□ 郭慶菊

（伊春職業(yè)學(xué)院，黑龍江 伊春 153000）

反思行政訴訟之責(zé)令重作判決

□ 郭慶菊

（伊春職業(yè)學(xué)院，黑龍江 伊春 153000）

責(zé)令重做判決是撤銷判決的一種附帶形式，立法上存在適用條件過(guò)于寬泛；缺乏對(duì)重作內(nèi)容、期限的明確規(guī)定；對(duì)違法重作行為、拖延重作行為的約束和制裁措施缺乏力度等弊端。建議把一般性規(guī)定改為例外性規(guī)定，并對(duì)其適用加以嚴(yán)格限制。包括明確規(guī)定適用重作判決的標(biāo)準(zhǔn)和情形、限定重作的內(nèi)容和期限、加大對(duì)逾期重作和違法重作行為的規(guī)制力度。

行政訴訟；責(zé)令重作判決；撤銷判決

責(zé)令重作判決是指人民法院在判決撤銷或部分撤銷該違法具體行政行為時(shí)，可以一并判決被告行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為的判決方式。它是撤銷判決的一種附帶形式，人民法院對(duì)此具有裁量權(quán)。結(jié)合《行政訴訟法》及司法解釋，不難看出重作判決立法目的有二：一是糾正違法行政行為，督促行政主體依法行使職權(quán)，保護(hù)公共利益及當(dāng)事人合法權(quán)益。如在環(huán)境污染處罰案件中，法院經(jīng)審理認(rèn)定環(huán)境主管機(jī)關(guān)違反程序而判決撤銷并責(zé)令其重新作出具體行政行為，以維護(hù)公共利益；二是防止行政主體因其違法行政行為被法院撤銷而消極對(duì)抗判決，怠于履行法定職責(zé)。如在上一案例中，法院判決責(zé)令環(huán)境主管機(jī)關(guān)重新作出處罰決定，以防止其消極對(duì)抗撤銷判決、行政不作為的不正?，F(xiàn)象發(fā)生。［1］但由于立法規(guī)定較模糊，操作混亂，學(xué)界漸有呼聲取消該判決形式。筆者認(rèn)為，雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)看重作判決缺乏存在的合理性、必要性，但依我國(guó)行政法發(fā)展現(xiàn)狀取消該判決時(shí)機(jī)尚不成熟，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加以完善，把一般性規(guī)定改為例外性規(guī)定，并對(duì)其適用加以嚴(yán)格限制。

一、重作判決現(xiàn)有規(guī)定之不足

（一）適用條件過(guò)于寬泛、籠統(tǒng)

根據(jù)《行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)規(guī)定，適用撤銷判決并可以附帶責(zé)令重作包括五種情形：主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)。而我們經(jīng)過(guò)逐個(gè)分析卻很難得出上述情形能適用責(zé)令重作的依據(jù)和理由。關(guān)于主要證據(jù)不足。眾所周知，“先取證后裁決”是行政法的基本程序規(guī)則。如果法院以具體行政行為主要證據(jù)不足為由判決撤銷并責(zé)令重作，勢(shì)必賦予行政機(jī)關(guān)重新取證的權(quán)利，也就意味著相對(duì)人通過(guò)訴訟換來(lái)的是送給行政機(jī)關(guān)一個(gè) “重新做人”的機(jī)會(huì)，把原來(lái)的違法處罰行為借此脫胎成功轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄐ袨?，這顯然有違于原告的訴訟目的，也是與行政訴訟的立法初衷背道而馳的。同理，適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序也都存在這一問(wèn)題。至于超越職權(quán)，由于行政主體超越了法律賦予的權(quán)力，屬于典型的無(wú)效行政行為，人民法院應(yīng)該毫不含糊地給予撤銷，而不可能也不應(yīng)該要求被告重新做出具體行政行為。濫用職權(quán)是行政主體違背立法目的，不正當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)的行為。如果行政主體及其工作人員濫用職權(quán)，考慮了不相關(guān)因素，法院可依據(jù)違反聽(tīng)證、回避等程序違法予以撤銷，或適用顯失公正判決變更，一般也沒(méi)必要判令被告重新作出具體行政行為。

