□ 翁 里，王夢茹

（浙江大學(xué)，浙江 杭州 310008）

城市地下空間開發(fā)之立法初探

□ 翁 里，王夢茹

（浙江大學(xué)，浙江 杭州 310008）

我國城市發(fā)展速度不斷加快，土地利用與土地資源的稀缺性之間的矛盾日益加劇，城市地下空間開發(fā)利用已經(jīng)成為不爭的事實(shí)。在土地平面開發(fā)模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱Ⅲw開發(fā)模式的過程中，地下空間的開發(fā)利用及其使用權(quán)管理相關(guān)的諸多問題沒有被妥善處理，尚欠缺系統(tǒng)的城市規(guī)劃法律規(guī)范。筆者基于我國城市地下空間開發(fā)利用之法律缺陷，借鑒國外城市地下空間的立法經(jīng)驗(yàn)，擬對開發(fā)我國城市地下空間的立法提出建議。

地下空間；空間使用權(quán)；城市規(guī)劃法

隨著人類工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，城市化水平的提高，城市人口迅速增長，現(xiàn)代大城市，特別是城市中心區(qū)域都不可避免地出現(xiàn)了城市化進(jìn)程快速推進(jìn)與有限土地資源之間的矛盾，地面土地資源并不能最大限度地滿足城市發(fā)展的需求。城市地下空間開發(fā)利用已經(jīng)成為提高城市容量、緩解城市交通、改善城市環(huán)境的重要手段，正在成為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市的重要途徑。雖然地方政府已經(jīng)意識到地下空間資源的可貴之處，但在利用過程中普遍存在權(quán)屬管理混亂、開發(fā)不當(dāng)?shù)葐栴}。這些問題引發(fā)了浪費(fèi)地下空間資源，阻礙了統(tǒng)籌規(guī)劃和管理城市長期發(fā)展的遠(yuǎn)景，因此有必要對依法開發(fā)城市地下空間等問題進(jìn)行研討。

一、城市地下空間開發(fā)利用的法律缺陷

（一）立法層次較低

目前，我國地下空間開發(fā)利用的法律，多以行業(yè)管理規(guī)章形式出現(xiàn)，尚未出臺國家最高立法機(jī)關(guān)制定的法律及國務(wù)院的行政法規(guī)。而涉及地下空間開發(fā)利用的民事基本制度立法權(quán)屬于全國人大，地方立法機(jī)關(guān)則無權(quán)規(guī)定。

盡管地方政府層面可以規(guī)定有關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的歸屬，但根據(jù)《立法法》，地方立法權(quán)受限，面臨對地下空間開發(fā)利用民事基本權(quán)利之規(guī)定無效的問題。而建設(shè)部的 《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》作為行政規(guī)章，其綜合內(nèi)容也不完備，缺乏對實(shí)踐的指導(dǎo)意義。

（二）立法內(nèi)容單調(diào)

從已經(jīng)出臺的法規(guī)文件看，其內(nèi)容局限于城市地下空間防空用途、原則、規(guī)劃、工程建設(shè)、工程管理等，沒有涉及或很少涉及城市地下空間權(quán)屬，未規(guī)定城市地下空間開發(fā)利用領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，更無城市地下空間管理措施，不能適應(yīng)城市地下空間開發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)需要。

因現(xiàn)行法規(guī)內(nèi)容單調(diào)加之其他原則，導(dǎo)致我國城市地下空間開發(fā)利用存在諸多問題。一是城市地下空間的開發(fā)處于無序狀態(tài)，各行業(yè)根據(jù)自身需要自行開發(fā)利用地下空間，缺乏整體性、系統(tǒng)性。二是地下建筑物、構(gòu)建物的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，投資者建設(shè)地下建筑物后拿不到產(chǎn)權(quán)證，影響了投資者的積極性。三是國有資產(chǎn)流失，由于現(xiàn)行法律未對地下空間權(quán)作出明確規(guī)定，政府對開發(fā)商在開發(fā)城市國有土地地下空間時(shí)如何收取土地出讓金缺乏法律根據(jù)，造成地表以下建筑面積的土地使用出讓金流失。

