劉武俊

推進法治政府建設的三個重點

劉武俊

全面推進依法行政，加快建設法治政府，這是實行依法治國基本方略的必然要求。據統(tǒng)計，我國80%以上的法律和法規(guī)是由行政機關執(zhí)行的，從這個意義上講，負責實施80%以上法律法規(guī)的行政機關能否嚴格依法行政，對于社會的有序運行和法律的有效實施起著關鍵作用。堅持依法行政是實現(xiàn)依法治國的重要保證，不實行依法行政也就不能奢談依法治國。盡管我國明確提出了建設法治政府的目標，但是法治政府的創(chuàng)建依然任重道遠，不可能畢其功于一役，而是一個漸進的過程。

方曉宇的法治“遺言”與周強的法治政績

今年5月，一位在職的省級官員英年早逝，斯人已逝，但其有關建設法治政府的一席話卻令人回味。據 《海南日報》2010年5月15日報道，中共海南省委常委、省政府常務副省長方曉宇同志因病醫(yī)治無效，于2010年5月13日逝世，享年57歲。方曉宇副省長逝世前不久，在該省依法行政會議上講話指出：“建設法治政府關鍵在治 ‘官’、治‘權’。治 ‘官’、治 ‘權’實質上也是強調了 ‘有權必有責，用權受監(jiān)督’。有權力而無責任，政府便失去存在的價值；同樣，用權不受監(jiān)督，就有可能走到濫用職權、以權謀私的歪道上去。實現(xiàn) ‘有權必有責，用權受監(jiān)督’，就必須建立行政執(zhí)法依法公開制度、執(zhí)法過錯責任追究制度和執(zhí)法行為評議考核制度,切實解決有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題?！狈綍杂罡笔￠L的這段遺言雖然不長，但是言簡意賅，落地有聲。

談到法治政府，我們不能不提及被譽為“法治省長”的原湖南省省長周強。西南政法大學法學專業(yè)科班出身的周強，擔任湖南省省長后，緊緊扣住建設“法治政府”這個中心，厲行“陽光執(zhí)法”，宣布將湖南省轄內55個行政執(zhí)法部門的“權力清單”公布于眾。2008年4月，湖南省發(fā)布我國第一部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的政府規(guī)章 《湖南省行政程序規(guī)定》。這是中國第一部系統(tǒng)規(guī)范政府行政程序的地方性立法，被稱為“行政機關 ‘作繭自縛’式的革命”。外界普遍認為，該規(guī)定強化了對公民權利的保障，在本質上是對政府公權力的約束，并由此提高政府在公眾心目中的形象與公信力。

2004年國務院頒布的 《全面推進依法行政實施綱要》 (以下簡稱 《綱要》)，正式提出了法治政府的建設目標。 《綱要》提出“全面推進依法行政”，總的目標是“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標”，并提出合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一等五大基本要求。 《綱要》實施以來，政府及其公務人員對依法行政的認識日益深刻，法治政府的目標已經明晰。依法行政已經成為政府公務人員的基本準則，“有權利必有救濟”、“有權力必受監(jiān)督”、“正當程序”等觀念深入人心，法治政府的藍圖正在逐步變?yōu)楝F(xiàn)實。但我們也看到，盡管《綱要》的多年實施已經卓有成效，但是法治政府的創(chuàng)建依然任重道遠，需要付出更多的艱辛努力。

建設法治政府的三個著力點

1．依法行政是建設法治政府的關鍵。

眾所周知，依法行政是建設法治政府的關鍵，是法治國家對政府行政活動提出的基本要求。依法行政要求政府的行政活動必須接受法律的規(guī)范和制約，行政違法必須承擔相應的法律責任。依法行政，就是要使政府的組織、政府的權力、政府的運行、政府的行為和活動，都以憲法和法律為依據，都受憲法和法律的規(guī)范和約束。政府是社會秩序、社會和諧和社會公正的守護者，政府行政權力涉及經濟、政治、文化和其他社會生活的各個領域。政府活動能否以公平正義為價值尺度，調整社會關系，平衡社會利益，整合社會資源，維護社會秩序，達到建設和諧社會的目標，直接關系到構建和諧社會的成敗。行政機關必須堅持嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，建設法治政府，建立有權必有責、用權受監(jiān)督、違法要追究的監(jiān)督機制。堅持依法行政，就是要切實做到合法行政、合理行政、高效便民、權責統(tǒng)一、政務公開。需要強調的是，依法行政的目的在于依法治“官”、依法治“權”，用法律制約和規(guī)范行政權，用法律制約和規(guī)范行政執(zhí)法人員。

2．切實提高公務人員的依法行政能力。

公務人員的依法行政能力和職業(yè)道德的高低，在相當程度上決定著行政機關依法行政的水平。加強公務人員依法行政能力和職業(yè)道德建設，不斷提高公務人員的依法行政能力和職業(yè)道德，對于全面推進依法行政、建設法治政府具有重要的現(xiàn)實意義。因此，要不斷提高公務人員的依法行政能力，切實加強公務人員依法行政能力建設。

要把公務人員的依法行政能力培訓，列為公務員培訓的重要內容，采用多種形式對公務人員進行依法行政知識培訓；要完善領導干部學法制度，探索領導干部任職前的法律知識培訓考試制度要；完善行政機關工作人員學法制度，強化公務人員依法行政知識的培訓，采取個人自學與集中培訓相結合、以自學為主的方式，組織行政機關工作人員學習常用法律知識以及與本職工作有關的依法行政法律知識。要切實提高各級領導干部依法行政的能力和水平，充分發(fā)揮領導干部在學法工作中的示范帶頭作用。要建立法治政府評價指標體系，并將依法行政能力作為領導干部任用、考核的重要指標，納入領導干部的政績考核體系。

3．充分發(fā)揮行政首長出庭應訴對依法行政的倒逼效應。

各地民告官案件中普遍存在行政首長缺席的現(xiàn)象，折射出民告官難，民見官更難。讓法院頗為尷尬的是，民告官案件中被告席上多為“替身”：律師或者一般工作人員，偶爾有行政首長出庭也會被媒體作為稀罕事報道。遺憾的是，行政首長找的替身，卻不能代替其“拍板”甚至連實質性表態(tài)的權利都沒有。由于沒人出來表態(tài)拍板，“民告官”案容易引發(fā)上訪。

行政首長出庭應訴應該是其最重要的公務，在全面推進依法行政、加快建設法治政府的背景下，行政首長出庭應訴就是最大的公務。更為重要的是，行政機關首長出庭應訴，可以倒逼行政機關首長和行政機關工作人員提高自身的依法行政意識和水平。從某種意義上講，每一次行政機關首長出庭應訴就是一堂活生生的法制教育課，同時也是一場實實在在的依法行政考試。

如何促使行政首長出庭應訴，筆者建議適時修改行政訴訟法，明確規(guī)定有關行政機關法定代表人應當出庭應訴。同時，要制定完善有關行政機關法定代表人出庭應訴的剛性制度，將倡導性規(guī)定提升為義務性規(guī)定，將行政機關首長出庭應訴的要求落到實處。此外，建議把行政首長出庭應訴的有關情況納入“兩會”政府工作報告和政府機關年度考核及執(zhí)法質量考核評議范圍，將行政首長出庭率作為檢驗依法行政水平的重要指標，要求政府在向人大述職時予以敘明。如發(fā)現(xiàn)行政首長無正當理由不出庭應訴，應予以問責。

（劉武俊，司法部司法研究所研究員，《中國司法》雜志副總編／責編 張海鴻）