酬的要求也比較高，這就與那些“肯吃苦，報(bào)酬低”的外地民工形成鮮明的反差，強(qiáng)烈的生活優(yōu)越感使城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民對工作挑挑揀揀，不愿從事聲譽(yù)低、收入少的工作，甚至不愿干一般性工作，從而錯失了很多就業(yè)機(jī)會，造成摩擦性失業(yè)或選擇性失業(yè)，而這種“自愿性失業(yè)”又不在政府的保護(hù)范圍之內(nèi)，部分企業(yè)為了圖方便和節(jié)約成本，寧愿雇用低工資的外來人員而不吸納當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民。另外，失地農(nóng)民整體素質(zhì)不高也是不爭的事實(shí)，一些中年農(nóng)民甚至還是文盲、半文盲，又沒有一技之長。部分農(nóng)民缺乏長遠(yuǎn)目光和資金增值意識，往往在短期內(nèi)把有限的安置費(fèi)消費(fèi)完，把自己推進(jìn)貧困者的行列。即使有不少農(nóng)民找到工作，大多也是從事純體力勞動，技術(shù)含量小，勞動替代性很強(qiáng)，隨著許多中小企業(yè)紛紛由勞動密集型向技術(shù)型企業(yè)發(fā)展，這部分失地農(nóng)民也會因勞動技能等原因被排斥在外。

四、解決失地農(nóng)民權(quán)益保障的策略選擇

土地是中國農(nóng)民的生存之本，是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是其權(quán)益保障的最后底線。城市化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然現(xiàn)象，是人類社會進(jìn)步的體現(xiàn)，在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)失地農(nóng)民也是正?，F(xiàn)象，問題的關(guān)鍵在于如何保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。從我國城市化的實(shí)際情況來看，筆者認(rèn)為，城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)應(yīng)著重如下策略：

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)，理順權(quán)利關(guān)系。改革開放以來，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)、自由遷徙權(quán)、公平身份權(quán)等四大權(quán)利一直存在被忽視淡化的跡象。失地農(nóng)民問題之所以得不到順利解決，以致釀成社會問題，就是因?yàn)檎疀]有充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。在征地過程中，農(nóng)民組織并不擁有土地的所有權(quán)，很難按等價(jià)交換原則得到應(yīng)有的收益。土地的所有者究竟是誰？是國家（政府）、集體（村級經(jīng)濟(jì)組織），還是農(nóng)民自身？從現(xiàn)實(shí)來看，與土地這一生產(chǎn)資料直接結(jié)合的是農(nóng)民，但生產(chǎn)資料的使用者不一定是生產(chǎn)資料的所有者。所以，為充分保證土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的權(quán)益，從產(chǎn)權(quán)角度看，必須賦予農(nóng)民土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利，這是失地農(nóng)民獲得以土地市場價(jià)為基礎(chǔ)確定補(bǔ)償費(fèi)的前提，也是保障失地農(nóng)民權(quán)益的必要條件。

（二）規(guī)范征地行為，完善征地程序。針對目前土地征用目標(biāo)泛化現(xiàn)象，必須將土地征用嚴(yán)格控制在公共利益限定的范圍內(nèi)，同時對公共利益要進(jìn)行明確的界定。征地權(quán)的行使僅限于公共利益的需要。對非盈利性的用地，實(shí)行土地征用要做到公平補(bǔ)償；對經(jīng)營性用地，要引入市場機(jī)制，允許農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場。在征地程序上，要維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。在征地依法報(bào)批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民，對擬征用土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)，必要時國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證，將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地批報(bào)的必備材料。要加快建立和完善征地補(bǔ)償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。經(jīng)批準(zhǔn)的征地事項(xiàng)，除特殊情況外，均應(yīng)予以公示。