二、城市地下空間權(quán)立法的必要性

（一）著眼城市地下空間未來開發(fā)趨勢

如何建設(shè)具有中國特色的資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市，是當(dāng)前我國城市建設(shè)面臨的重大課題。解決該課題的關(guān)鍵在于運(yùn)用先進(jìn)的城市規(guī)劃理論和技術(shù)來進(jìn)行城市的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營；其中的一個(gè)重要方面即如何科學(xué)有效地開發(fā)利用城市地下空間。事實(shí)證明，開發(fā)利用地下空間不僅有利于節(jié)約和集約使用土地資源、推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，而且在保護(hù)自然環(huán)境、改善城市環(huán)境、發(fā)展地下交通、緩解城市交通擁擠、降低城市大氣污染等方面具有無可比擬的優(yōu)勢。因此，向地下要空間，已成為城市未來發(fā)展的趨勢。

2020年的中國將成為世界城市地下空間開發(fā)利用的大國。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2010年前全國開通運(yùn)營的城市地下軌道交通線路將達(dá)到1200公里以上。今后每年平均建成的地鐵線路為180公里，以城市地下軌道交通線路為骨架的城市地下空間開發(fā)利用將迅猛發(fā)展，城市地下空間將建成網(wǎng)絡(luò)型的快速道路系統(tǒng)。未來20—30年，伴隨軌道交通的建設(shè)，大規(guī)模、系統(tǒng)化地利用地下空間將成為現(xiàn)實(shí)。［1］不僅中國地下空間的總體規(guī)模和總量將躍居世界首位，而且許多特大城市的地下空間開發(fā)利用也將位據(jù)世界城市的前列。然而，面對城市地下空間開發(fā)和利用的必然趨勢，我國至今尚無專門的法律法規(guī)予以規(guī)范，相關(guān)法律缺失已嚴(yán)重影響到中國城市地下空間的有序開發(fā)與利用?？梢娧芯繕?gòu)建具有前瞻性、行之有效的地下空間利用法律體系，已成當(dāng)務(wù)之急。

（二）完善地下空間權(quán)法規(guī)的必要性

根據(jù)上述地下空間權(quán)的立法現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，目前我國地下空間權(quán)相關(guān)法律、法規(guī)缺失主要有以下方面。

⒈城市地下空間權(quán)的法定概念不明。2007年3月頒布的物權(quán)法，未對空間權(quán)作出具體的規(guī)定，而是通過國有土地使用權(quán)出讓合同對土地的空間作出限制，以土地分層出讓這樣一個(gè)辦法來解決空間權(quán)的問題。倘若地下空間僅指所有權(quán)，那么只能是不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)；若把地下空間權(quán)界定成使用權(quán)，即不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)。［2］（p591）物權(quán)法規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地下設(shè)立，但如何設(shè)立則無規(guī)定。顯然，這種狀況即不利于未來城市地下空間的開發(fā)利用，也不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為明確“地下空間權(quán)”與“地”的關(guān)系，有必要對地下空間權(quán)的概念予以立法界定。

⒉地下空間的權(quán)屬不明確。我國《土地管理法》規(guī)定了土地所有權(quán)的公有性質(zhì).即土地只能屬于國家或集體所有。與此相應(yīng)。筆者認(rèn)為，地下空間利用權(quán)立法也應(yīng)遵從這樣一個(gè)法律前提：地下空間所有權(quán)的國有性質(zhì)。明確地下空間所有權(quán)的國有性質(zhì)一方面與現(xiàn)行的法律法規(guī)相吻合。另一方面，在操作上可確保土地統(tǒng)一規(guī)劃及其分層次合理利用。但反觀之，地下空間權(quán)是一種特殊的物權(quán)類型。除具備物權(quán)的一般屬性外，還具有自身作為地下空間權(quán)的特殊性質(zhì)，即地下空間權(quán)權(quán)利客體所具有的獨(dú)立性。

空間“因其系離開地表，在地上之空中或地下之中的空間里具有獨(dú)立的支配力，因而與傳統(tǒng)土地所有權(quán)之以地表為中心而有上下垂直的支配力不同?！睋Q言之，特定于地表之下一定范圍的空間可以從地表游離出來并為人們所開發(fā)利用。如建造地下車庫、地下商場、游樂園、地鐵等，都具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但繼而又產(chǎn)生了由地下空間開發(fā)利用所產(chǎn)生的地下建筑權(quán)屬問題。從我國的現(xiàn)行房地產(chǎn)法律法規(guī)看，確認(rèn)地下建筑物所有權(quán)歸屬問題缺乏法律依據(jù)?！段餀?quán)法》草案第9條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)?shù)怯?；未?jīng)登記的，不發(fā)生物權(quán)效力?！倍覈冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》和《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法（修訂）》僅對土地上的房屋權(quán)屬登記作了規(guī)定，并未涉及地下房屋的權(quán)屬登記。如《城市房地產(chǎn)管理法》第2條規(guī)定：“本法所稱房屋，是指土地上的房屋等建筑物及構(gòu)筑物”。顯然此處的“土地上”應(yīng)當(dāng)指的是地表之上。

