□楊渝南 [西南科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院 四川綿陽 621010]

公共危機(jī)中的社會動(dòng)員戰(zhàn)略研究
——以汶川大地震為例

□楊渝南 [西南科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院 四川綿陽 621010]

5月12日汶川地震是對我國災(zāi)害應(yīng)急救助體系的一次直接考驗(yàn)。面對大的自然災(zāi)害，僅僅依靠政府的力量很難形成快速、高效、協(xié)調(diào)的應(yīng)急機(jī)制，因此在政府主導(dǎo)的前提下，最大限度地進(jìn)行社會動(dòng)員，調(diào)動(dòng)社會資源共同應(yīng)對危機(jī)是提高應(yīng)急管理效能的重要因素，本文從戰(zhàn)略研究的角度，提出了對社會動(dòng)員進(jìn)行戰(zhàn)略管理的若干建議。

公共危機(jī); 社會動(dòng)員; 戰(zhàn)略研究

5.12汶川大地震造成上萬億元的財(cái)產(chǎn)損失、近9萬人死亡、37萬多人受傷、4500多萬人無家可歸。面對這個(gè)巨大災(zāi)難引起的公共問題，除了政府部門作為管理主體積極地行動(dòng)，其他的社會組織，甚至包括一些私營企業(yè)和個(gè)人都在積極地參與整個(gè)救援活動(dòng)和災(zāi)后重建工作。在這個(gè)過程中，如何定位其他多元參與主體的角色和功能，如何動(dòng)員各參與主體協(xié)調(diào)有效地發(fā)揮各自的作用，需要我們引入戰(zhàn)略管理的工具和手段，研究社會動(dòng)員的戰(zhàn)略性問題。

一、公共危機(jī)的概念與特征

公共危機(jī)指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊張狀態(tài)[1]。與一般危機(jī)相比，公共危機(jī)更具公共性、重大性和廣泛性。

首先，公共危機(jī)具有社會危害性。公共危機(jī)危害的指向具有社會性，它是對特定社會系統(tǒng)的維系、有序和發(fā)展產(chǎn)生重大威脅或危害引起潛在負(fù)面影響的“大事件”，是對整個(gè)社會利益產(chǎn)生損害和威脅的大事件。

其次，公共危機(jī)具有難控性。一是潛伏性和突發(fā)性并存，在公共危機(jī)還沒有明顯產(chǎn)生的較長時(shí)期內(nèi)，形成危機(jī)的源頭、結(jié)構(gòu)和問題已經(jīng)存在，同時(shí)，公共危機(jī)往往還具有突發(fā)性。潛伏是量變的過程，一旦達(dá)到一定程度，質(zhì)變突然完成，危機(jī)悄然而發(fā)，如洪澇災(zāi)害，造成洪災(zāi)的原因可能早已存在，諸如上游植被破壞和森林的亂砍濫伐等。二是產(chǎn)生公共危機(jī)的原因具多樣性，自然原因以及文化原因等都可以釀成公共危機(jī)，并且引起某一公共危機(jī)的發(fā)生往往是多個(gè)領(lǐng)域原因合力作用的結(jié)果。

第三，對社會公眾的廣泛影響。各種公共危機(jī)有一點(diǎn)是共同的，即他們涉及的對象是社會公眾。公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，受直接影響的是公眾，所以確定公共危機(jī)也需要取得公眾的共識，引起公眾的重視并團(tuán)結(jié)一致采取必要的措施阻止事態(tài)繼續(xù)擴(kuò)大，降低公共危機(jī)所造成的危害和損失，迅速修復(fù)其創(chuàng)傷。

二、社會動(dòng)員的概念、必要性及發(fā)展動(dòng)態(tài)

“動(dòng)員”一詞最初是一個(gè)軍事用語，主要是“做好戰(zhàn)爭準(zhǔn)備”和“進(jìn)行戰(zhàn)備”的意思。隨著時(shí)代的發(fā)展，“動(dòng)員”被廣泛運(yùn)用于非軍事領(lǐng)域。動(dòng)員從種類上分為社會動(dòng)員、政治動(dòng)員、軍事動(dòng)員等。UNICEF（聯(lián)合國兒童基金會）把社會動(dòng)員定義為:一種廣泛的、激發(fā)公眾積極參與并通過自身努力來實(shí)現(xiàn)既定發(fā)展目標(biāo)的運(yùn)動(dòng)。它充分發(fā)揮社會各相關(guān)方面的作用，是一個(gè)通過眾多參與者相互關(guān)聯(lián)和互補(bǔ)的努力而有效推進(jìn)變化和發(fā)展的有計(jì)劃的進(jìn)程[2]。社會動(dòng)員由于能促成眾多社會部門和力量的有效合作，因此在公共管理領(lǐng)域越來越多地受到重視。

