佟雪菲

對(duì)公共決策的參政議政要抓住五個(gè)環(huán)節(jié)

佟雪菲

民主黨派參政議政，是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題，以及人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，開(kāi)展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論，通過(guò)調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向黨委政府提出意見(jiàn)和建議。也可以說(shuō)，民主黨派參政議政很大程度上是參與和影響了權(quán)力機(jī)關(guān)決策，即參與政府組織公共政策決策科學(xué)化和民主化的過(guò)程。

公共政策領(lǐng)域知名學(xué)者M(jìn).Ramesh教授把公共政策分為五個(gè)環(huán)節(jié)：公共政策議題確定環(huán)節(jié)、公共政策制定環(huán)節(jié)、公共政策方案決定環(huán)節(jié)、公共政策執(zhí)行環(huán)節(jié)以及公共政策評(píng)估環(huán)節(jié)。其中，公共政策方案決定環(huán)節(jié)的參與者很少，一般而言?xún)H限于政府部門(mén)。那么在公共政策的議題確定環(huán)節(jié)、公共政策制定環(huán)節(jié)、公共政策執(zhí)行環(huán)節(jié)和公共政策評(píng)估環(huán)節(jié)，這四個(gè)環(huán)節(jié) （不包括決定環(huán)節(jié)）中，民主黨派是如何通過(guò)調(diào)查研究、反映社情民意信息等參與和影響政府公共決策的呢？民主黨派又如何以公共政策四個(gè)環(huán)節(jié)為出發(fā)點(diǎn)，開(kāi)創(chuàng)在公共決策過(guò)程中參政議政的新篇章？

公共政策議題確定環(huán)節(jié)是公共政策五個(gè)環(huán)節(jié)中的第一個(gè)環(huán)節(jié)。在公共政策議題確定環(huán)節(jié)，一般而言，一個(gè)議題要進(jìn)入政府部門(mén)的議事日程，需要政策窗的開(kāi)啟，也就是要等待一個(gè)合適的機(jī)會(huì)。政策窗的開(kāi)啟常常不可預(yù)測(cè)，有時(shí)需要一些特殊事件的發(fā)生，如食品安全事故的發(fā)生。相對(duì)其他公共政策領(lǐng)域參與者，如媒體等只能等待政策窗偶爾開(kāi)啟的機(jī)會(huì)參與議題確定環(huán)節(jié)的活動(dòng)，民主黨派卻能通過(guò)可預(yù)測(cè)和周期性開(kāi)啟以及常態(tài)化開(kāi)放的政策窗，如每年的“兩會(huì)”、政協(xié)社情民意信息平臺(tái)和黨外人士座談會(huì)等，以提交提案、社情民意信息和高層座談等形式積極參與和影響政府部門(mén)工作方向和重點(diǎn)設(shè)定的過(guò)程。正是因?yàn)橛辛苏叽伴_(kāi)啟的保證，民主黨派的建言獻(xiàn)策能夠得到政府部門(mén)更多的關(guān)注，社情民意信息中反映的問(wèn)題提上了政府議事日程得到解決，提案中的建議對(duì)策也成為了政府部門(mén)的工作重點(diǎn)。可以說(shuō)，公共政策議題確定環(huán)節(jié)不僅是民主黨派目前，也是今后在所有公共政策環(huán)節(jié)中參與度最高的環(huán)節(jié)以及影響公共政策決策過(guò)程非常重要的環(huán)節(jié)。