而上述法條規(guī)定的5種情形讓我們得出的結(jié)論是：行政主體均可以合理合法地把原來(lái)違法的具體行政行為通過(guò)重作變成合法的具體行政行為。這是原告做夢(mèng)都不會(huì)想到的結(jié)果：大費(fèi)周章，卻落得個(gè)搬起石頭砸自己的腳。重作判決很大程度上淪為行政權(quán)的附庸，原告看似勝訴實(shí)則敗訴，最直接的結(jié)果是極大挫傷原告起訴維權(quán)的積極性，對(duì)本就危機(jī)重重的行政訴訟無(wú)疑雪上添霜。［2］這讓我們不得不又回到原點(diǎn)：違法的行為是否一定要受處罰？在回答這個(gè)問(wèn)題之前不如讓我們先思考另一個(gè)問(wèn)題：一個(gè)違法行為和違法地懲處一個(gè)違法行為，兩者誰(shuí)的危害更大一些，筆者認(rèn)為，從法治的角度，后者對(duì)法律、對(duì)秩序、對(duì)正義的損害無(wú)疑更大。畢竟前者是公民的個(gè)體行為，而后者是政府的公權(quán)行為。兩害相權(quán)取其輕，因此，當(dāng)兩個(gè)違法行為一并擺在面前的時(shí)候，我們寧可選擇放棄對(duì)相對(duì)人違法行為的處罰。但要以不損害公共利益、他人利益為前提。惟其如此，才能有效督促行政主體在作出具體行政行為時(shí)嚴(yán)格依法行政，合理合法地使用人民賦予的權(quán)力，防止恣意妄為。這里需要補(bǔ)充說(shuō)明的是：如果相對(duì)人繼續(xù)從事違法行為，那么以訴訟為一事的了結(jié)，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然可以對(duì)新的違法行為進(jìn)行處罰。

另外，根據(jù)最高法院《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第59條規(guī)定，撤銷判決將會(huì)給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成損失的，可同時(shí)判決責(zé)令被告重作、采取補(bǔ)救措施、提出司法建議等。有學(xué)者把該規(guī)定理解為是對(duì)責(zé)令重作判決的限制性規(guī)定，即只有符合這一情形時(shí)方可適用撤銷兼重作判決。但這只是學(xué)者們一廂情愿的解讀。分析法律條文，我們可以清晰地得出結(jié)論：該條款不過(guò)是對(duì)撤銷判決的補(bǔ)充，而且同樣是用 “可以”的字樣賦予法院以自由裁量權(quán)。

（二）缺乏對(duì)重作內(nèi)容、期限的明確規(guī)定，重作空間過(guò)大

為防止被告在履行重作判決上的隨意性，《行政訴訟法》第55條規(guī)定被告“不得以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為”?！督忉尅?4條又規(guī)定被告重新作出的具體行政行為與原行為結(jié)果相同，“但主要事實(shí)或者主要理由有改變的，不屬于行政訴訟法第55條規(guī)定的情形”。上述規(guī)定對(duì)防止行政機(jī)關(guān)以相同或類似的具體行政行為進(jìn)行重復(fù)處理，消極對(duì)抗司法判決具有積極意義，但卻不夠明確具體，使得行政機(jī)關(guān)被賦予的重做空間依然過(guò)大。導(dǎo)致的結(jié)果是：行政機(jī)關(guān)只要對(duì)事實(shí)或理由稍作變化，即可作出與原具體行政行為基本相同的行為；或者干脆基于相同的理由和事實(shí)，“對(duì)處理結(jié)果進(jìn)行惡意的加重變更，輕易地使原告的一番訴訟活動(dòng)化為烏有?！保?］原告不服必須提起新的訴訟，形成循環(huán)訴訟，使行政訴訟陷入 “處理——撤銷重作——再處理——再撤銷重作”的怪圈之中，不利于對(duì)原告權(quán)利的保護(hù)。

另外，關(guān)于重作的期限。立法上只有《解釋》第60條的一款規(guī)定：“……如不及時(shí)重新作出具體行政行為，將會(huì)給國(guó)家利益、公共利益或者當(dāng)事人利益造成損失的，可以限定重新作出具體行政行為的期限。”其他情況，立法對(duì)履行期限未作限定。這樣很容易導(dǎo)致被告的無(wú)故拖延，而法院因難以認(rèn)定被告不履行判決而對(duì)其采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，使得人民法院的判決形同虛設(shè)。