（三）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，健全分配機(jī)制。征地補(bǔ)償是農(nóng)民最直接獲取的經(jīng)濟(jì)利益，這是保障征地農(nóng)民利益的基礎(chǔ)。2004年11月國土資源部公布了新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：按土地被征收前三年平均產(chǎn)值的三十倍計(jì)算，仍不足以使農(nóng)民保持原有生活水平的話，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。這一規(guī)定，首次使征地補(bǔ)償突破了三十倍的上限，表明了國家對失地農(nóng)民補(bǔ)償問題開始重視。但從實(shí)際效果進(jìn)行考量，行政手段并非解決失地農(nóng)民問題的最好方法。因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償要綜合考慮土地質(zhì)量、用途、區(qū)位、當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民社會保障水平和農(nóng)民未來發(fā)展需要等因素，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，尤其要注重土地的社會保障功能，這是實(shí)踐中最易被忽略的。政府應(yīng)在不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償與土地市場價(jià)格掛鉤，最終要實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市場來確定。

（四）拓展就業(yè)渠道，提升安置效益。把就業(yè)純粹寄托于征地單位或土地開發(fā)企業(yè)，既不現(xiàn)實(shí)，也違背市場原則。市場化就業(yè)是解決城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)的根本途徑。為此，從管理層面上，必須徹底打破城鄉(xiāng)二元體制，取消就業(yè)中戶籍歧視，通過公開招考方式，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌就業(yè)，社區(qū)或街道有責(zé)任幫助失地農(nóng)民盡快就業(yè)，勞動力保障部門應(yīng)做好失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，讓其掌握非農(nóng)業(yè)技能，以提高就業(yè)競爭力。從操作層面上，既要做好勞務(wù)輸出組織工作，通過政府或社會中介組織牽線搭橋，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民利用特長就業(yè)，又要依托所在的村級組織，用好用活征地補(bǔ)償中村集體留存資金，依托自身優(yōu)勢發(fā)展加工產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，還要出臺傾斜政策，如撤村建居及配套設(shè)施建設(shè)的財(cái)政支持、土地留用、開發(fā)性安置、房產(chǎn)安置等政策，幫助失地農(nóng)民增加就業(yè)機(jī)會。

（五）保障基本生活，強(qiáng)化社會保險(xiǎn)。根據(jù)我國的基本國情和失地農(nóng)民的實(shí)際情況，建立失地農(nóng)民社會保障體系既要考慮維持其基本生活，又要保證其可持續(xù)發(fā)展。為此，首先要建立適當(dāng)水平的最低生活保障，將其納入保障序列，不得以其曾獲得高額的土地征用補(bǔ)償費(fèi)而將其排除，以此保障其生活水平不低于國家公布的最低生活水平線；其次要健全失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，以不同形式保障其利益，如55歲以下可采用個人賬戶式的完全積累制，資金由政府、集體、個人三方籌集，政府出資部分不低于資金總額的40%，同時鼓勵參加商業(yè)保險(xiǎn)；再次要完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立起多形式、多層次的醫(yī)療保障，包括社會醫(yī)療救助、新型合作醫(yī)療保障和商業(yè)保險(xiǎn)，以多元投入、多方捐助等形式解決基金，以大病統(tǒng)籌互助共濟(jì)、商業(yè)保險(xiǎn)等方式從根本上解決失地農(nóng)民的病患問題。

（六）加強(qiáng)土地立法，提供法制保障。失地農(nóng)民屬于社會的弱勢群體，他們的合法權(quán)益之所以得不到應(yīng)有的保障，和土地被征用中缺乏法律層面的制度支撐有很大關(guān)系。之所以在征地中地方規(guī)定、條例大行其道，有時候并不是執(zhí)法不嚴(yán)，而是無法可守，無律可遵。因此，既然找不到法律層面的東西，就只好用地方的規(guī)定作依據(jù)。有的內(nèi)容雖有法律法規(guī)作支撐，但籠統(tǒng)的法律條文缺乏細(xì)化、系統(tǒng)化，缺乏與之配套的具體闡釋，因此在被使用時就可能被曲解，如“公共利益”，法律沒有嚴(yán)格界定“公共利益”和“非公共利益”的范圍，因此，各級政府部門在征用土地時，就會有自己對“公共利益”的界定。同時，失地農(nóng)民權(quán)益保障的地方社保法規(guī)也有待修訂和完善。提供完善的法規(guī)是有法可依、有章可循、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的前提和保障。

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1673-5684(2010)01-0044-05

2009-11-03

耿相魁(1963-)，男，河南滑縣人，浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院教授，研究方向：公共人力資源開發(fā)與管理。

楊正武)