這一概念包括以下這些內(nèi)容：

1）實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展目標(biāo)是社會動(dòng)員的目的，也是社會動(dòng)員的動(dòng)力。具有一個(gè)宏偉的社會發(fā)展目標(biāo)，才可能動(dòng)員和激勵(lì)社會各階層為之奮斗。2）社會動(dòng)員過程是一個(gè)在社會各階層、各部門之間建立對話機(jī)制，建立伙伴式的合作共事關(guān)系的過程。廣泛的群眾基礎(chǔ)是社會動(dòng)員成功的必備條件。3）社會動(dòng)員的結(jié)果還應(yīng)體現(xiàn)在強(qiáng)有力的行政與技術(shù)系統(tǒng)及非政府組織之間的廣泛的伙伴式合作關(guān)系方面。

從公共危機(jī)的特性看，危機(jī)事件具有對社會的威脅性、狀態(tài)與影響的不確定性、反應(yīng)時(shí)間的有限性以及后果的巨大危害性等特征，單靠政府的力量是不可能控制和戰(zhàn)勝危機(jī)的，可以說，政府的有限性是決定社會自主動(dòng)員必要性的最根本的因素，必須有效地調(diào)動(dòng)和集中全社會的資源[3]。要做到這一點(diǎn)，就離不開社會動(dòng)員。社會動(dòng)員的主要作用就是動(dòng)員人力、物力、財(cái)力等急需的資源，并對其進(jìn)行合理調(diào)配和使用[4]。

三、應(yīng)對公共危機(jī)的社會動(dòng)員swot分析

應(yīng)對突發(fā)公共事件，社會動(dòng)員使整個(gè)社會的潛能得到釋放、資源得到整合，從而在短時(shí)間內(nèi)形成解決危機(jī)的巨大社會合力。目前國內(nèi)外學(xué)者都對公共危機(jī)管理需要高效社會動(dòng)員機(jī)制的支撐這點(diǎn)達(dá)成了共識，社會動(dòng)員不僅必要，而且能發(fā)揮非常重要的作用。

相對于以政府為管理主體而言，社會動(dòng)員在公共危機(jī)中能充分發(fā)揮反應(yīng)迅速，信息溝通及時(shí)及資源調(diào)配靈活的優(yōu)勢。以“5·12”地震為例，當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生時(shí)，在常規(guī)的信息渠道被破壞后，在災(zāi)情報(bào)告、現(xiàn)場需求、救援渠道以及親友互報(bào)平安、有關(guān)地震和救援的背景知識的提供與解讀等等方面，出現(xiàn)了廣泛的社會努力和個(gè)人努力，而這些對于填補(bǔ)當(dāng)時(shí)的信息缺口發(fā)揮了重要作用。

民間救援活動(dòng)的規(guī)模所表現(xiàn)出來的行動(dòng)能力和專業(yè)能力，均達(dá)到迄今為止的最高水平，成為救災(zāi)與重建進(jìn)程中的一大亮點(diǎn)。但也暴露出許多問題，如不少志愿者是個(gè)人前往，或者若干人結(jié)伴前往，比較盲目；各種類型的非政府組織進(jìn)入災(zāi)區(qū)，但缺乏彼此間的溝通與協(xié)調(diào)，救災(zāi)資源分布嚴(yán)重不均；非政府組織成員與志愿者有的缺乏必要的專業(yè)訓(xùn)練，救援效率和效果未能盡如人意等。各種非政府組織面臨的資金匱乏問題是制約各參與主體發(fā)揮作用的一個(gè)重要因素。如何通過社會動(dòng)員，更多地籌集賑災(zāi)資金，也是重要的戰(zhàn)略決策之一。