（三）對(duì)違法重作行為的制裁措施力度不足

根據(jù)《解釋》第54條第3款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)以同一事實(shí)和理由重新作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法第54條第（二）項(xiàng)、第55條的規(guī)定判決撤銷或者部分撤銷，并根據(jù)行政訴訟法第65條第3款的規(guī)定處理?！币簿褪钦f(shuō)，行政機(jī)關(guān)的重作行為即便與原具體行政行為基本相同，法院只能將其再次撤銷并向有權(quán)機(jī)關(guān)提出司法建議，而缺乏其他更有效的約束和制裁措施。如“周鳳林訴定邊縣政府案”中，在1984年至2004年的20年里，榆林地區(qū)中級(jí)人民法院3次撤銷了定邊縣政府作出的關(guān)于周風(fēng)林與郭樸兩家宅基地使用權(quán)爭(zhēng)議的行政處理決定，而縣政府又4次作出了類似的處理決定。［4］現(xiàn)有規(guī)定讓行政機(jī)關(guān)有恃無(wú)恐，讓法院很無(wú)奈，原告很無(wú)辜。

上述不足，凸顯了我國(guó)司法解決行政爭(zhēng)議的有限性，加深了相對(duì)人對(duì)強(qiáng)大行政權(quán)的“畏懼感”，視“民告官”為漫漫“畏途”，對(duì)法院不信任感增加，訴愿降低。相對(duì)人面對(duì)違法行政行為，能忍則忍，能私了則私了，實(shí)在不行就上訪。從而使行政案件受案數(shù)量的長(zhǎng)期低迷與違法行政的大量存在形成鮮明反差。［5］

二、完善重作判決的對(duì)策

（一）確定新的適用標(biāo)準(zhǔn)和適用情形

筆者認(rèn)為，對(duì)于違法行政行為，原則上應(yīng)只適用撤銷判決和確認(rèn)違法或無(wú)效判決，一般不宜附加責(zé)令重作。只有具備一定條件、符合一定標(biāo)準(zhǔn)的才可予以適用。

⒈明確適用重作判決的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)一：撤銷判決不足以保護(hù)原告合法權(quán)益的，應(yīng)責(zé)令重作。行政訴訟中，原告的基本訴求就是解決權(quán)利義務(wù)上的爭(zhēng)端。當(dāng)違法的具體行政行為被判決撤銷后爭(zhēng)端得以解除，原告的訴訟目的達(dá)到，自然無(wú)需責(zé)令重作；反之，如果爭(zhēng)端并沒(méi)有因違法具體行政行為的撤銷而消解，還有賴于被告行政機(jī)關(guān)的重新處理行為，那么法院就有必要判令重作，以防止行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，切實(shí)保護(hù)原告的權(quán)益。這種情況多適用于授益性行政行為。標(biāo)準(zhǔn)二：撤銷判決將會(huì)給國(guó)家利益、公共利益或他人合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)在撤銷的同時(shí)責(zé)令重作。對(duì)此《解釋》第59條已有明確規(guī)定。該情形下，法院需要對(duì)沖突的利益進(jìn)行衡量與取舍，最大可能地維護(hù)社會(huì)的整體利益和公平正義等基本原則。如環(huán)境處罰案件、行政處理中涉及相鄰權(quán)案件等。

⒉明確規(guī)定適用重作判決的具體情形。上述兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)具體可列舉為以下情形：⑴有受害人的行政處罰案件。如甲把乙毆打致輕微傷，公安機(jī)關(guān)對(duì)甲處以15日拘留的行政處罰，甲不服起訴。法院以程序違法為由撤銷該處罰行為。但因放棄對(duì)甲的處罰會(huì)損害乙的利益，故應(yīng)在撤銷同時(shí)責(zé)令重作。⑵行政許可、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)等案件中不宜適用限期履行判決的。⑶存在爭(zhēng)議雙方的行政裁決、行政仲裁等案件。⑷其他需要通過(guò)重作解決原有行政爭(zhēng)議的案件。