房地產(chǎn)所有權(quán)證是權(quán)利人依法擁有房屋所有權(quán)并對房屋行使占有、使用、收益和處分權(quán)利的唯一合法憑證。要獲得權(quán)利證書，必須要到房屋管理部門登記。如果沒有進(jìn)行權(quán)屬登記，自然無法獲得法律承認(rèn)的所有權(quán)。由于當(dāng)前我國現(xiàn)行法律未對地下建筑物、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行明確，致使諸多地下空間沒有確權(quán)，權(quán)屬爭議不斷?？梢姡瑸槊鞔_地下空間權(quán)主體的責(zé)任和義務(wù)，保護(hù)公共利益，規(guī)范地下空間的開發(fā)利用，使解決隨著空間開發(fā)層次的豐富而可能出現(xiàn)的空間權(quán)益糾紛具有法律依據(jù)，討論城市地下空間權(quán)立法問題十分必要。

三、我國城市地下空間權(quán)屬的立法構(gòu)想

（一）明確“地下空間使用權(quán)”概念

“空間使用權(quán)”的概念與 “土地使用權(quán)”的概念結(jié)合，形成以土地所有權(quán)為基本權(quán)利，以土地使用權(quán)、空間使用權(quán)（地上空間使用權(quán)、地下空間使用權(quán)）為兩翼的土地權(quán)利體系。以王利明為代表的學(xué)者認(rèn)為，“空間權(quán)”是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，是一種用益物權(quán)。空間權(quán)作為物權(quán)法中的一項(xiàng)權(quán)利，可以與土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分立，因而可以成為一項(xiàng)獨(dú)立物權(quán)，即用益物權(quán)。相對于傳統(tǒng)的“一物一權(quán)”原則，應(yīng)該堅(jiān)持“客觀一物論”，即“一物”應(yīng)依照社會(huì)交易中通常觀念為判斷，只要是交易上認(rèn)為具有特定性和獨(dú)立性的“物”即可。既然依賴現(xiàn)代科技，地表以下的空間能夠獨(dú)立出來，為人們所利用，并為社會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)價(jià)值，那么它就可以獨(dú)立成為“一物”，不需要再依附于地表，“一物一權(quán)”原則仍然適用。所以，筆者認(rèn)為存在空間使用權(quán)或空間用益物權(quán)，同時(shí)也存在空間所有權(quán)；地下空間使用權(quán)的概念必須被立法界人士接受。

至于立法模式，筆者建議可以借鑒日本及我國臺灣地區(qū)的做法，將地下空間使用權(quán)立法體現(xiàn)在 《物權(quán)法》中，然后再制定相關(guān)的專業(yè)或行業(yè)立法，規(guī)范地下空間使用權(quán)，明確地下空間的深度?；蛘咭部梢栽凇睹穹ǖ洹分兄苯右?guī)定地下空間使用權(quán)及相關(guān)的內(nèi)容，如地下空間的深度；然后再通過專業(yè)或行業(yè)立法對地下空間的開發(fā)利用進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范。具體倘若單獨(dú)制定《地下空間資源管理法》有難度，不妨在修訂《土地管理法》時(shí)將地下空間納入該法的管理對象。

（二）規(guī)定地下空間使用權(quán)主體的責(zé)任與義務(wù)

由于我國實(shí)行土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離制度，因此為保護(hù)依法獲得土地使用權(quán)投資者的合法權(quán)益，在明確地下空間所有權(quán)之后，還需要明確地下空間使用權(quán)的主體及其權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容。

1、地下空間所有權(quán)、使用權(quán)與地下建筑物所有權(quán)的權(quán)屬范圍

根據(jù)地下空間權(quán)的性質(zhì)不同，可將地下空間權(quán)分為：①地下空間所有權(quán)，即對地下空間的占有、使用、收益、處分，并排除他人干涉的權(quán)利。②地下空間使用權(quán)，即對地下空間的利用的權(quán)利。我國實(shí)行的是二元的土地所有制，土地分別由國家和集體組織所有，國家通過出讓、劃撥、出租等方式將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移到普通民事主體中，國家壟斷了土地的一級市場。建立的地下空間權(quán)的制度，為了使所有權(quán)制度的協(xié)調(diào)，地下空間的所有權(quán)應(yīng)歸國家和集體所有，而使用權(quán)則參考現(xiàn)行土地的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。［3］