納特和巴可夫認(rèn)為，公共和非營利部門戰(zhàn)略管理分析過程的特點(diǎn)和重點(diǎn)，應(yīng)集中在六個(gè)方面，即1）“根據(jù)環(huán)境發(fā)展趨勢、總體方向及標(biāo)準(zhǔn)概念描述組織的歷史關(guān)聯(lián)因素”；2）“根據(jù)現(xiàn)在的優(yōu)勢與劣勢、未來的機(jī)遇與威脅分析判斷目前的形勢”；3）“制定出當(dāng)前要解決的戰(zhàn)略問題議程”；4）“設(shè)計(jì)戰(zhàn)略選擇方案，以解決需要優(yōu)先考慮的問題”；5）“根據(jù)利害關(guān)系者和所需的資源評價(jià)戰(zhàn)略選擇方案”；6）“通過資源配置和對人員管理貫徹需要優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略”[5]。據(jù)此，我們做了公共危機(jī)之社會動(dòng)員的swot分析，見表1：

表1 應(yīng)對公共危機(jī)的社會動(dòng)員swot分析

各界的充分參與是社會動(dòng)員的結(jié)果。社會動(dòng)員的對象包括政府、第三部門等非營利組織，群眾和個(gè)體，專業(yè)人員和輿論界等[6]。通過對社會動(dòng)員環(huán)境的戰(zhàn)略分析，我們認(rèn)為有效的社會動(dòng)員必須分析動(dòng)員對象的特征和需求，建立良好的關(guān)系，達(dá)成共識并最終引導(dǎo)參與。必須通過對環(huán)境和目標(biāo)對象的調(diào)研，運(yùn)用戰(zhàn)略管理的工具和方法進(jìn)行管理。

四、實(shí)行差異性的戰(zhàn)略管理

雖然企業(yè)戰(zhàn)略管理的許多概念和分析工具開始在公共部門中得以借鑒和運(yùn)用，但由于公共危機(jī)和社會動(dòng)員的特殊性和特點(diǎn)，其戰(zhàn)略管理并不是簡單地將私人企業(yè)的戰(zhàn)略管理加以直接引入和運(yùn)用，而是必須考慮政府，非營利組織，私人部門，個(gè)人等在環(huán)境、目標(biāo)、約束條件和運(yùn)作程序等方面存在的差異因素。

首先，針對公共危機(jī)，在制定戰(zhàn)略和指導(dǎo)戰(zhàn)略實(shí)施時(shí)，必須認(rèn)清管理主體（政府）的權(quán)威和要求，以使救災(zāi)做到有序、高效。否則會降低救災(zāi)效能。比如汶川地震后，很多志愿者或救援物資到了一線以后不知該往哪里去；還有一些民間車輛在前往災(zāi)區(qū)的途中，造成了比較大的交通壓力，導(dǎo)致部隊(duì)和政府的救援車輛難以及時(shí)通行；甚至北京某基金組織的賑災(zāi)物質(zhì)運(yùn)往映秀后，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)貫?zāi)民基本上已撤出來了；更重要的是一些未經(jīng)組織蜂擁而至的民間組織及志愿者反而在某種程度上打亂了政府的救災(zāi)部署，給災(zāi)區(qū)形成了新的壓力。因此必須明確政府在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)的主導(dǎo)地位，并尋找合適的合作與協(xié)作方式。在作出重要決定時(shí)，應(yīng)通過政府指導(dǎo)來平衡各方的權(quán)責(zé)關(guān)系。

其次，必須找到可以讓社會各界參與戰(zhàn)略制定程序和檢查的途徑，以滿足公眾對組織計(jì)劃制定的檢查或參與。如美國的FEMA(聯(lián)邦應(yīng)急管理署)在計(jì)劃、分工、提供資助和組織培訓(xùn)等方面都強(qiáng)調(diào)了全民的參與[7]。這樣做能充分了解公眾對服務(wù)的要求和期望，高效地判別利益相關(guān)者的觀點(diǎn)，以使每個(gè)人都能是利益相關(guān)者或者可能像利益相關(guān)者一樣行動(dòng)。比如在汶川大地震中，地處重災(zāi)區(qū)的四川安縣的桑棗中學(xué)，由于該校自2005年起每學(xué)期都組織一次緊急疏散演習(xí)，因此地震發(fā)生后，全校2200多名學(xué)生和上百名老師，用時(shí)1分36秒全部沖到操場，無一傷亡[8]。相對于北川中學(xué)的慘烈，這個(gè)奇跡的創(chuàng)造無疑歸功于廣為傳頌的該校領(lǐng)導(dǎo)者葉志平先生的戰(zhàn)略眼光。