（二）限定重做的內(nèi)容與期限

⒈限定重作的具體內(nèi)容。對(duì)此可借鑒英國(guó)的附指示重作判決制度。其判決形式中的撤銷令和我國(guó)的重作判決頗為相似。撤銷令不僅可以要求行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為，而且可以附有必要的指示，指示的內(nèi)容就是如何重新作出具體行政行為。在一定條件下撤銷令還可以代替行政權(quán)作出決定。這種判決形式無(wú)疑體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)更深層次的干預(yù)，可以避免循環(huán)訴訟的弊端?！疤貏e是當(dāng)行政訴訟案件事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，并且行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)萎縮為零和行政機(jī)關(guān)作出羈束行政行為的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)重作判決附加必要指示?！保?］法國(guó)的司法權(quán)地位雖然不如英美國(guó)家，但為保障其判決得到執(zhí)行，采取委婉的間接強(qiáng)制方式，在判決書(shū)主文部分作出撤銷決定，在說(shuō)服理由部分指出行政機(jī)關(guān)違法的原因和合法行為本來(lái)應(yīng)當(dāng)采取的方式，“說(shuō)服”行政機(jī)關(guān)履行判決。行政機(jī)關(guān)為使其行為合法， 只能作出遵守行政法院指示的決定。［7］（p661）當(dāng)前由于我國(guó)撤銷判決的效力制度還不夠完善，行政法治基礎(chǔ)也較薄弱，因此短時(shí)期內(nèi)還不適宜完全取消重作判決形式。但可借鑒英國(guó)的做法，適用重作判決時(shí)考慮附加必要指示，對(duì)重作的內(nèi)容加以指導(dǎo)和限制，以期更加高效、快捷地解決行政爭(zhēng)議。法院通過(guò)庭審，通過(guò)對(duì)案件事實(shí)的調(diào)查以及對(duì)被告作出具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)的審查，對(duì)被訴具體行政行為的違法之處已然明了，對(duì)如何糾正與重作也應(yīng)形成明確的意見(jiàn)。因此法院完全有資格也有能力對(duì)行政機(jī)關(guān)的重作行為進(jìn)行指導(dǎo)和限制。當(dāng)然，如果重作的內(nèi)容涉及專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)或者事實(shí)不清，法院直接認(rèn)定有困難或者不合適時(shí)，則不宜直接對(duì)其進(jìn)行限定。如是否授予學(xué)位證書(shū)案、確認(rèn)發(fā)明專利權(quán)案等。

⒉限定重作的期限。奧地利的重作判決規(guī)定可責(zé)令行政部門在8個(gè)星期內(nèi)作出新的決定或發(fā)布新的行政法規(guī)，以防止行政機(jī)關(guān)懈怠履行判決。但這種不分行政行為類型、不問(wèn)具體情形的“一刀切”方式難免有失科學(xué)。我國(guó)應(yīng)根據(jù)具體情況來(lái)確定行政機(jī)關(guān)的重作期限。具體建議為：⑴如果法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的期限，則人民法院可依此規(guī)定來(lái)確定被告重新作出具體行政行為的期限。⑵如果法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件中沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的期限，人民法院則應(yīng)結(jié)合案件的實(shí)際情況確定一個(gè)合理期限。⑶如果情況緊急，被告不立即作出具體行政行為會(huì)給國(guó)家利益、公共利益或者他人的合法權(quán)益造成難以彌補(bǔ)的損失的，法院應(yīng)責(zé)令被告立即重新作出具體行政行為。⑷關(guān)于重作期限的起算時(shí)間，筆者認(rèn)為當(dāng)然應(yīng)是重作判決的生效之日。具體可表述為：責(zé)令被告在本判決生效之日起XX內(nèi)重新作出具體行政行為。

（三）對(duì)拖延重作和違法重作行為的約束與制裁

⒈關(guān)于逾期重作行為。如果被告在收到判決后既不提起上訴又不在前文所列期限內(nèi)重新作出具體行政行為的，應(yīng)視為被告不履行人民法院判決所確定的義務(wù)，那么被告就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果與責(zé)任。包括采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，對(duì)拒不履行判決、裁定情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，還可以依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。