開發(fā)城市地下空間，投資者可以通過兩種方式取得地下空間使用權(quán)，即無償劃撥與有償出讓。參照《中華人民共和國土地管理法》第54條的規(guī)定，下列情況可以無償劃撥：①國家機(jī)關(guān)使用地下空間和軍事使用地下空間；②城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)使用地下空間；③國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施使用地下空間；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情況。除此以外，開發(fā)地下空間都應(yīng)當(dāng)通過有償方式取得地下空間使用權(quán)。

投資開發(fā)地下空間，投資者依法享有地下建筑物的產(chǎn)權(quán)。但是關(guān)于改造原有的地下建筑物，能否取得地下建筑物的所有權(quán)問題，一種看法認(rèn)為，改造原有的地下建筑物，與拆掉地面建筑物以后新建建筑物，從而取得該建筑物的所有權(quán)類似；在這種情形下，投資者則自然取得所有權(quán)。另一種看法認(rèn)為，這種情況與對一所舊房子進(jìn)行裝修類似，不管使用人對舊房子進(jìn)行何種裝修，其所擁有的始終只是使用權(quán)，而非所有權(quán)。

筆者認(rèn)為，地下空間的特殊性在于使用人無法將原有的地下建筑物拆遷，因而無法像地面建筑一樣，通過新建來體現(xiàn)對建筑物的產(chǎn)權(quán)。實(shí)際上，從我國現(xiàn)狀著眼，凡是利用自有建筑物地下空間的，不得不對原有的建筑物進(jìn)行徹底改造，這種情形更接近于通過拆掉原有舊房建新房而取得產(chǎn)權(quán)；故應(yīng)視為取得產(chǎn)權(quán)的條件。況且，如此立法規(guī)定亦有利于提高人們開發(fā)、利用地下空間的積極性。

⒉設(shè)定地下空間地役權(quán)、相鄰權(quán)和優(yōu)先權(quán)。

⑴地役權(quán)問題。①地役權(quán)，是指為使用自己不動(dòng)產(chǎn)的便利或提高其效益而按照合同約定利用他人不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)力。在規(guī)定地下空間使用權(quán)后，法律上還需要明確地下空間權(quán)主體的責(zé)任與義務(wù)。譬如對相鄰?fù)恋貦?quán)利人提出的某些通行要求，能否通過設(shè)定地役權(quán)來解決。所謂地役權(quán)，是指土地權(quán)利人（包括土地使用權(quán)人和地下空間權(quán)人）為本身土地的利用，要求相關(guān)土地權(quán)利人提供某種便利的權(quán)利。但該權(quán)利僅限于針對市政、電信管線的架設(shè)或通行，需利用相鄰?fù)恋氐纳舷驴臻g。地役權(quán)的設(shè)定，包括方式、期限、補(bǔ)償、相互間權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容，應(yīng)本著雙方協(xié)商一致的原則；若不能達(dá)成協(xié)議，可向主管部門申請仲裁。地下空間權(quán)主體的另一項(xiàng)義務(wù)就是保證公共利益優(yōu)先，對此筆者建議可以設(shè)定優(yōu)先權(quán)來解決；即在公正合理的原則下，地下空間必須保證市政公共工程優(yōu)先開發(fā)利用。

⑵相鄰權(quán)問題。②相鄰權(quán)，又稱相鄰關(guān)系，是指兩個(gè)以上相互毗鄰的不動(dòng)產(chǎn)的所有人或使用人，在行使不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)時(shí)，因行使權(quán)利的延伸或限制而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。地役權(quán)和相鄰權(quán)都是用于解決相鄰不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利人之間因行使不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利所發(fā)生的限制與延伸問題，但二者有差別，不可相互代替。地下空間權(quán)涉及的相鄰關(guān)系，即地下空間權(quán)的所有人或使用人與房地產(chǎn)權(quán)的所有者或使用者之間發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是地下空間權(quán)的行使不應(yīng)該影響房地產(chǎn)權(quán)的行使，或者地產(chǎn)權(quán)的行使不應(yīng)該影響地下空間權(quán)的行使。因而，開發(fā)已有地面建筑的地下空間，不得破壞地面保護(hù)層。同樣，開發(fā)已有地下建筑的土地，亦不得破壞已有的地下建筑。