在公共政策制定環(huán)節(jié)，政府部門(mén)會(huì)從多個(gè)政策參與方提供的多種問(wèn)題解決方案中選擇最合適的解決問(wèn)題的方案。因此，這就需要政策制定方在設(shè)計(jì)解決問(wèn)題的方案時(shí)，對(duì)同一個(gè)問(wèn)題提出多個(gè)解決的方案，用公共政策指標(biāo)逐一評(píng)估各方案的可行性，如建議對(duì)策在各利益相關(guān)者中的接受度等，最后從中選出最適宜實(shí)際環(huán)境中實(shí)施的方案提交。民主黨派主要是通過(guò)設(shè)計(jì)提案、課題和社情民意信息中的建議對(duì)策，在公共政策制定環(huán)節(jié)參與和影響公共決策。然而，目前民主黨派提交的提案中的解決問(wèn)題的措施多是比較宏觀的建言獻(xiàn)策，更多的是影響公共政策議題確定環(huán)節(jié)，政府部門(mén)工作方向和重點(diǎn)的設(shè)定。要更有質(zhì)量地參與公共政策制定的過(guò)程，民主黨派在思考和設(shè)計(jì)提案和課題中的建議對(duì)策時(shí)，應(yīng)增加采用公共政策指標(biāo)對(duì)各解決問(wèn)題對(duì)策可行性的評(píng)估的環(huán)節(jié)，并根據(jù)結(jié)果調(diào)整建議和對(duì)策。這要求民主黨派除了更深入和透徹的調(diào)研外，還要加大與各政策利益相關(guān)方的聯(lián)動(dòng)，保證建議措施提交時(shí)的全面性和科學(xué)性。而與各政策利益相關(guān)方的聯(lián)動(dòng)不僅僅局限于某一時(shí)間段內(nèi)密集的調(diào)研或座談，常態(tài)化的工作聯(lián)動(dòng)將會(huì)有益于在了解和更新信息數(shù)據(jù)后，集中更多的力量深入分析問(wèn)題成形原因，并提出有針對(duì)性的適合解決問(wèn)題的方案。與公共政策利益相關(guān)方的常態(tài)聯(lián)動(dòng)，也適用于民主黨派在其他公共政策環(huán)節(jié)以更高的起點(diǎn)參與和影響公共決策。

在以政府部門(mén)執(zhí)行為主的公共政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，目前民主黨派在此環(huán)節(jié)參與和影響公共決策，主要是通過(guò)民主監(jiān)督的方式。人民政協(xié)對(duì)民主監(jiān)督主要內(nèi)容的描述是：監(jiān)督國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，參加政協(xié)的單位和個(gè)人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行政協(xié)決議的情況。然而，民主黨派目前似乎很少真正通過(guò)監(jiān)督法律法規(guī)重大方針政策的執(zhí)行，來(lái)參與公共政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的活動(dòng)，而是以民主黨派黨員擔(dān)任特約監(jiān)督員的工作的形式開(kāi)展民主監(jiān)督。其實(shí)，民主黨派在公共政策執(zhí)行環(huán)節(jié)參政議政大有所為，通過(guò)追蹤提案辦理的情況和公共政策實(shí)施的情況后提出建議，都可成為民主黨派在公共政策執(zhí)行環(huán)節(jié)影響公共決策的方式。筆者認(rèn)為，提高民主黨派在公共政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的參與度的關(guān)鍵點(diǎn)在于對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程的直觀認(rèn)識(shí)，前文提到的與政策利益相關(guān)方常態(tài)化的工作聯(lián)動(dòng)可以作為民主黨派將民主監(jiān)督與參政議政相結(jié)合的基礎(chǔ)。

公共政策評(píng)估環(huán)節(jié)主要有兩種類(lèi)型的評(píng)估，即行政評(píng)估和政治評(píng)估。前者一般由政府部門(mén)開(kāi)展，而政治評(píng)估是一個(gè)各公共政策領(lǐng)域參與者都能參與的，以評(píng)價(jià)公共政策是否成功解決某個(gè)問(wèn)題或者是否需要修改為主的評(píng)估類(lèi)型，沒(méi)有復(fù)雜技術(shù)的使用，也無(wú)需系統(tǒng)的評(píng)估。很多情況下，公共政策評(píng)估環(huán)節(jié)會(huì)在對(duì)某一公共政策評(píng)估后，根據(jù)評(píng)估結(jié)果重新回到公共政策議題確定環(huán)節(jié)，提請(qǐng)相關(guān)政府部門(mén)關(guān)注議題，并經(jīng)公共政策制定后執(zhí)行。目前，民主黨派主動(dòng)參與公共政策評(píng)估的程度較低，可以嘗試通過(guò)在評(píng)估已出臺(tái)的公共政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)以及是否需要修改等后，在公共政策議題確定環(huán)節(jié)提出建議對(duì)策，以影響公共政策的決策過(guò)程。

（佟雪菲，民革上海市委會(huì)研究室副主任科員/責(zé)編 陶相寧）