⒉關(guān)于違法重作行為。對(duì)于違反人民法院重作判決中附有指示內(nèi)容的重作行為以及其他基于同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的重作行為，法院同樣可以以拒不執(zhí)行人民法院生效判決來(lái)對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，而無(wú)需相對(duì)人對(duì)新的具體行政行為不服再行起訴，浪費(fèi)訴訟資源。這樣才能從根本上解決循環(huán)訴訟的問(wèn)題，也避免陷入撤銷判決和重作行為的“拉鋸戰(zhàn)”之中，損害司法尊嚴(yán)。另外，實(shí)踐中可能還存在這樣的情形：雖然相對(duì)人對(duì)重作行為不服，但因不堪訴累或其他原因而放棄訴權(quán)，那么人民法院的重做判決則變得毫無(wú)意義。法院欲審查該重作行為的合法性，卻因沒(méi)有人再次起訴而使得判決目的落空。因此，把違法重作行為干脆定性為拒不履行判決、裁定行為，法院既可以依原告申請(qǐng)也可以依職權(quán)予以強(qiáng)制執(zhí)行。

綜上所述，對(duì)行政機(jī)關(guān)履行重作判決的內(nèi)容及期限進(jìn)行指示和限定，不斷完善責(zé)令重作判決制度，對(duì)充實(shí)人民法院司法審查權(quán)的內(nèi)涵、切實(shí)維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益、促進(jìn)依法行政有著非常重要的推動(dòng)意義。值得關(guān)注的是，《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》中指出：“撤銷具體行政行為責(zé)令重新作出具體行政行為的判決以及責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的判決，要盡可能明確具體，具有可執(zhí)行性；不宜在判決書(shū)或判決主文表述的內(nèi)容，可以通過(guò)司法建議加以明確。”雖然該意見(jiàn)還無(wú)法脫離我國(guó)行政訴訟現(xiàn)實(shí)，但總算跨出了可喜的一步。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在我國(guó)行政訴訟法的修改過(guò)程中，如果建立了完備的行政訴訟撤銷判決效力制度，重作判決也就完成了它的歷史使命可以壽終正寢了。但在目前行政法治還有待提高的現(xiàn)狀下，仍應(yīng)立足并著眼于如何更好地適用重作判決，以實(shí)現(xiàn)撤銷判決之實(shí)效。

［1］張宏，高辰年.反思行政訴訟之重做判決［J］.行政法學(xué)研究，2003，（03）：29－33.

［2］羅長(zhǎng)華.行政訴訟重作判決之質(zhì)疑［J］.法制與社會(huì)，2008，（06）：109－110.

［3］吳衛(wèi)東.試論責(zé)令重作判決的適用 ［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（06）：38.

［4］馬守敏，賀丹.誰(shuí)在制造行政訴訟難的怪圈［N］.人民法院報(bào)，2004，（06）：15.

［5］吳衛(wèi)東.試論責(zé)令重作判決的適用［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（06）：36－40.

［6］羅 英.行政訴訟重作判決的比較及其啟示［J］.湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007，（06）：31.

［7］王名揚(yáng).法國(guó)行政法［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988.

（責(zé)任編輯：徐 虹）

The Resonsideration Administrative Proceedings Order Redo the Decision

Guo Qingju

Orders the rework decision is abolishes the decision one kind of supplementary form，legislates to exist is suitable the condition to be too broad；Lacks to redoes the content，the deadline explicit stipulation；To redoes the behavior，the dragging to redo the behavior illegally the restraint and the sanction measure lacks malpractices and so on dynamics.We suggest that the generality stipulated changes the exceptional stipulation，and is suitable the strict limit to it.Including stipulated explicitly redoes the content which and the deadline suitably the decision the standard and the situation，the definition redo，enlarges to exceeds the time limit redoes with redoes the behavior illegally rules and regulations dynamics.

administrative proceedings；Orders redoes the decision；Cancellation decision

D925.3

A

1007－8207（2010）04－0095－03

2010－01－05

郭慶菊 （1971—），女，黑龍江伊春人，伊春職業(yè)學(xué)院法律系副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法學(xué)。