第三，針對權(quán)力限制、績效期望和激勵(lì)等內(nèi)部組織程序因素的不同，在實(shí)施社會動(dòng)員時(shí)，必須充分意識到公平與效率的目標(biāo)對組織而言的同等重要性。比如在汶川地震時(shí)，有一篇報(bào)道描述了這樣的場景：“一支車隊(duì)即將抵達(dá)災(zāi)情最嚴(yán)重的漢旺鎮(zhèn)時(shí)，發(fā)現(xiàn)交通已被管制，車隊(duì)無法進(jìn)入。而車隊(duì)能夠抵達(dá)的公路周邊并不缺乏物資。這樣尷尬的局面讓熱情澎湃的救援行動(dòng)顯得無足輕重甚至多余……所有的人都失去主張，他們只能嘗試性地沿著陌生的鄉(xiāng)間土路，漫無目的地尋找需要物資的災(zāi)民”[9]。這種無序恰恰是社會動(dòng)員效率化的最大阻礙。必須提供有效管理所需資源的方法，以克服救災(zāi)需要的資源不在戰(zhàn)略管理者控制之下的局限性。每一次公共危機(jī)都關(guān)聯(lián)著大量公共資源和志愿者捐贈(zèng)物資的調(diào)配與使用，而這時(shí)的調(diào)配多是非常規(guī)的、緊急程序的、及時(shí)的。公共資源的合法與有效使用此時(shí)不僅關(guān)系重大，而且搞不好很容易出現(xiàn)問題。如在2004年印度洋海嘯事件中，“透明國際”就在監(jiān)督援助資金使用情況時(shí)發(fā)現(xiàn)了問題，英國樂施會也在海嘯后對國際援助到位情況做出了評估，對救援機(jī)構(gòu)提出了建議，以有利于其進(jìn)一步改進(jìn)服務(wù)。

五、結(jié)語

2008年6月8日國務(wù)院頒布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》規(guī)定，災(zāi)后恢復(fù)重建需遵循“六個(gè)結(jié)合”，其一即為堅(jiān)持政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合，這是對前一階段社會力量參與救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的高度概括，也為進(jìn)一步動(dòng)員社會資源參與重建指明了方向。6月17日，中國紅十字基金會召開了“5·12災(zāi)后重建項(xiàng)目公開招標(biāo)”新聞發(fā)布會，面向全國的民間公益組織和專業(yè)公益服務(wù)機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)，尋求項(xiàng)目合作[10]，從6月17日至7月16日，基金會共收到 29個(gè)組織投標(biāo)的31個(gè)項(xiàng)目申請。

總之，面對特大地質(zhì)災(zāi)害，由政府“壟斷”公共服務(wù)是不明智、不現(xiàn)實(shí)的，而強(qiáng)調(diào)社會動(dòng)員，引導(dǎo)公眾積極參與，不是簡單地把公眾看作管理的對象而應(yīng)該看成是管理的積極行動(dòng)者，不是把公眾當(dāng)作被動(dòng)的接收教育者而是向他們提供參與管理的各種機(jī)會，不是只讓公眾僅僅了解決策的結(jié)果，而是應(yīng)該讓他們參與管理決策、實(shí)施、監(jiān)督的全過程。

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[9]汪偉. 面對救援難題如何對待民間善舉[EB/OL].[2008-6-6]http://www.ngocn.org/?action-viewnews-itemid-28784.

[10]不祥. 中國紅基會5·12災(zāi)后重建項(xiàng)目公開招標(biāo)5個(gè)項(xiàng)目第一批中標(biāo)[EB/OL]. [2008-8-5]http://www.crcf.org.cn/sys/html/lm_1/2008-08-05/ 133821.htm.

Strategic Study on Social Mobilization of Public Crisis——Taking the Wenchuan Earthquake as an Example

YANG Yu-nan
(Southwest University of Science and Technology Mianyang 621010 China)

On May 12, an earthquake measuring 7.8 on the Richter scale struck Wenchuan County, Sichuan Province, which brought great challenge to our emergency management system. The relief work cannot carry out effectively by government only, it also relies on comprehensive social mobilization. Thus how to mobilize social strength is a key factor to enhance emergency management efficiency. The paper tried to focus on social mobilization from stratetigic point of view.

public crisis; social mobilization; strategic study

C91

A

1008-8105(2010)02-0038-03

2009 ? 08 ? 12

西南科技大學(xué)2009年青年基金項(xiàng)目（09sx3114）

楊渝南（1975 ? ）女，管理學(xué)碩士，西南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教師.

編輯 戴鮮寧