為了解決相鄰關(guān)系問題，1997年12月12日上海市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十次會(huì)議通過的《上海市地下鐵道管理?xiàng)l例》第8條規(guī)定，市規(guī)劃管理部門應(yīng)當(dāng)確定地鐵規(guī)劃控制區(qū)域范圍。市和區(qū)、縣規(guī)劃管理部門在審批地鐵規(guī)劃控制區(qū)域范圍內(nèi)的新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求市市政局的意見。第9條第2款規(guī)定，地鐵建設(shè)使用地面以下的空間，不受其上方土地使用權(quán)的限制。地鐵建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取措施，減少對上方建筑物、構(gòu)筑物的影響。

第29條規(guī)定，地鐵設(shè)置安全保護(hù)區(qū)，安全保護(hù)區(qū)的范圍如下：①地下車站與隧道外邊線外側(cè)50米內(nèi)；②出入口、通風(fēng)亭、變電站等建筑物、構(gòu)筑物外邊線外側(cè)十米內(nèi)。其第8條和第29條實(shí)際上是土地使用權(quán)的行使不得妨礙地下空間權(quán)行使的問題，第9條實(shí)際上是地下空間權(quán)的行使不得妨礙土地使用權(quán)的行使問題。為了在開發(fā)利用地下空間時(shí)不至于對地面建筑構(gòu)成影響，《辦法（草案）》作了如下規(guī)定：市規(guī)劃局應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)地面建筑的情況以及地質(zhì)、地形條件，劃定地下建筑物的地面保護(hù)層。開發(fā)已有地面建筑的地下空間，不得破壞地面保護(hù)層，但開發(fā)單位采用先進(jìn)的施工技術(shù)，不至于對地面建筑的安全造成影響的除外。

⑶優(yōu)先權(quán)問題。土地使用權(quán)人開發(fā)其土地下的空間，與其他申請開發(fā)這一地下空間的人相比，是否具有優(yōu)先權(quán)？一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先權(quán)，其理由是空間權(quán)是土地權(quán)的延伸，且這樣容易處理相鄰權(quán)問題，或者說是容易處理相鄰關(guān)系問題。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先權(quán)，其理由是地下空間權(quán)是一種有別于土地權(quán)的物權(quán)，對地下空間的開發(fā)利用在存在多個(gè)申請人的情況下應(yīng)當(dāng)通過招投標(biāo)方式解決。

筆者認(rèn)為，原則上土地使用權(quán)人對其地下空間的開發(fā)、利用并不具有優(yōu)先權(quán)。因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)的行使有其特定的空間范圍，亦即規(guī)劃批準(zhǔn)的建筑范圍（包括地面使用面積、底下使用深度和地面建筑高度），除了這一特定的空間范圍，都與土地使用權(quán)沒有法律上的所有與使用關(guān)系。因而，作為一種有別于土地使用權(quán)的地下空間權(quán)，土地使用權(quán)人對其地下空間的開發(fā)并不具有優(yōu)先權(quán)。但應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的情況作出具體分析，若房地產(chǎn)權(quán)人建設(shè)地上地下連體建筑或者房地產(chǎn)權(quán)人在已建地下工程的情況下再開發(fā)地下空間，顯然以優(yōu)先考慮房地產(chǎn)權(quán)人為宜。當(dāng)前居住在公寓樓底層、排屋、別墅的部分居民，通過挖掘地下層而擴(kuò)大其房屋使用空間，所引發(fā)的法律爭端頗多。對于未超過批準(zhǔn)的地下使用深度的，建議開發(fā)者在向有關(guān)部門登記后才可施工。對于超過規(guī)劃批準(zhǔn)的地下使用深度的，因土地使用權(quán)人對其地下空間的開發(fā)、利用并不具有優(yōu)先權(quán)，故應(yīng)當(dāng)向有關(guān)部門申請，獲得準(zhǔn)許并繳納相應(yīng)費(fèi)用后，才可施工。

（三）關(guān)于城市地下空間的其他權(quán)利

⒈規(guī)定地下空間土地出讓權(quán)。指定城市地下空間土地出讓的法規(guī)，可借鑒現(xiàn)行的房地產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押法律規(guī)范。以《上海市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓辦法》為例。該辦法共6章58條，分一般規(guī)定，商品房預(yù)售、房屋建筑工程轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容。其中，一般規(guī)定中又包括轉(zhuǎn)讓范圍和條件、轉(zhuǎn)讓程序、轉(zhuǎn)讓當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等。

同樣，地下空間權(quán)也存在著轉(zhuǎn)讓問題?！渡虾Ｊ蟹课葑赓U條例》、《上海市房地產(chǎn)抵押辦法》等與房地產(chǎn)有關(guān)的法規(guī)、規(guī)章也都已經(jīng)相繼出臺。筆者建議各地可制定并參照此類地方法規(guī)來處理地下空間權(quán)的租賃關(guān)系與抵押關(guān)系。

⒉登記確認(rèn)地下建筑的所有權(quán)?，F(xiàn)行的國家法律和地方性法規(guī)均未對城市地下空間的房地產(chǎn)登記作出過明確的規(guī)定，要開展城市地下空間的房地產(chǎn)登記工作首先必須建立法律基礎(chǔ)。筆者建議可通過地方立法或制定政府規(guī)章來對城市地下空間的用地審批、出讓金的計(jì)算、權(quán)利范圍的界定、房地產(chǎn)登記、測繪等內(nèi)容作出明確的規(guī)定。

通過地方立法或政府規(guī)章完善現(xiàn)行的登記制度，在登記中對城市地下空間利用建立地籍調(diào)查及檔案制度，科學(xué)調(diào)查和測定城市地下空間利用及其建筑物的權(quán)屬、位置、利用狀況、面積大小等基本狀況。為便于城市地下空間房地產(chǎn)登記工作的科學(xué)進(jìn)行，必須完善改進(jìn)現(xiàn)行的測繪方法和手段。因?yàn)槌鞘械叵驴臻g的測繪相對于平面測繪除了要確定水平投影面的范圍以外，還需要對城市地下空間的起止深度進(jìn)行界定，因此在測量的方法上需要采用測量與物探相結(jié)合的方法，在地籍圖的表示上也應(yīng)考慮與現(xiàn)有地面地籍圖的區(qū)別和聯(lián)系。而這些都需要通過地方立法工作進(jìn)一步細(xì)化。盡管地下空間權(quán)是一種不同于房地產(chǎn)權(quán) （土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)）的物權(quán)，但由于地下空間權(quán)與房地產(chǎn)權(quán)有著共同的理論淵源，也有著相同的特性。因而，地下空間權(quán)的登記可按照地面空間的有關(guān)法律規(guī)范操作。

綜上所述，我國市場經(jīng)濟(jì)正在迅猛發(fā)展，資源的緊缺成為發(fā)展的瓶頸，土地的縱向發(fā)展問題是不可回避的。面對土地的立體利用的現(xiàn)實(shí)與立法真空的矛盾，惟有盡早加速研究城市地下空間的立法問題才能解決。

［1］錢七虎.中國城市地下空間開發(fā)利用的現(xiàn)狀評價(jià)和前景展望［J］.http：//www.mfb.sh.cn/mfbinfoplat/platformData/infoplat/pub/shmf＿104/，2009－12－05.

［2］梁慧星.中國物權(quán)法研究［M］.法律出版社，1998.

［3］蘇江川等.城市地下空間開發(fā)利用立法探討 ［J］.四川建筑，2008，（03）：119.

（責(zé)任編輯：張雅光）

Legislative Discussion on Urban Underground Space Development and Utilization

Weng Li，Wang Mengru

Following the development of urban at a accelerating pace in China，the contradiction between land use and the scarcity of land resources is growing，while urban underground space development and utilization has become an indisputable fact.Flat land development model is gradually converted into three－dimensional development model，in the process，problems about development and utilization of underground space and its right to use a number of management－related are not being properly handled，lacking of a systematic legal norms to be regulated.This article explains the legislative status and inadequate the in the development and utilization of urban underground space，references to foreign legislative experience of urban underground space，put forward a proposal on legislative construction of urban underground space to our country.

Underground Space；Right to Use Underground Space；Zoning Legislation

D920.0

A

1007－8207（2010）04－0066－04

2010－01－20

翁里 （1956—），男，福建福州人，浙江大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師；王夢茹 （1986—），女，山東濰坊人，浙江大學(xué)光華法學(xué)院碩士研究生。

本文系國家 “211工程”三期重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目浙江大學(xué) “轉(zhuǎn)型期法治的理論、制度與實(shí)證研究”的階段性成果之一，項(xiàng)目編號：203000－123210301。